金融穩定委員會FSB中央對手方處置及處置計劃指導下

董屹

5.“（如果進入處置）債權人不會更糟”原則帶來的保障

CCP一旦進入處置，CCP參與者、股東和債權人如果沒有獲得最低限度的賠償，則有權獲得補償（對于參與者而言，僅當處置計劃機構違反CCP規則和協議分配損失才能獲償，也只在違反的程度內獲償）。與此相反，如果CCP不進入處置，則只有根據適用的破產法清算或終止相關清算服務。由此體現出“（如果進入處置）債權人不會更糟”這一原則（no creditor worse off，NCWO原則）的保障意義。

譯評：國際監管機構普遍認為，要確保債權人在CCP處置后不會比一般破產更糟（FSB 2011，2013）。這點在處置計劃和恢復計劃中保持了一致，也是制定CCP恢復計劃的重要考慮因素。因此，“破產反事實”與恢復計劃中的替代工具有很強的相關性（CPSS-IOSCO 2013）。

為了確定參與者、股東或債權人是否因處置CCP產生比根據破產法清算或終止CCP更糟的情況，則應對已發生的損失進行評估；如果CCP已經被清算或終止，那么在恢復措施中應當全面實施CCP的損失分配安排。

對于違約損失和非違約損失，支持NCWO保障措施的反事實（counterfactual）應該是清晰和透明的。

譯評：反事實，即對已經發生的事情假設一種與事實相反的可能性，可能比事實更好也可能更壞，即“如果當時……，就會（不會）……”。此處可理解為，從事后來看，如果CCP當時進入處置，就會（不會）……；如果CCP被清算和終止了，就會（不會）……

5.1為了確定NCWO反事實，如果CCP或其清算服務已經被清算或終止，對將要發生損失的評估，以及對CCP參與者、股東和債權人將要參與的恢復措施的評估，應完全符合CCP規則和協議，并符合破產法下的任何協議。1當CCP規則和協議中規定了處置當局的權力時，其應該清晰透明地說明這些權力是否應該被應用于NCWO反事實中。

5.2如果處置當局偏離了CCP規則和協議，則承擔損失的CCP參與方，若其產生的損失超過清算或終止產生的損失，在充分適用破產法的損失分配安排下，該參與方應該得到有效保障。

5.3在特定情況下，處置當局可能需要偏離CCP規則和協議，即偏離在同一類別內對債權人進行平等（同等）對待的原則和改變損失分配順序，如果這樣做對實現處置目標或最大化債權人價值是必要的。如果有必要，為實現處置目標，不應禁止處置當局這樣做（見第2.2節）。

5.4對于支持實現處置目標非常重要的操作性關鍵義務（如與向CCP提供流動性相關的義務），法定義務和合同附屬義務可以使其免受損失。

在違約損失情景下，“（如果進入處置）債權人不會更糟”的反事實

5.5因成員違約損失所觸發的處置，相關的反事實是根據適用的破產法和CCP規則和協議， CCP或相關結算服務被清算或終止的情況，包括根據規則中止合同，并基于CCP的定價方法或其他價格發現方法已經計算出合同中止的成本。在符合法律框架的情況下，反事實應當尊重CCP內不同結算服務之間的隔離和有限追索條款。當評估債權人（包括股東和參與者）根據NCWO反事實所得到的收益時，處置當局（或其他相關機構）應考慮以下事項：

