產權配置視角下的土地和房屋征收與土地增值收益分配

朱一中++莊雅莉

摘要：現階段我國土地增值收益分配問題突出表現在土地和房屋征收補償領域。對土地增值收益分配典型案例的研究結果表明，政府在土地和房屋征收中獲取了過高的土地增值收益是比較普遍的，但也存在土地增值回收途徑欠缺、土地增值收益流失嚴重的情況。導致土地增值收益分配失衡的根本原因在于缺乏統一規范的法律制度、產權界定不合理、缺乏合理的土地增值收益分配原則和有效的政策管理工具。基于從土地產權配置角度對土地增值形成及其分配機制的解釋，建議應消除關于公有制土地所有權的認識誤區，建立土地自由交易市場來調節土地供需關系和完成土地增值收益的初次分配。政府應退出市場參與主體的角色，回歸管理者的定位。

關鍵詞：土地增值收益；土地和房屋征收；產權配置；土地發展權；土地稅收

中圖分類號： F323.211文獻標志碼： A

文章編號：1002-1302（2017）09-0256-05

由于影響因素的復雜性和利益相關者的多元化，土地增值收益的歸屬在各國都是一個極富爭議的問題[1-2]。現階段，我國土地增值收益分配問題在征地拆遷補償過程中表現最為突出，因此，土地征收與房屋拆遷、尤其是農地征收拆遷補償成為我國土地增值收益分配研究關注的重點領域。羅丹等研究了3種不同的土地非農化模式下的土地增值收益分配特征和效應[3]。王小映等認為，土地從征收到出讓過程中，政府取得的土地增值收益包括初次土地增值收益（稅費）和二次土地增值收益（土地出讓金）兩部分[4]。馬賢磊等區分了土地自然增值和政府價格扭曲的差異，發現政府價格扭曲嚴重影響了土地征收增值收益空間的大小和分配格局[5]。陳瑩等對農地出讓前和出讓后的價格分別進行測算，分析了土地增值收益的來源和分配格局[6]。鄒秀清等基于經濟學原理探討土地增值原理，并建立了土地增值分配測算的理論模型[7-8]。一般認為，農地征收拆遷過程中農民所獲得的補償過低、政府收益份額偏大是土地增值收益分配中存在的主要矛盾。導致土地增值收益分配失衡的主要原因則在于分稅制下的地方政府土地財政依賴，而分割的土地產權二元制度是導致土地增值收益分配矛盾沖突的根源，相關對策建議包括明晰的土地產權、界定土地征用的公共利益用途和經濟利益用途，通過市場途徑實現征地拆遷補償，妥善解決失地農民的社會保障問題等[9-10]。本研究試圖從2個方面拓展土地增值研究的范疇：第一，受土地二元產權結構的影響，現階段我國征地拆遷表現為集體土地所有制下的土地征收和國有土地所有制下的房屋征收2種形式，二者適用不同的法律制度規范，補償標準不一，本研究嘗試將其納入統一的分析框架，通過典型案例分析對征收補償與土地增值收益分配狀況進行更全面的評估；第二，現有研究多從宏觀制度建設層面將明晰土地產權（主要是所有權）作為對農民土地權益保護的主要對策，本研究嘗試運用產權分析工具探討土地權利配置（重點是土地發展權配置）與土地增值分享機制的內在聯系，以期為土地和房屋征收補償方案制定與土地增值收益管理提供更具體的參考建議。

1理論分析依據

1.1產權的涵義

關于產權，西方現代產權理論并沒有形成統一的定義。阿爾欽認為“產權是一種通過社會強制而實現的對某種經濟物品的多種用途進行選擇的權利”，以“幫助一個人形成他與其他人進行交易的合理預期”。然而由于交易成本的存在，“產權作為經濟問題從來沒有被完全清晰地界定過”（巴澤爾），所謂私有產權和公有產權，不過是“產權安排形式的2個極端，大多數產權安排處于這兩者之間”（張五常）[11]。

由于立法的原因以及產權本身不能完全被界定，導致現實生活中大量的“事實產權”（現實中實際存在的產權）和“法權”（得到法律認可和保護的產權）的不一致。尼科爾森認為產權是“所有者和所有權的各項權利的法律安排”，張五常將產權定義為“為了解決人類社會中對稀缺資源爭奪的沖突所確立的競爭規則，這些規則可以是法律、規制、習慣或等級地位”。這說明產權不僅存在“法定產權”和“事實產權”的區分，并且受不同的規則所確認[12]。

