我國縣級政府融資及債務(wù)信用風(fēng)險的區(qū)域分析

2017-07-14 09:37:29裴永剛賈曉俊

債券 2017年6期

裴永剛　賈曉俊

摘要：本文分別對我國東部、中部、西部及東北地區(qū)縣級財力及差距，縣級財政收支構(gòu)成及償債資金來源進(jìn)行了比較分析，通過對縣級政府財政信用風(fēng)險評價指標(biāo)進(jìn)行選擇，從地方政府償債能力和債務(wù)水平等方面考察了各區(qū)域縣級財政債務(wù)風(fēng)險狀況。

關(guān)鍵詞：縣級財力償債資金來源信用風(fēng)險

引言

在我國，縣級財政是最基層的財政，與省、市級財政相比，縣鄉(xiāng)政府在分稅制財政體制的各級政府事權(quán)劃分中承擔(dān)了較多的事務(wù)與支出責(zé)任，在地方公共產(chǎn)品供給中占據(jù)著極為重要的地位。但分稅制改革以來，相當(dāng)一部分地區(qū)省對下轉(zhuǎn)移支付力度不足，因此，縣鄉(xiāng)政府收支平衡壓力較大，自然成為地方政府債務(wù)的主體。

從不同層級政府的舉債權(quán)限來看，當(dāng)前，我國省級政府和計劃單列市政府可以通過發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)，而市縣級政府確需發(fā)行一般債券的，只能由省級財政部門代辦發(fā)行。同時，縣級融資渠道較少，融資需求卻較大，包括在建項(xiàng)目在內(nèi)都需要持續(xù)投入建設(shè)資金。因此，融資平臺在我國市縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展中扮演了重要角色。因此，本文主要分析縣級財政實(shí)力和面臨的信用風(fēng)險，實(shí)際上也反映了各縣級融資平臺面臨的信用風(fēng)險。

我國東、中、西及東北地區(qū)縣級財力及差距分析

為了比較縣級財政區(qū)域間的差異，本文我國分為東、中、西及東北四個地區(qū)分別進(jìn)行考察（具體劃分見表1）。為了比較各地區(qū)縣級財力差距，以下首先通過比較有關(guān)財力的描述性統(tǒng)計量總量、人均值及各個地區(qū)百強(qiáng)縣的數(shù)量，來比較地區(qū)間的總體財力差異。其次，選用變異系數(shù)及最大值比最小值等常用于計量數(shù)據(jù)差距的指標(biāo)，測量東、中、西及東北地區(qū)各地區(qū)內(nèi)部縣級財力差距。

由于一般公共預(yù)算收入是各級地方政府財政最主要的收入來源，收入水平的高低可直接反映地區(qū)自經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財政總體實(shí)力，所以首先來比較不同地區(qū)縣級財政的一般公共預(yù)算收入情況（見表1）。通過2013年東、中、西及東北地區(qū)的縣級財政一般公共預(yù)算收入的描述性統(tǒng)計可以發(fā)現(xiàn)，一般公共預(yù)算收入均值由高到低分別為東部（182.2億元）、東北（108.9億元）、中部（90.3億元）、西部（54.7億元），東部分別是西部的3.3倍、中部的2倍、東北地區(qū)的1.7倍，地區(qū)之間財力差距較大。另外，百強(qiáng)縣的地區(qū)分布也反映了這種狀況，2013年，東部、中部、西部及東北地區(qū)擁有的百強(qiáng)縣數(shù)量依次為74個、10個、5個和11個。可見，東部地區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)，縣級財政實(shí)力較強(qiáng)，而西部地區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)較為落后，財政實(shí)力較弱。