（1）在進入處置之日，CCP任何擁有但未行使的評估權；

（2）在處置中，當成員實際支付義務（包括現金保證金）未能全額滿足時，考慮實際收到的金額以及對可能違約的清算會員和其他債權人要求權的價值；

（3）CCP規則中任何有限追索條款，以及CCP損失分配的規則和協議，包括合同中止；

（4）假設交易中的合同中止與處置中的合同中止同時發生；

（5）根據CCP規則確定的任何中止合同的價格，并且在可能的情況下使用了CCP的定價方法或其他適當的價格發現方法，且與適用的破產法保持一致。

在非違約損失情景下，“（如果進入處置）債權人不會更糟”的反事實

5.6對于非違約損失，相關的反事實是根據適用的破產法對CCP進行清算，假設CCP根據適用的破產程序針對不同的損失類型實施不同的損失分攤安排。

6.財務資源

作為處置計劃的一部分，在進入處置時，根據CCP規則和協議，處置當局應對實現處置目標需要的財務資源和期望保持可用狀態的資源進行謹慎假設：

（1）處理未覆蓋的損失 ；

（2）在適當的時間內根據監管要求補充財務資源；

（3）提供維護和運營CCP關鍵功能的相關成本，直到退出處置，包括關鍵依賴關系（如服務級別協議，第三方服務提供商或其他關鍵依賴關系）的成本；

（4）滿足臨時流動性需求。

對于在多個司法轄區具有系統重要性的CCP，處置當局應在其評估中適當考慮危機管理小組（CMG）的意見。

應該制定有效的處置制度和政策，能讓當局不必依靠公共救助資金來恢復CCP。如果作為最后手段以及實現維持金融穩定這一首要目標，臨時使用公共資金對于有序處置確有必要，處置當局應有權從CCP或其繼承實體追回這些資金，或對CCP違約交易對手、CCP參與者或其他市場參與者提出追償，以盡量減少納稅人損失，以此保持恢復CCP的積極性。

這項權力應有效可靠執行，并具有足夠的透明度，能提前明確如何運作和適用范圍。

6.1作為處置計劃的一部分，處置當局應定期評估，根據處置制度和CCP進入處置時的規則和協議，合理預期可利用的財務資源和工具，以及在違約和非違約損失情況下，這些資源是否足以實現處置目標。

6.2對于違約損失，處置當局在其評估中應考慮以下方面：

（1）清算產品的風險特性、復雜性和定價的不確定性，以及初始和變動保證金計算中潛在的誤差范圍；

（2）在壓力條件下基礎市場的規模、結構和流動性；

（3）在極端但可能的情況下，可用的預先繳納資金和承諾繳納資金可以覆蓋的清算會員違約數量；

（4）處置工具（如部分中止合同和變動保證金盈余折扣）的有效性，以及對受影響參與者的潛在影響；

（5）在滿足CCP潛在需求方面，不動用資金安排的可信度。

6.3此外，對于所有類型的損失，處置當局應評估CCP在其服務市場的可替代性，以及任何額外安排（如保險協議或母公司保證）的可信度，這些額外安排可用于處理未覆蓋的信用損失。

6.4當局應確保CCP具有足夠的信息管理流程，為當局提供評估必需的數據和信息。

提供和收回臨時資金

6.5在CCP處置中可以動用臨時公共資金的地區， 當局提供的任何公共資金只能作為最后手段，有時間限制，并且可以在適當的時間范圍內，從CCP的資產（包括其后針對違約對手方的不動產或其他回收資金的要求權）、CCP參與者和（或）其他市場參與者處追回。

6.6在確定被追回的金額時，處置當局應考慮根據CCP規則和協議，CCP參與者在處置中應承擔的金額（如果當局沒有提供臨時公共資金的話），以及提供這些資金的成本（如適用）。

6.7 CCP從違約對手方（包括違約清算會員）不動產中收回的任何資金，應首先用于償還臨時公共資金。如果從不動產中收回的資金超過當局提供的公共資金，其超出部分應根據CCP規則和協議處理，或重新分配給清算參與者和（或）根據CCP損失分配安排做出貢獻的其他市場參與者。

6.8應酌情公開披露回收臨時公共資金的安排。在適當情況下，應將其納入法律框架和CCP的規則和協議，以提升當局收回資金的清晰性和透明度，并為CCP的國內外參與者提供法律依據。

6.9其他回收臨時公共資金的方法也應考慮，例如出售CCP股權或征收交易稅，以及從更廣的范圍收回臨時公共資金。

7.處置計劃

對于所有具有系統重要性的CCP，本地處置當局應當與CCP的監管機構（不同于處置當局）合作制定處置計劃，計劃中應考慮CCP特征和風險，涵蓋其恢復計劃，并分別考慮處置違約情景、非違約情景以及二者兼有情景。