產權不是單項的權利，而是一組權利體系，產權的各項權能都可以分離和分割而為不同的主體所擁有，這就是產權配置。將產權區分為占有權、使用權、收益權和處分權是對產權的一般劃分，由于不同的資源具有不同的自然和社會經濟屬性特征，產權的具體表現形式也會有差異。

1.2土地產權的性質與我國的土地產權制度

土地產權兼具私有產權與公共產權的特點。首先，土地資源賦存有限，是典型的競爭性物品，決定了它具有私有產權的獨占性、排他性、壟斷性特征。與普通商品不同的是，土地資源作為私有物品，其使用會產生外部性，必須受到公共權力的規制，因此其私有產權是受限制的。其次，土地資源具有公共財產的性質，不但是由于它作為自然資源，是一國公民所共同擁有的財富；更因為土地資產的累積即土地增值的產生，主要是社會公共資源投入的結果，土地自然增值的這種外部性特征正是“土地自然增值歸公”理念的由來。因此，在現代經濟體系中，土地資源作為一種生產要素，是具有公共財產性質的私人物品，是受多重利益主體支配的客體。私人產權與公共產權的兼容是土地資源產權制度安排的難點[13]。

我國實行土地公有制，是從所有權角度出發進行的制度安排。在狹義上，所有權（ownership）是指對物的歸屬關系（歸屬權），是與占有權、使用權、處分權處于同一層次的權利。我國沿襲馬克思主義經濟學思想，所有權具有廣義的含義，包括財產主體全部權能的集合。在長期的計劃經濟思想影響下，我國的生產資料公有制（包括土地公有制）主導著經濟發展的基本模式。

所有權是產權（property right）形成的基礎，但所有權并不等同于產權，所有權強調對物品的占有、使用和處分的權利。但在西方產權學派看來，產權更強調的不是對物的使用，而是“由于物的存在和使用而引起的人們之間的一些被人認可的行為關系”，是通過對某種經濟物品的使用而使他人利益增進或受損的權利。因此，產權的涵義要廣泛得多[14]。僅僅從宏觀上規定土地的所有權制度，或者以簡單的公有制代替現實中復雜的產權安排，顯然已經無法適用復雜經濟體系中土地使用與收益分配的需要，這正是當前我國土地和房屋征收補償與土地增值收益分享所面臨困境的根源。

1.3土地產權制度安排與土地增值收益分享機制

關于土地所有權與土地收益權的關系必須澄清的2個認識：首先土地所有權并不直接生產土地收益，其次土地公有產權（包括國家所有或集體所有）與土地私有產權的性質和權利有著根本差別。一般來說，私有土地是在市場交易中通過資本付出獲得的，是純粹的市場行為，私有土地產權人所獲得的土地收益相當于從土地財產投資中獲取的投資回報（即絕對地租和級差地租Ⅱ）。從全球范圍來看，公有土地獲得有2種途徑：一種是通過市場行為，由政府使用公共財政購買私有土地進行土地儲備，用于平抑地價或公益保護，其目的并不是為了獲得地租收益；另一種是通過行政行為取得，其獲取往往未經付出與土地市場價格相當的土地投資，土地所有權人獲得作為投資回報的地租收益的理由也就存在質疑。

地租是土地收益的表現形式，包括絕對地租、級差地租Ⅰ、級差地租Ⅱ、壟斷地租，它在本質上是土地作為生產資料投入生產使用過程中所產生的剩余價值。土地（地租）收益的產生即土地增值的形成，有2個根源：一是源于對宗地本身進行的投資開發或以土地為載體的投資生產，二是源自社會公共環境的改善與社會經濟的總體進步。基于“誰投資，誰受益”的基本原則，前一部分土地收益即絕對地租、級差地租Ⅱ應分別歸屬于土地所有權人、使用權人；后一部分收益表現為級差地租Ⅰ和壟斷地租，應歸屬社會公眾（政府作為社會公眾的代理人）。

土地使用權人開發利用土地從而獲取土地收益的權利是受到限制的，不但由于部分土地收益并非土地使用權人投資或勞動貢獻的結果，應以稅收的形式收歸公有；還因為土地使用具有外部性，土地使用權須要受到行政權（policy power）的規制。在實行土地私有制的市場經濟國家，行政權對土地使用權的限制備受爭議，被認為是對私有財產權利的侵犯，違背了憲法的私產保護精神。盡管如此，通過行政權對土地使用權進行限制以消除土地使用的外部性、維護土地利用的秩序仍然是各國通行的做法，其中最重要的手段就是土地規劃。