再來看2013年東部、中部、西部及東北地區(qū)的人均一般公共預(yù)算收入的描述性統(tǒng)計量。由于人均值考慮了各個地區(qū)的人口因素，更能真實(shí)反映各個縣的財政實(shí)力。各個地區(qū)一般公共預(yù)算收入人均值，由高到低分別為：東部（2816.0元）、東北（2667.7元）、西部（2348.7元）、中部（1934.1元），東部分別是東北、西部和中部的1.1倍、1.2倍和1.5倍，說明東部和中部的人口密度較大，在考慮了人口因素后，各地區(qū)人均財力差距縮小，且人口因素對中部地區(qū)的財力影響較大，拉低了一般公共預(yù)算收入的人均水平。

接下來分析各地區(qū)內(nèi)部縣級財力差距。測量地區(qū)內(nèi)部差異常用的工具有最大值比最小值、變異系數(shù)、泰爾指數(shù)、基尼系數(shù)等，本文選用最大值比最小值、變異系數(shù)兩個指標(biāo)測算地區(qū)內(nèi)部縣級財力差距程度。變異系數(shù)的值反映縣級財力間離散程度，如表1所示，區(qū)域內(nèi)部縣級財力離散程度由高到低分別為：西部（13.5%）、東部（13.2%）、東北（10.4%）和中部（8.3%），說明西部縣級間財力差距最大，中部縣級之間財力差距最小。最大值比最小值反映縣級財力的極端分化程度，從這個指標(biāo)來看，由高到低分別為：西部（835）、東部（325）、中部（121）和東北（104），這也說明，各個地區(qū)內(nèi)部縣級財力極端分化明顯，特別是西部和東部，縣級財力高低極端分化程度較高。

縣級財政收支構(gòu)成及償債資金來源

根據(jù)2014年8月31日修訂的《中華人民共和國預(yù)算法》，我國各級政府預(yù)算包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算。中央政府與地方政府均由四個預(yù)算構(gòu)成，不同之處在于中央與地方各個預(yù)算收入構(gòu)成不同。

從地方一般公共預(yù)算來看，收入來源包括三部分：地方本級收入、上級政府對本級政府的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付及下級政府的上解收入1。一般公共預(yù)算收入首先用于一般公共預(yù)算項(xiàng)目的支出需求，滿足支出后剩余的收入及一般公共預(yù)算上一年結(jié)余的收入可用于支付一般債券2利息及本金償還。具體來看，可以用作償債來源的有稅收收入、非稅收入、稅收返還及一般性轉(zhuǎn)移支付3。

政府性基金預(yù)算收入包括鐵路建設(shè)基金、城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)等，其中最主要的收入為土地出讓收入。土地出讓收入被中央政府規(guī)定了諸多用途，且地方政府可自由支配收入的百分比是在逐步下降的。近年來，整體可自由支配部分約占出讓金總額的20%。可以自由支配的土地出讓金收入主要用于專項(xiàng)債券的還本付息。

國有資本經(jīng)營預(yù)算是國家以所有者身份從國家出資企業(yè)依法取得的國有資本收益，支出主要用于支持國有經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整以及彌補(bǔ)國有企業(yè)的改革成本等。新《預(yù)算法》規(guī)定國有資本經(jīng)營預(yù)算可安排資金調(diào)入一般公共預(yù)算，這個預(yù)算收支結(jié)余也可用于一般債券本息支付。

社保基金預(yù)算的收入主要來自于五險一金的收入，支出專項(xiàng)用于社會保障各項(xiàng)支出，社保基金預(yù)算相對獨(dú)立，一般不會與其他預(yù)算調(diào)劑。

縣級政府財政信用風(fēng)險評價指標(biāo)選擇

（一）縣級政府財政信用風(fēng)險評價指標(biāo)

地方政府債務(wù)償債資金來源包括一般公共預(yù)算收入、國有資本預(yù)算收入和土地出讓收入。相比于省市級財政，由于縣域經(jīng)濟(jì)中的國有企業(yè)的數(shù)量及規(guī)模有限，國有資本預(yù)算收入在縣級財政收入中的占比極低，所以，縣級債務(wù)償債資金來源主要來自于一般公共預(yù)算收入和土地出讓收入。縣級財政作為最基層的財政，在安排必須的公共支出后，能夠用于還債的資金較為有限。雖然地方舉債投資形成了一批資產(chǎn)，但變現(xiàn)能力較弱，地方政府尤其是縣級政府償還債務(wù)仍然主要依靠土地出讓收入和“借新還舊”。