若CCP在多個司法管轄區都具有系統重要性，本地處置當局應與危機管理小組（CMG）合作制定處置計劃。

7.1處置當局應制定常規處置計劃并實時更新，處置計劃應考慮不同情景（違約、非違約損失、二者兼有），并區分不同類型的非違約損失。

7.2鑒于處置與恢復之間的密切關系，處置計劃的制定應從CCP恢復計劃開始。

7.3處置計劃應考慮不同的情景，并確定適當的工具和行動，以便：

（1）全面處理任何未彌補的損失；

（2）補充CCP財務資源以滿足監管要求，并支持CCP繼續、及時運行關鍵職能；和

（3）在必要或適當時，減少對金融穩定不重要的職能。

7.4對于會員違約造成的損失，除7.3之外，處置計劃還應確定適當的工具和行動讓CCP恢復賬面平衡。

7.5處置計劃應包括以下方面的說明：

（1）觸發處置的決策過程，包括（如適用）：處置當局在決定是否以及何時處置CCP時所考慮的所有指標，或者其他處置當局決策時考慮的重要問題，應對其做一般性的描述。尤其是在非違約損失的情況下，應該考慮不同的損失來源和損失速度；

（2）在處置中很可能繼續運行的關鍵服務和職能；

（3）在會員違約的情況下，處置當局將用來恢復賬面平衡的工具，以及與這些措施相關的資金損失分配安排；

（4）對于中止已清算合同，處置當局在確定其范圍和成本時遵循的一般過程或方法；

（5）在處置當局需要偏離CCP規則和協議時，處置當局計算和分配損失所遵循的一般過程或方法，包括不同損失分配工具的選擇和排序，以及處置當局如何應用“（如果進入處置）債權人不會更糟”（即NCWO保障措施）評估在為實現這些目的的反事實下的損失。在相關情況下，處置計劃還應明確一般過程或方法是否因處置情景不同而不同（包括不同類型的非違約風險）；

（6）處置當局如何以及在什么時間內補充CCP財務資源的預期 （CCP財務資源即違約基金和監管資本，包括違約基金中CCP自身繳納的部分），以及與該預期相關的任何考量；

（7）處置當局通常在實施處置戰略時所期望或考慮的輔助行動，例如保持提前終止權利；

（8）處置計劃如何解決集團內的依賴性、互操作性安排以及與其他金融基礎設施（例如交易所和中央托管機構）的連接，無論這些連接或機構與被處置的CCP是否處于相同集團；

（9）處置計劃如何支持業務連續性，包括由于關鍵第三方服務中斷或者丟失（例如中央托管機構故障）而導致CCP運行不暢；

（10）處置當局如何及時處理對于控制權的同意或變更事項，以及其他需批準的事項；

（11）CCP保持合格CCP地位的任何步驟；3

（12）在必要或適當情況下，關閉對金融穩定不重要的職能；

（13）處置當局在處置期間與其他有權機關協調的方式，包括與危機管理小組（CMG）內的當局、其他違約管理程序的監管機構或其他相關CCP的處置當局、清算會員的監督和處置當局、負責設置特定產品強制清算的當局（如果不同于處置當局）、負責宏觀審慎或金融穩定的監管機構，以及未參與危機管理小組（CMG）的其他相關機構；和

