高利貸規制：從“利率”到“行為”

編者按：前段時間，山東聊城“辱母殺人案”引發社會高度關注。因不堪忍受母親被多名催債人欺辱，22歲的于歡用水果刀刺傷4人，并導致其中一人死亡，不禁讓人扼腕嘆息。如何遏制暴力催收，遏制不規范的民間借貸，一時間議論紛紛。本期金融法苑特邀中國社會科學院研究生院的張彬和北京大學的侯樂兩位學者對民間借貸和債務催收問題進行探討。張彬在《高利貸規制：從“利率”到“行為”》一文中提出，高利貸的管制，不應針對信用的市場價格——利率，而要著眼于高利貸危害性真正的來源，即貸款行為的不公平性。在本刊第126頁的《如何規范債務催收》一文中，侯樂系統介紹了美國《公平債務催收法》以催收行為監管作為規制核心建立起來的一套完備的債務催收法律規制制度，以期對我國債務催收立法具有借鑒意義。

長期以來，關于高利貸規制的必要性，學者們一直爭論不休。歷史上，高利貸一直受到倫理與宗教的指責，著名的莎士比亞戲劇《仲夏夜之夢》也將高利貸從業者夏洛克刻畫為貪婪的商人形象。對高利貸進行管制，處罰高利貸從業者，符合民眾樸素的倫理觀。反對高利貸的一方認為，民眾不具備自我保護的能力，放任高利貸行業的發展將會導致生活陷入窘迫的民眾成為高利貸業者榨取高額利潤的工具。也有學者從金融行為學角度提出，立法禁止高利貸的理由在于高額利息違背了人們對于公平正義的直覺認識。支持高利貸的一方秉承自由主義市場觀念，認為高利率是市場通過競爭為“信用”形成的價格，如果對利率進行管制，將人為降低信貸供給，反而損害到對信貸有需求的人。高額利息之所以存在是提供信貸的人為了彌補高利貸的高違約率而進行對沖的必要風險溢價。

在筆者看來，高利貸管制的支持者與反對者都陳述出了部分真理。反對者看到了利率管制將導致信用供給不足的現實，而支持者看到了信貸失控對淪為弱者的借款人帶來的悲劇性結局。鑒于這兩點，筆者認為高利貸的確需要進行管制，但并非針對信用的市場價格——利率，而是應著眼于高利貸危害性真正的來源，即貸款行為的不公平性。

高利貸危害的根源

高利貸是指貸款人向借款人提供的高額利息貸款。在利率管制的國家，所謂的高額利息是指高出國家法定利率上限的利息。但是探查利息的本質，用經濟學家威廉·配第的話說，無外乎貸款人向具有特定風險的個體提供貨幣使用權所主張的“租金”。如果將貸款看作金融產品，那么利息就是該金融產品的價格。在完全市場競爭的情況下，利息最終會根據貸款需求與貸款供給形成均衡價格。而人為的管制利率，則是直接用政府干預取代了市場定價。市場經濟下，商品價格的高低應當由市場決定，對利率上限的管制，將會人為地造成貸款產品供給的不足，反而推高了利率。同時，由于高額利息不受法律保護，意味著貸款人不得不求助非法律手段保護自己的債權，從而提高了提供貸款的成本，也誘發了催債行為的暴力化，反而傷害了國家利率規制想要保護的群體。因此，對利率進行管制，雖然出自良好的政治意愿，卻由于違反了市場經濟的價值規律，反而會帶來貸款市場的供求失衡與價格扭曲。