以下主要從地方政府償債能力和債務(wù)水平兩個方面考察縣級財政債務(wù)風(fēng)險狀況。具體來看，本文定量考察縣級政府償債能力主要從地區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)力、財政實(shí)力和財政自給率三個方面進(jìn)行評價；債務(wù)水平則選擇債務(wù)率、負(fù)債率及逾期債務(wù)率三個常用指標(biāo)。

首先，地區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)力是對地區(qū)經(jīng)濟(jì)規(guī)模、發(fā)展速度、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)及質(zhì)量（穩(wěn)定性、可持續(xù)性及人均富裕程度）等的綜合評價。GDP和人均GDP兩個指標(biāo)可以一定程度反映一個地區(qū)的經(jīng)濟(jì)總量和富裕程度；GDP增速可以反映一個地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，因?yàn)榈貐^(qū)經(jīng)濟(jì)增速下滑會拖累地區(qū)財政收入的增長，降低地方政府支付能力，影響政府償債能力，導(dǎo)致其信用質(zhì)量下降。在反映宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的幾個指標(biāo)中，GDP增速指標(biāo)更直觀，具有橫向和縱向可比性，使用率更高。

其次，地方政府財政實(shí)力是決定地方政府償債能力直接和最主要的因素。財政收入規(guī)模是主要考察指標(biāo)，根據(jù)側(cè)重點(diǎn)不同，地方財政收入規(guī)模可以從一般公共預(yù)算收入、可支配財力和全口徑財政收入三個口徑來考察。在信用風(fēng)險評價中，地方政府財政實(shí)力通常選用一般公共預(yù)算收入和綜合財力指標(biāo)，除考察財政收入規(guī)模外，還應(yīng)該考察財政收入增速，即一般公共預(yù)算收入增速和綜合財力增速。相對于省市級財政而言，縣級財力總體薄弱，一般公共預(yù)算平衡主要靠上級財政的轉(zhuǎn)移支付、基金收入，特別是其中的土地出讓收入，所以綜合財力能更全面地反映縣級政府的償債能力。在反映縣級財力狀況的幾個指標(biāo)中，財政收入增速更直觀，且具有橫向和縱向可比性。

第三，財政自給率指公共預(yù)算收入與公共預(yù)算支出的比，用來反映地方財政的自我平衡能力的重要指標(biāo)。一般來說，財政自給率較高或財政自我平衡能力較強(qiáng)的地方政府，其財政實(shí)力也較強(qiáng)。

第四，政府債務(wù)情況，根據(jù)國家審計署的相關(guān)分類，地方政府性債務(wù)分為四類，分別為負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)、負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)、可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的其他相關(guān)債務(wù)以及通過新的舉債主體和舉債方式形成的地方政府性債務(wù)。

對方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)的量化評價通常選用下述指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行判斷：

債務(wù)率：年末債務(wù)余額/當(dāng)年政府綜合財力4，是衡量債務(wù)規(guī)模大小的指標(biāo)。國際貨幣基金組織確定的債務(wù)率控制標(biāo)準(zhǔn)參考值為90～150%5。

負(fù)債率：年末債務(wù)余額/當(dāng)年GDP，是衡量經(jīng)濟(jì)總規(guī)模對政府債務(wù)的承載能力或經(jīng)濟(jì)增長對政府舉債依賴程度的指標(biāo)。國際上通常以《馬斯特里赫特條約》規(guī)定的負(fù)債率60%作為政府債務(wù)風(fēng)險控制標(biāo)準(zhǔn)參考值。