（14）在可動用臨時資金的轄區，考慮為CCP處置動用臨時公共資金的條件和流程，以及回收這些資金的安排。

7.6處置計劃還應考慮到以下方面：

（1）CCP的所有權、法律和組織結構，包括它是否從屬于更大的金融基礎設施集團或其他金融機構；

（2）有無其他CCP能夠可靠和可行地代替該CCP的關鍵職能；

（3）CCP的成員及其間接用戶的性質和多樣性；和

（4）CCP清算的產品或類別是否要求強制中央清算。

7.7處置當局應考慮部分公開披露處置計劃的益處。他們應考慮這樣做對CCP清算會員、CCP所有者和市場參與者參與CCP的違約管理和恢復程序方面的激勵影響。

8.可恢復性評估和解決恢復CCP中的障礙

處置當局應與CCP的監督機構協調，定期評估CCP的可恢復性，評估處置計劃的可行性和可信度，并確定恢復CCP在法律或操作方面的障礙。

CCP的監管機構和處置當局應有權要求CCP在必要時解決恢復自身的重大障礙，并能要求CCP安排額外的財務資源，以實現有效處置。

8.1 如有必要，在適當的情況下，CCP的監管機構和處置當局有權要求CCP采取措施提高自身的可恢復性，包括：

（1）修改CCP規則和協議，包括對參與者頭寸或相關抵押品的交付、隔離或安排比例的變更；

（2）操作、結構或法律變化，例如，使CCP的不同功能或服務，如清算不同產品，可以在處置中單獨處理；

（3）與其他金融基礎設施連接的條款或操作的更改。

在要求CCP采取此類措施時，當局應考慮對CCP運作穩健性的影響，包括風險管理、市場運作、提供流動性以及直接和間接參與者使用CCP的積極性。

8.2作為可恢復性評估的一部分，處置當局應與CCP的監管機構協調，定期開展危機管理活動，評估財務資源及資金安排的充分性，并據此采取措施提高CCP的可恢復性并在必要時調整處置計劃。

9.危機管理小組（CMG）

對于在多個管轄區域具有系統重要性的CCP，本地處置當局應建立一個CMG，4以協調處置計劃并進行可處置性評估。

危機期間合作和信息共享的過程，以及CMG內的處置計劃和可處置性評估的目的應在一個CCP專門合作協議（cooperation agreement ，CoAg）中闡明。

處置當局還應與沒有進入CMG的本地當局合作并分享相關信息。

9.1本地處置當局負責為其國內CCP建立CMG。本地監管機構、主監管機構和處置當局在評估CCP是否在多個轄區可能具有系統重要性并由此建立CMG時，應考慮以下部分或全部內容：

（1）CCP的離岸參與者（或參與者的母公司或集團，如果該關系可能產生系統性影響）位于主管轄區的程度；

（2）CCP在主管轄范圍內已清算的交易數量和金額中的面額；

（3）CCP在主管轄范圍內已清算的交易數量和金額中的比例；

（4）通過該CCP清算的工具在主管轄區內清算或結算的程度；

（5）離岸CCP與位于主管轄區的金融基礎設施的所有連接；

（6）通過離岸CCP清算的工具在主管轄區內負有強制清算義務的程度；

（7）可替代性：作為向主管轄區提供清算服務主要提供商的離岸CCP，在何種程度上無法被替代。在評估主管轄區內或其他管轄區的替代服務商時，應考慮所清算的產品和關鍵清算服務的重疊程度，以及其他因素；

（8）相互關聯性：離岸CCP提供主轄區內實體經濟的重要服務，從而與主轄區相關聯，其破產由此產生或增加重大流動性或信貸方面的風險問題，這些問題在金融機構或市場之間傳播，會威脅其金融穩定；以及CCP之間除了連接之外的相互依賴性（例如，交叉保證金安排，一個CCP為另一個CCP提供的關鍵功能，以及共同母公司提供的擔保）；以及當離岸CCP是金融集團成員時，母公司所在地任何相關的相互聯系。

9.2在確定CCP 的CMG組成時，本地處置當局應該遵循《關鍵屬性》和《FMI附件》，重點關注CCP在轄區的業務和活動的重要性，以進行處置計劃和執行處置。根據《關鍵屬性》和《FMI附件》，除了CCP相關本地的主管部門以外（包括監管機構、處置當局、中央銀行、財政部和負責擔保計劃的公共主管部門，如有），本地處置當局還應考慮在CMG中加入以下成員：

（1）向CCP授權/許可提供清算服務國家的監管機構（主國監管機構）；

（2）主要清算成員的監管機構和處置當局（例如，在CCP違約基金中占重要份額的成員所在的司法管轄區）；

（3）CCP主要清算貨幣的貨幣發行中央銀行（即在CCP業務中占重要份額的貨幣）；

（4）當CCP隸屬于更大的金融集團時，關聯機構的監管部門和處置當局（它們將在CCP處置計劃執行中發揮重要作用）；

（5）如果相關，與CCP合作的主要金融基礎設施和交易場所的監管部門和處置當局。

本地處置當局可考慮邀請其他機構加入CMG或邀請這些機構視情況而定參與。

危機管理小組（CMG）內的信息共享

9.3 CCP特別合作協議（CoAgs）5應支持CMG成員基于處置和處置規劃的多邊信息共享，包括為數據保密和專業保密制定專門安排。

9.4共享信息至少應包括評估處置計劃可信度和可行性的必要信息。這些信息維持處置中關鍵職能的連續性，并盡量減少認定CCP具有系統重要性的轄區內的系統性風險。它還包括關于已清算市場、關聯金融基礎設施或清算會員的信息。

