再貸款政策助力貧困地區經濟發展

中國人民銀行建昌縣支行課題組

為貫徹落實《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》，中國人民銀行設立了扶貧再貸款，專項用于支持貧困地區法人金融機構擴大涉農信貸投放，助力貧困地區脫貧致富。為進一步了解扶貧再貸款對貧困地區經濟發展的支持作用，人行建昌縣支行成立專題調研組，對轄內省級貧困縣——建昌縣的再貸款運用情況進行調研。通過調研，了解了再貸款的使用情況，總結了成功的工作經驗，剖析了存在的難點和問題，并提出相應的對策建議。

基本情況

建昌縣屬遼寧省15個扶貧開發工作重點縣之一。位于遼寧省西南部，地處遼西丘陵山區，燕山山脈伸延于此，土地面積3181平方公里，耕地面積89萬畝。全縣下轄28個鄉鎮，276個行政村；總人口63.1萬人，其中農村人口56.0萬人，占人口總數的88.3%；農村居民人均可支配收入10730元。2016年末，建昌縣地區生產總值65.4億元，其中農業生產總值18.8億元，占生產總值的28.7%。建檔立卡貧困人口4萬余人、1.6萬余戶，占人口總數的6.3%；貧困村126個，分布在全縣28個鄉鎮，占自然村總數的45.7%。經濟發展水平相對落后，人均GDP不足全省平均值的六分之一。

建昌縣有工商銀行、農行、建行、郵儲銀行、農發行、城市商業銀行、農村商業銀行、信用聯社和村鎮銀行9家銀行業金融機構，網點總數75個，其中鄉鎮網點數39個，占總網點數的52%；自動存取款機86臺，POS機2205臺，助農取款服務點632個。截至2016年末，全縣本外幣各項存款余額為132.72億元，比年初增加了21.39萬元，各項貸款余額為70.10億元，比年初增加了3.08億元，精準扶貧貸款為2.55億元，占貸款余額的3.6%。

截至2016年末，全縣金融機構共申請7000萬元扶貧再貸款，幫扶建檔立卡戶1251戶。其中，發放了17筆企業扶貧貸款總計6267萬元，幫扶928戶；發放25筆個人扶貧貸款總計733萬元，幫扶323戶。

主要做法

發揮再貸款的政策引導作用，加大對縣域經濟發展的資金支持力度。人行圍繞地區資源稟賦和地區發展實際，以重點支持特色產業項目發展為切入點，不斷帶動貧困人口脫貧致富。2016年，人行沈陽分行為建昌縣專項安排2億元扶貧再貸款限額。在上級行的支持下，建昌縣率先成功發放扶貧再貸款，按照“限額管理、精準扶貧、設立臺賬、成效評估”的管理原則，確保再貸款資金真正服務地區經濟發展。截至2016年末，人行共發放扶貧再貸款7000萬元，有效拉動了涉農金融機構新增扶貧貸款2.55億元，壯大了扶貧資金實力。

重點支持畜牧業、養殖業等農業產業化扶貧企業。建昌縣屬亞熱帶大陸性氣候，牧草豐富，現有畜禽養殖合作社70多家、畜牧小區120多個。近年來，雨潤集團等畜產品加工企業相繼在此落戶，為畜牧業的發展帶來了機遇。建昌縣4家省級扶貧龍頭企業申報的產業扶貧示范項目，其中3個項目為畜禽養殖項目。建昌縣金融機構將畜牧養殖業作為信貸支持的重要方面之一，運用扶貧再貸款累計為8家畜牧專業合作社、24個養殖大戶提供扶貧貸款2847萬元，占扶貧再貸款的40.67%，有效滿足了生產經營的資金需求。

加大對清潔能源產業的信貸投放力度。國家發展改革委、國務院扶貧辦聯合發布的《關于實施光伏發電扶貧工作的意見》提出后，建昌縣緊緊抓住國家光伏扶貧的政策，依托地區豐富的光照資源條件，成立了光伏能源有限責任公司，為符合條件的貧困戶安裝光伏發電系統，產生的發電量貧困戶可以自用，也可出售給國家電網，每年可為貧困戶創富增收、節約開支3000元。在項目實施中曾出現資金短缺現象，在人行的積極推動下，村鎮銀行認真調查，綜合考慮發展前景，決定發放貸款1000萬元，解決了企業發展中的資金“瓶頸”。