逾期債務(wù)率：年末逾期債務(wù)余額/年末債務(wù)余額，是反映到期不能償還債務(wù)所占比重的指標(biāo)。

在信用風(fēng)險評價現(xiàn)實(shí)中，債務(wù)率能更直觀反映財政的債務(wù)風(fēng)險狀況。

（二）縣級政府信用風(fēng)險實(shí)證分析

1.各地區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)力分析

以下首先通過2014年各省GDP增速指標(biāo)直觀了解各地區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)力，總體來看，各地區(qū)GDP增速由高到排序，低依次為：西部、東部、中部的東北地區(qū)。具體來看，西部地區(qū)GDP增速最高的為貴州省（10.8%），最低的為內(nèi)蒙古（7.8%）；東部地區(qū)GDP增速最高的為福建省（9.9%），最低的為河北省（6.5%）；中部地區(qū)GDP增速最高的為江西省和湖北省（9.7%），最低的為山西省（4.9%）；西部地區(qū)GDP增速分別為吉林省（6.5%）、遼寧省（5.8%）、黑龍江省（5.6%）。

2.各地區(qū)綜合財力構(gòu)成分析

其次，選擇87個縣對應(yīng)的縣級財政進(jìn)行詳細(xì)分析，其中東部（39個）、中部（19個）、西部（15個）及東北地區(qū)（14個），以此分析不同地區(qū)縣級財政預(yù)算構(gòu)成的差異。其中縣級財政數(shù)據(jù)來源于國內(nèi)信用評級機(jī)構(gòu)公開的縣級融資平臺信用評級報告，縣級樣本財政數(shù)據(jù)來源于評級報告公開的各縣2014年財政數(shù)據(jù)。

從各個地區(qū)的綜合財力構(gòu)成來看，東部、中部、西部和東北地區(qū)表現(xiàn)出不同特點(diǎn)。

東部地區(qū)縣級財政中一般預(yù)算本級收入及政府性基金收入占比較高，而一般公共預(yù)算上級補(bǔ)助占比較低。東部地區(qū)39個樣本縣中，一般預(yù)算本級收入占比超過40%的有26個縣，占樣本總數(shù)的67%；政府性基金收入占比超過30%的有22個縣，占樣本總數(shù)的56%；一般公共預(yù)算上級補(bǔ)助占比超過30%只有5個縣，占樣本總數(shù)的13%。因而可以判斷，東部地區(qū)縣級財政對稅收收入和土地出讓收入的依賴性較強(qiáng)。

中部地區(qū)縣級財政中一般預(yù)算本級收入及一般公共預(yù)算上級補(bǔ)助占比較高，而政府性基金收入占比較低。中部地區(qū)19個樣本縣中，一般預(yù)算本級收入占比超過40%的有11個縣，占樣本總數(shù)的58%；一般公共預(yù)算上級補(bǔ)助占比超過30%的有14個縣，占樣本總數(shù)的74%；政府性基金占比超過30%的只有4個縣，占樣本總數(shù)的21%。因而可以判斷，中部地區(qū)縣級財政對稅收收入和上級補(bǔ)助依賴性較強(qiáng)。

西部地區(qū)縣財政中政府性基金收入占比較高，其次是一般預(yù)算本級收入及一般公共預(yù)算上級補(bǔ)助。西部地區(qū)15個樣本縣中，政府性基金占比超過30%的有7個縣，占樣本總數(shù)的47%；一般預(yù)算本級收入占比超過40%的有5個縣，占樣本總數(shù)的33%；一般公共預(yù)算上級補(bǔ)助占比超過30%的有5個縣，占樣本數(shù)的比重為33%。因而可以判斷，西部地區(qū)縣級財政對土地出讓收入依賴性相對較強(qiáng)。