與非CMG主管部門的合作和信息共享

9.5本地處置當局應當建立有效的安排，與認定CCP具有系統重要性但未進入CMG司法轄區的主監管部門（“相關非CMG主監管部門”）開展合作和共享信息。上述安排是落實FSB關于與“相關非CMG主監管部門”合作指導的起點，這些合作可在適當的情況下使用當局之間的現有安排。6

9.6規劃處置時，本地處置當局應與“相關非CMG主監管部門”共享處置計劃的相關信息，以使他們能夠了解處置計劃的要點以及擬進行的處置行動對其轄區的影響。本地處置當局應酌情征求“相關非CMG主監管部門”的意見，考慮其提供的任何信息或反饋。

9.7在危機期間，本地處置當局應在必要和適當時與“相關非CMG主監管部門”溝通，考慮其提供的信息。這種信息共享可以通過當局之間的現有合作安排進行。

10.跨境有效性和執行處置行動

作為處置計劃和可恢復性評估的一部分，當局應分析CCP的跨境合同、運營和組織安排，并評估與這些跨境安排相關處置行動的有效性。

為了支持其跨境有效性和可執行性，應在法律框架中規定工具和行動，并在必要時將其納入CCP的規則和協議。

跨境處置的有效性

10.1作為處置計劃和可恢復性評估的一部分，本地處置當局和CMG應識別并解決跨境環境下在處置行動的可執行性或有效性方面的任何挑戰，特別是在以下方面：

（1）與其他司法轄區CCP的互操作安排和交叉保證金；

（2）位于其他司法管轄區的實體提供的關鍵服務和職能；

（3）位于其他司法管轄區的參與者；

（4）使用外國托管銀行、支付銀行或結算銀行；

（5）受外國法管轄的托管關系或抵押安排。

10.2為解決已出現的挑戰，有關當局應酌情考慮：

（1）同意在其他司法轄區進行與CCP、其附屬實體或CCP參與者有關的處置進行合作和協調的安排；

（2）支持其他司法轄區有關當局的行動，包括提供開展處置行動需要的新許可證、認可或授權；或者

（3）在必要時，確保將處置行動納入CCP規則、協議或其他合同中，以支持跨境處置行動的可執行性。

10.3在相關情況下，處置當局應確保自身與國內外有權設立和暫停強制清算的主管部門建立適當的通信和信息共享安排。（本文是FSB于2017年2月1日于網站（www.fsb.org）發布的征求意見稿，本譯稿并非FSB官方翻譯。評述主要參考Matt Gibson， Recovery and Resolution of Central Counterparties， Reserve bank of Australia， Bulletin DECEMBER Quarter 2013. 李紫菡參與校對）

注：

1.破產法建立了債權人等級制度，確定了在清算中分配損失的順序。在許多司法管轄區，該順序還考慮到破產法律實體與其債務人和債權人之間關于未清償債務要求權的協議，以及債權人從破產回收獲償順序的協議。

2.詳細安排在《關鍵屬性》6和《FMI附件》第7節中進行了描述。

3.詳見國際清算銀行，《銀行在CCP業務中風險敞口的資本要求》，2014年4 （www.bis.org/publ/bcbs282.htm）。

4.該指導中的“CMG”應被解讀為包括基于《金融市場基礎設施原則》中原則E的與《關鍵屬性》相一致的其他平等安排。

5.與FMI附件9.3一致，對于特別合作協議（CoAgs）的要求可能遇到危機協調和交流協議，根據《金融市場基礎設施原則》中責任E采納的協議或備忘錄，這些協議的采納、修改或補充是以處置和處置計劃為母的，在CMG之間進行合作、協調和信息共享提供必要的支持。

6.金融穩定委員會，《域內有全球系統重要性機構（G-SIFI）但未進入CMG的主監管機構之間合作和信息共享的指導》，2015年11月3日（www.fsb.org/2015/11/guidance-on-cooperation-and-information-sharing-with-host-authorities-of-jurisdictions-where-a-g-sifi-has-a-systemic-presence-that-are-not-represented-on-its-cmg/）

譯者單位：中央結算公司

責任編輯：李紫菡 劉穎