從實證的角度看，的確有大量借款人由于使用高利貸墜入債務陷阱，導致生活窘迫。在筆者看來，這主要是由于高利貸作為一款金融產品具有如下屬性。

信貸合同利率的隱蔽性

信貸合同以貨幣為租賃標的，并以貨幣表現租賃價格，合同雙方權利義務的履行在形式上具有單一性——貨幣的交付。因此信貸合同可以與其他需要支付貨幣的商品買賣合同混同，形成信貸合同的隱含價格。事實上，在利率管制的情境下，貸款人往往是通過此類合同混合規避利率管制。伊斯蘭教義中存在禁止高利貸的嚴格禁令，因此伊斯蘭世界里的信貸往往是通過在商品貿易中抬高商品價格的方式取得隱性利息。2015年，我國著名地產中介“鏈家”由于在房地產買賣中提供墊資交易而被中央電視臺曝光。在事件中，鏈家為房地產買方提供所謂“墊資”服務，在客戶未充分理解墊資服務性質的情況下，收取高達銀行利率4倍的貸款利息。2016年12月，寶馬公司為了刺激在澳大利亞的汽車消售，向沒有購買能力的消費者提供誤導性的信貸服務，導致1500名消費者申請了超出自己經濟承受能力的消費信貸。同時，利率本身通過數字來體現，不利于借款人理解。貸款人為了利益最大化，可以設計出復雜多樣的信貸產品，如浮動利率產品、掛鉤利率、加速利率、高額違約利率等對借款人進行欺騙性推銷，還可以通過在利率表現形式上做手腳以麻痹借款人對利率的敏感度。在美國的短期貸款中，很多借款人被表面上的日利率所迷惑，卻不知道看似較低的日利率在折合成年利率之后比自己持有的信用卡利率都要高。

信貸合同的壓迫性

在信貸合同中，由于以下原因，導致借款人經常借入超出自己還款能力的數額，從而使得借款人處于沉重的債務負擔之下，受到貸款人的壓迫：（1）信息不對稱性。信貸合同是以對特定借款人的信用定價為基礎。由于信貸雙方的信息不對稱，貸款人并不了解借款人能夠償還貸款的準確概率，因此通過利息的收取可以向借款人施加壓力，對違約風險進行定價。為了減少利息，借款人傾向于對貸款人淡化風險，從而獲得高出借款人風險承受水平的貸款數額。（2）合同的長期性。信貸合同簽訂后，是否能夠按照約定還款取決于信貸期間內的風險水平，信貸雙方都無法對合同風險進行準確定價，但風險更多是由借款人承擔。理論上，只要一筆借款沒有清償，貸款人便可以不斷地向借款人主張其債權，而債務人即使一時缺少償還能力，也可以通過展期不斷延長自己的還款義務、加重還款責任，從而導致生活陷入困境。（3）借款人的有限理性。如果借款人是完全理性的，那么即使面對前述所有特殊性，也能夠與貸款人展開博弈，議定對雙方利益最大化又能覆蓋風險的合同。但由于借款人的非理性行為，比如過于自信、對未來心存僥幸、對當前壓力的逃避，會導致借款人不斷擴大自己的債務規模。而貸款人也可以利用借款人的有限理性，設計具有誤導性的合同條款，引誘借款人借出超出自己償還能力的款項。

通過上文對高利貸危害性根源的分析，我們可以發現，高利貸的危害不在于信貸產品價格的高低，而在于信貸產品信息不透明、利率計算復雜、借款人理性不足及信貸雙方地位差異等因素。換言之，高利貸之害，不在于“高利”，而在于“不公平”。我國對高利貸長期以利率管制為規制方式，忽視了對信貸“不公平”本身的規制。這一認知偏差導致我國在防范高利貸對借款人損害的立法模式上存在制度性不足。由于信貸合同的特殊性，國家有必要對貸款行為進行干預，但其主要方式應當從利率管制轉向貸款行為管制。

不公平貸款行為規制的域外借鑒

域外對于不公平貸款的規制早已經從利率管制轉向了行為管制。其中，歐盟的信貸指令（Directive 2008/48/EC）中明確規定，歐盟成員國需要在貸款人與借款人形成信貸關系的全過程中制定相應的措施以保護借款人。具體而言，國外對不公平貸款行為的規制主要有以下幾種方式：

信貸合同的限制性規定

在信貸合同中，利率僅僅是合同的必備條款之一，規定特定信用的價格。但正如前文所述，高利貸的違法性并非體現在價格層面，而是借款人無法理性地締結合同，進行自我保護。因此，法律中的父愛主義需要對合同自由進行限制，直接對信貸合同的一些相關條款進行限制，其中對借款人傷害最大的是復利計算方式，這種計息方式也是高利貸的典型特征之一，因此不少國家直接禁止復利條款。美國各州對于典型的高額利息貸款“發薪日貸款”的管制也是從利率翻滾（Ro l l o v er）出發，限制“翻滾次數”。翻滾次數越多，意味著借款人償還既存貸款的能力越弱，暗示了其還款能力的欠缺，而貸款人此時放任借款人展期，就是將自身的信貸審查責任通過提高利率收費的方式推卸給了借款人。同時，翻滾次數越多，意味著借款人在借款初始時對嗣后還款責任的認知偏離程度越大，難以自我保護。