嚴格執行利率優惠政策，切實降低貸款成本。金融機構運用扶貧再貸款資金發放貸款均執行1年期貸款基準利率。分別低于同檔次支農再貸款利率水平。以1年期限計算，7000萬元的扶貧再貸款共節約貸款成本98萬元，切實降低了貧困戶和涉農企業的貸款利息負擔。有的甚至要低于貸款基準利率，如村鎮銀行對轄內昌盛光伏能源有限責任公司發放的1000萬元1年期貸款，低于同檔次利率水平23%，按此計算，為企業節約貸款成本10萬元，企業的扶貧實力不斷增強。

存在的問題

再貸款期限短，展期申請環節多，影響了扶貧效果。目前，再貸款分為3個月、6個月和1年三個期限檔次，金融機構得到再貸款后，借款人提出申請，還要經過貸前調查、審貸會研究、貸款審批、辦理抵押等一系列環節，一般需要20天左右辦完手續，因此借款人實際使用的時間只有11個月，與農業的生產經營周期存在不匹配問題。再貸款管理細則規定金融機構可以申請貸款展期，但申請條件、發放程序參照再貸款的流程，實際上等于金融機構申請了一筆新的貸款。另外，從展期申請到批復需要15天，在此期間，如果貸款到期，發生違約，責任很難界定。

政策宣傳不到位，貧困地區金融素養不高。貧困村戶多是分散在遠離縣城的偏遠地帶，交通條件落后，相關的宣傳活動很少深入，導致貧困地區對國家的政策了解較少。部分金融機構雖然開展了以金融扶貧為主題的金融知識宣傳活動，但宣傳形式單一，局限于設置展臺、懸掛標語、發放資料等形式，缺乏針對性，覆蓋面窄，宣傳效果不明顯，從而造成貧困地區的金融知識嚴重匱乏。調查發現，有些貧困戶認為只要貧困就可以無條件申請扶貧貸款，甚至有些貧困戶誤以為扶貧貸款就是國家發放的救濟金，用了以后可以不還，和國家的貧困補貼相混淆。

扶貧貸款補償機制不健全，難以激發金融機構放貸的主動性。從調查反映的實際情況看，貧困戶缺少符合貸款條件的有效抵押物，加之因傷殘、大病致貧的大約占到貧困人口的55%，相當部分無勞動生產能力、無創業項目。個別貧困戶得到貸款后，不是用于生產經營活動，而是用以滿足衣食等生活需求，貸款發生違約風險的概率相對較大。目前，地方政府設立的風險補償基金，對于補償金額、比例尚沒有實施細則，一旦發生違約，造成的損失恐將由金融機構全部承擔，與金融機構贏利性、安全性的經營原則相違背，金融機構慎貸惜貸，致使再貸款政策對扶貧工作難以發揮應有的促進作用。

再貸款發放過程中對貧困群體的認定難。現有建檔立卡貧困人口約4萬人，分布在全縣28個鄉鎮的126個自然村，不同貧困地區和貧困群體的差異性很大，要做好再貸款的發放工作，必須要精準定位對象。如果由金融機構負責逐個排查識別，社會成本較高，所以只有通過縣、鄉扶貧部門獲取貧困群體的認定信息。由于鄉鎮地區的人力、物力、財力有限，對地區貧困對象識別工作進展不一致，對企業和種養殖大戶認定標準不一致。調查發現，目前，金融機構和扶貧部門之間沒有建立起良好的協調機制，溝通聯系較少，不能做到信息有效共享，因此金融機構難以做到對貧困對象的準確識別，在再貸款的運用過程中經常出現“漏桶效應”現象。

財政貼息政策與再貸款信貸政策不能有機結合，難以促進金融與扶貧的有效對接。為了配合金融扶貧工作的深入實施，地方政府出臺了對扶貧貸款的財政貼息政策，但申請貼息的環節多、額度低、時間長、力度小、標準高。比如，貧困農戶先行支付利息后，依據借款的相關手續向鄉鎮扶貧部門申請，再由鄉鎮扶貧部門逐一審核，逐級上報、審定；由于地區財政能力有限，對申請貼息的貸款有額度限制，貧困戶申請額度為1萬～3萬元，涉農企業最高不超過100萬元，按2%的貸款年利率給予貼息。減去相關費用后，最后到農戶和企業的貼息資金有限，影響了使用扶貧貸款資金的積極性。