東北地區(qū)縣財政中一般預(yù)算本級收入及一般公共預(yù)算上級補(bǔ)助占比較高，而政府性基金收入占比較低。東北地區(qū)14個樣本中，一般預(yù)算本級收入占比超過40%有9個縣，占樣本總數(shù)的64%；一般公共預(yù)算上級補(bǔ)助占比超過30%的有6個縣，占樣本總數(shù)的43%；政府性基金占比超過30%的只有2個縣，占樣本總數(shù)的14%。因而可以判斷，東北地區(qū)縣級財政對稅收收入和上級補(bǔ)助依賴性較強(qiáng)。

3.各地區(qū)財政自給率分析

從財政自給率指標(biāo)值來看，東部地區(qū)39個縣中超過90%的有11個縣，低于50%的只有1個縣；中部地區(qū)19個縣中超過90%的有1個縣，低于50%的有4個縣；西部地區(qū)15個縣財政自給率均未超過90%，低于50%的有6個縣；東北地區(qū)14個縣中財政自給率超過90%的有2個縣，低于50%的有5個縣。

以上數(shù)據(jù)說明東部地區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，財政自給率高，一般公共預(yù)算對上級政府的轉(zhuǎn)移支付依賴度低，而中、西、東北部地區(qū)的縣級財政自給率低，一般公共預(yù)算支出對上級政府的依賴程度較高。

4.債務(wù)率指標(biāo)分析

從債務(wù)率指標(biāo)值來看（債務(wù)率等于債務(wù)總額比綜合財力），在87個縣級樣本中，債務(wù)率超過90%的共有13個縣，東部、中部、西部及東北地區(qū)各有7個、1個、2個和3個縣，其中最高值分別為浙江省三門縣（146.1%）和四川省都江堰市（146%），較高的債務(wù)率表明債務(wù)風(fēng)險較大。

結(jié)論

總體來看，西部GDP增速較快，東部和中部次之，東北地區(qū)GDP增速較慢。從縣級財政來看，東部縣級財政最強(qiáng)，財政自我平衡能力、抵抗財政風(fēng)險能力也較強(qiáng)，中部、西部地區(qū)縣級財政實(shí)力相對較弱。財力越弱的縣級財政對上級政府的依賴性相對越強(qiáng)，抗風(fēng)險能力也相對較弱。從長遠(yuǎn)來看，財政自給能力越強(qiáng)的縣，財力增長的潛力越大，償債能力越強(qiáng)。

2015年以來，在經(jīng)濟(jì)下行壓力下，地方政府為保增長，正在加大投資力度，同時需要增加新的融資。此外，前期存量債務(wù)的不斷累積，到期兌付的規(guī)模相應(yīng)增長，債務(wù)壓力加重，部分縣級政府杠桿率攀升，有息債務(wù)規(guī)模擴(kuò)大，自身債務(wù)壓力加重。地方政府債務(wù)壓力加大可能會導(dǎo)致部分縣級財政信用質(zhì)量下降，所以需要加強(qiáng)對縣級財政風(fēng)險的監(jiān)控，特別是對債務(wù)率較高的縣級政府要加強(qiáng)監(jiān)控。

注：

1. 由于下級政府的上解收入規(guī)模很小，可以忽略不計。

2. 一般債券是指為沒有收益的公益性項(xiàng)目發(fā)行的、約定一定期限內(nèi)主要以一般公共預(yù)算收入還本付息的債券。

3. 稅收返還與一般性轉(zhuǎn)移支付不指定用途，可以由地方政府自由支配，而專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付指定用途，不能調(diào)劑使用。

4. 審計署關(guān)于地方政府性債務(wù)審計有關(guān)事項(xiàng)的說明：（十一）“當(dāng)年綜合財力”是指：當(dāng)年一般預(yù)算本級財力、政府性基金本級財力、國有資本經(jīng)營預(yù)算本級財力和預(yù)算外財政專戶資金本級財力之和。

5. 2013年全國政府性債務(wù)審計結(jié)果報告

作者單位：裴永剛東方金誠國際信用評估有限公司

賈曉俊北京交通大學(xué)國家經(jīng)濟(jì)安全研究院

責(zé)任編輯：鹿寧寧劉穎

參考文獻(xiàn)

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