合同公平程度的個案審查

對于信貸合同的個案審查往往發生在完全廢除利率管制的國家里，如歐洲的德國、英國與愛爾蘭。但是，沒有利率管制并不意味著在這些國家不存在對高利貸等違法借款行為的規制。德國刑法302a條款直接將高利貸視為犯罪，德國民法典138條禁止違反公共道德的合同，并授權法官可以干預一方占據有優勢地位而榨取暴利的合同。1974年英國通過了貨幣貸款人法案（Moneylenders Act of 1974），廢除了利率管制。但是，法院在審理高利貸案件的時候，可以針對合同本身是否存在敲詐性（extortionate）特征判斷一份信貸合同是否構成了高利貸。愛爾蘭在1995年通過消費者信貸法（Consumer CreditAc t）廢除了之前39%的利率上限管制。這部法律的47條與48條授權法院可以根據借款人的年齡、商業經驗、借款風險等因素綜合判斷合同約定利率是否公平。如果合同利率有失公平，法院有權利依據司法權直接對合同利息進行變更。

貸款人的審核責任

高利貸貸款人很少會審核用戶的資信狀況，而是直接擬定一個較高的利息水平，借助高利率來解決高風險。無審核的高風險借貸將會造成不同借款人的交叉補貼，同時形成檸檬市場，推高一般借款人的利息成本，規避了貸款人自身的審核義務。歐盟信貸指令明確聲稱，貸款人不得在沒有對借款人進行風險測評的情況下提供信用延展。英國公平交易局（Officeof Fair Trading）于2011年2月發布了對貸款人責任的指引性規定，認為貸款人在提供借款前，必須通過合理的評估，以確定借款人“可持續性”（sustainablemanner）地進行還款。同時，貸款人還必須對借款人的償還情況進行持續性監控，在借款人出現償還困難時及時提供支持，并公平對待借款人。

借款的回收問題

貸款人敢于在未經風險評估、借款人欠缺還款能力的情況下依然貸出款項，往往是由于他們可能采用一些灰色乃至犯罪手段，對借款人形成遠超法律強制力的控制能力，逼迫借款人籌措各方資金。可以說，借款回收最能夠體現高利貸的違法性與強迫性。如果對借款回收方式進行有效控制，也能夠遏制不正當利率的產生。美國專門制定了《公平催債法》（Fa i rDebt Collection Practices Act）對借款回收方式嚴格控制。這部法律禁止催收人通過侵犯公民個人隱私、人身安全的方式進行催收。如不得在公民休息時間進行電話騷擾，不得謊稱獲得司法機關授權進行債務催收，也不得采用任何暴力、侮辱、侵犯借款人隱私等方式逼迫借款人還款。

借款的信息披露

按照自由主義經濟觀點，信息披露是實現市場定價的必要。作為踐行這一理念的美國政府在1968年制定了真實信貸法（Truth In Lending Act），要求貸款人必須向借款人詳細披露信貸合同的具體內容、年化收益以及借款人所實際承受的全部成本。為了便于金融消費者能夠準確獲得相關信息，貸款人還必須向借款人寄送包括借款利率變動的月度報告。歐盟信貸指令的附錄中也明確列出貸款人需要在信貸合同中列明的信息：信貸的總額、信貸的期限、年利率、商品消費信貸中的商品價格、延遲還款的費用、提前還款產生的費用、其他相關費用。

通過上述對于信貸合同的全方位的執行與考慮，可以有效地降低高利貸從業者提供超額借款的動力，同時也減少了對于借款人所形成的法律強制。同時，由于放開利率管制，意味著民間借款人的增加，提高了利率市場的市場化水平，使得大量的民間融資需求可以通過合法的借款行為得到滿足，進一步遏制了高利貸的發生。