再貸款的“貧”字界定難，附加條件多，導致資金運用不規范。再貸款管理細則由于對貸款的具體用途、發放對象尚無詳細的規定，因此金融機構在實際操作過程中對“貧”很難界定。金融機構由于擔心受到處罰，而要求申請扶貧貸款的貧困戶和涉農企業提交加蓋縣、鄉兩級扶貧部門公章的申請表，有的鄉鎮扶貧部門不作為、怕擔當，不愿意給蓋章；有的要求申請扶貧貸款的涉農企業簽訂帶動貧困戶增收的協議，根據申請的貸款額度，要求企業帶動一定比例的貧困戶就業，而涉農企業一般生產經營規模小，經濟效益低，增加過多勞動力會給企業生產造成不少負擔。這些都導致將扶貧再貸款政策推向極端，使一些有資金需求的貧困戶和涉農企業“望而卻步”。

相關建議

加大對貧困地區的政策宣講力度。認真組織好“金融知識下鄉村”活動，貧困地區一般人口居住較分散，文化水平低，要針對存在的實際現狀，不斷創新宣傳形式，避免“走過場”，宣傳內容要容易理解、易接受，切實提高貧困地區的金融知識水平。要發揚求真務實的工作作風，深入“三農”一線調研，介紹國家的相關政策，尤其要加強對貨幣政策的宣傳，消除社會對金融機構運用扶貧再貸款的誤解，引導貧困戶、涉農企業充分利用國家的優惠信貸政策進行生產經營活動。

建立再貸款發放對象的有效識別機制。再貸款承辦機構要加強和扶貧部門的溝通聯系，相互通報信息，暢通信息渠道，做到信息的有效對接。組織有關部門采集貧困戶、涉農企業的相關基礎信息，建立金融扶貧信息系統，以對貧困戶、涉農企業的貸款需求進行精準識別，運用大數據提高扶貧貸款的針對性和準確性，實現信貸主體與客體的“供需對接”，有效避免市場風險。

金融機構加大信貸資金對經濟發展的服務力度。金融機構要增強扶貧的社會責任意識，下放一定的貸款審批權限給貧困地區的機構，允許機構根據地區實際情況開展相關業務；要正確理解再貸款政策，積極爭取人行的扶貧再貸款，為扶貧開發工作提供信貸支持；要制定扶貧貸款操作細則，合理規范資金使用，不斷加大扶貧資金向貧困村、貧困戶的傾斜力度，認真做好扶貧貸款的審核、發放、收回和管理工作；強化對農業產業化龍頭企業的金融支持，充分發揮企業對貧困地區經濟發展和貧困農戶增收的輻射帶動作用；制定富有彈性的貸款利率定價機制，切實降低融資成本；創新經營方式和產品服務，針對貧困戶的實際情況，制定差異化的扶貧信貸政策；協調做好貧困戶、涉農企業的貸款貼息工作。

創造良好的政策環境。一是探索建立政府主導和民間資本共同參與的擔保機構，為資信好、前景廣、生產能力強的貧困戶和涉農企業提供融資擔保，解決貧困戶、涉農企業抵押物不足的困難。二是強化財政貼息政策激勵效用。要做好對金融機構涉農貸款增量的獎勵工作。簡化貸款貼息的辦理流程，減少不必要的條件，財政部門、扶貧部門和金融機構對扶貧貸款申請共同審核，對符合貼息規定的，可由承辦機構先從貸款利息中扣除，然后由承辦機構和財政部門統一核算。充分考慮企業的實際經營狀況，積極引導企業帶動貧困戶就業，但不能作為硬性附加條件，真正發揮財政貼息的政策作用。三是建議由政府安排專項資金設立扶貧貸款風險補償基金，明確補償比例和范圍，激發金融機構參與扶貧的活力。四是政府要做好金融機構與貧困戶、涉農企業間的橋梁紐帶作用。特別是扶貧部門要積極為金融機構介紹扶貧企業和幫扶對象，以供金融機構對接項目，量身定制金融扶貧產品。

完善再貸款管理辦法。在風險可控條件下，簡化再貸款展期申請程序。適當增加再貸款期限檔次，以適應農業生產周期和企業資金流動需要。建議制定相關管理辦法，進一步規范金融機構運用再貸款發放對象，明確貧困地區的所有涉農企業、種養殖大戶、農業合作組織均可以使用扶貧貸款。嚴格規范扶貧貸款資金使用，禁止附加或變相附加條件。扶貧再貸款作為貨幣政策工具，帶有政策引導性，如果強制附加條件，會把一些有貸款申請意愿的農戶、企業拒之門外。對使用扶貧再貸款效果好的金融機構，要充分肯定，可以增加再貸款指標、降低存款準備金率等，提高金融機構使用扶貧再貸款的積極性。

（組長：謝亞光。成員：閆奎國、上官紹義、蔣世東、任恩伯、董風業）