對我國高利貸規制的反思及建議

長期以來，我國對于高利貸管制適用的是利率上限的控制。但隨著我國金融市場利率自由化不斷推進，我國金融機構貸款利率上限已經被取消。同時，在市場化的利率形成、傳導和調控機制建立健全后，央行將不再公布存貸款基準利率。但這并不意味著高利貸規制的消失。2015年出臺的司法解釋《最高人民法院關于審理民間借貸案件適用法律若干問題的規定》第一款明確規定：“本規定所稱的民間借貸，是指自然人、法人、其他組織之間及其相互之間進行資金融通的行為。經金融監管部門批準設立的從事貸款業務的金融機構及其分支機構，因發放貸款等相關金融業務引發的糾紛，不適用本規定。”這條規定將我國貸款市場明確劃分為金融機構貸款市場與民間貸款市場，并對民間貸款市場適用貸款上限限制。該司法解釋第二十六條規定：“借貸雙方約定的利率超過年利率36%，超過部分的利息約定無效。借款人請求出借人返還已支付的超過年利率36%部分的利息的，人民法院應予支持。”

但正如前文所述，利息是針對某特定風險特征借款人提供貸款的價格。無論是金融機構貸款人還是民間貸款人，都是在提供本質上相同的產品，這兩個市場并不存在天然的隔離。在利率管制的情況下，大量民間機構乃至金融機構工作人員套取銀行資金進行放貸，在兩個市場間進行套利，就說明了這兩個市場本身不具有天然隔離性。那么規制的理由何在？在于金融機構與民間機構相比，不具有放高利貸的危險性嗎？

首先，金融機構也并非天然是“好”的貸款人。長期以來，我國金融機構受制于利率管制與監管壓力，缺乏高息信貸產品的開發。隨著利率自由化，銀行間競爭勢必逐漸加強，依靠傳統利差產生的銀行利潤將被持續削薄。在此情況下，各銀行勢必展開激烈的信貸競爭，并可能為高風險人群提供高息信貸產品，同時以欺騙性、誤導性的方式為銀行客戶提供貸款。這意味著金融機構同樣可能成為提供“不公正”貸款的高利貸者。

其次，民間信貸市場并非一定都是“壞”的借款人。我國經濟形式復雜多樣，資本流通市場化不足，不同所有制形式的經濟存在著信貸歧視等現象，意味著在短期內民間信貸市場不會消失，而是作為金融機構信貸市場的補充為民間經濟提供信貸支持。利率的管制意味著該市場的供給不足，并且會將民間融資的正當需求壓制為地下狀態，成為脫離監管的灰色地帶，從而反向激勵了高利貸對借款人的侵害。

因此，對于信貸市場的規制，無須刻意區分民間市場與金融機構市場，都應當將監管重心從利率管制調整至行為規制，重點關注在信貸過程中可能存在的對借款人的不公平行為。具體到我國當前信貸市場現狀，提供如下幾點建議：

（1）賦予民間借款人正式法律地位。除現有金融機構之外，還有大量民間組織或個人提供貸款服務。我國金融業的牌照監管框架，導致無牌照的民間貸款人無法獲得正式法律地位，不得不游離于我國金融監管之外。其實，只要貸款人沒有吸收公共資金，其貸款行為并不具有系統性金融風險，完全可以將之納入貸款人法中，從微觀層面保障貸款行為的公平公正，要求貸款人審慎、公平地為借款人提供貸款。

（2）加強貸款人義務。根據前文所述信貸合同的特征，因此有必要在締結信貸合同的雙方之間進行權利義務的再平衡，將保護借款人的功能需求通過加強貸款人義務的方式來實現。其中包括：加強貸款人的審核義務，要求在提供貸款之前，必須充分調查了解借款人的資信、資產狀況，不得將資金貸給明顯缺乏償付能力的客戶，也不得對這樣的客戶提供貸款展期。信息披露義務，要求貸款人必須明確披露借款人還款的年利率、條件、方式，必要時我國可以制定貸款人信息披露標準模板。

（3）嚴厲打擊非法催收。當前我國高利貸行業之所以敢于對缺少償付能力的借款人提供高息貸款，主要原因在于其可以通過非法方式壓迫借款人窮盡一切可能渠道償還貸款，如借其他高利貸、向親友借款、通過犯罪行為獲得資金等。如果國家對于非法催收行為嚴厲打擊，將有效地降低貸款人通過非法行為獲得高額本息清償的預期，從而使得民間借款利率向市場水平回歸。

（作者單位：中國社會科學院研究生院）