土地發展權（land development right）概念形成的背景，正是土地使用權與行政權之間的矛盾。土地發展權包括改變土地原有使用用途和使用強度的權利，是受行政規制的土地開發利用權。土地發展權概念提出的目的，是試圖在行政規制下強化對土地開發和使用權益的保護，關于土地發展權歸屬的安排，在實質上決定了土地增值收益的分配格局。土地發展權的設置在英、美、法等國已應用于耕地保護、生態環境補償、歷史遺產保護等實踐領域；在我國，也被部分學者視為解決城市與農村土地用途轉換帶來的土地級差收益分配問題的有效政策工具[15]，這也是本試驗研究的重點。

2土地增值收益及其分配的測算

2.1案例選取

城市外延擴張和城市更新改造雙重驅動下的大規模土地利用方式轉變是近幾十年來我國城市化發展的主要特征，與之相伴隨的土地（房屋）征收補償也成為土地增值分配矛盾沖突最嚴重的領域。本試驗根據土地和房屋征收發生的地點與方案特征，選取廣東省廣州市4個典型案例對土地增值及其配置情況進行比較研究，資料主要來自于實地考察調研和政府管理部門，部分參考了已有研究成果。

案例1是一個以塔樓、高層、小高層住宅為主的房地產開發項目，項目地塊原屬于番禺區S村。2003年政府以建設大學城的名義征收S村土地280.292 hm2，村民（包括村集體）共獲得征地補償32 952.07萬元。2009年政府以拍賣形式出讓本項目地塊，面積為4.66 hm2，某開發商支付土地出讓金105 200萬元獲得該地塊開發權。2012年項目開始建成發售。

案例2所在L村為廣州市138條列入改造計劃城中村之一，位于天河區的城市CBD區域。2007年開始改造，2009年村民回遷，2012年融資地塊開發基本完成。列入改造范圍的舊村址面積共31.74 hm2，改造方案將其分成融資地塊、復建安置地塊、村集體經濟發展地塊等3份，其中融資地塊 11.42 hm2，為商業金融用地，拍賣融資所得46億元資金全部返還L村經濟發展有限公司，用于組織拆遷與復建安置房（余留部分留作村發展基金）。復建安置地塊17.11 hm2，用于建設中小學等配套公共服務設施和村民回遷安置房，采取“拆一補一”的方式對產權證內的合法建筑面積進行補償。村集體經濟發展地塊3.21 hm2，用于建酒店，經營收入作為村民分紅來源[16]。

案例3是一個位于老城區荔灣區的大型城市綜合整治工程G項目（一期工程），涉及河涌景觀修復、交通疏解、居住和商業物業改造等。G項目是一個以公共投資為主的公益性工程，兼顧部分經營性開發。一期工程總用地面積約9.8 hm2，共投入公共財政資金約3.5億元。本研究所關注的其中2塊宗地其一由工業倉庫用地改造為商業經營用地，涉及用地面積0.5 hm2，項目由原業主（國營企業）自行引入合作公司并根據規劃要求進行改造，成為一個古玩經營商城；其二由居住用地改為綠化廣場用地，政府通過貨幣補償的方式對原住戶進行異地安置，將原地塊改造成為一個公共開放空間。項目整體工程規劃方案于2009年11月通過，2010年10月完成一期工程。

案例4為位于城市郊區地帶增城市某工業園的Z舊廠房用地改造項目，用地面積3.87 hm2。目前土地使用權已通過地方政府土地儲備中心收回，計劃出讓開發為商住綜合用地，根據其修建性詳細規劃方案，開發總面積為18.69 hm2，容積率4.8。

2.2土地增值收益測算方法

土地增值表現為土地價格的增長，包括對地塊本身的投資引起的土地人工增值，以及外部性經濟作用所引起的土地自然增值。本研究重點關注土地自然增值部分。

以某宗地為考察對像，其土地增值ΔV為考察末期土地市場價格Vb與初期土地價格Va之差：

式中：計算所得為土地總增值，將土地總增值扣除土地開發成本，即得到土地自然增值。

土地市場價格的計算可以采取收益還原法進行估算：

式中：A表示近期土地進行生產經營或出租的年凈收益，一般根據歷史數據采取近期一定年限內的平均收益進行計算，以避免經濟波動的影響；g表示土地利用效益的年增長率，同樣參照歷史數據確定；r表示折現率，采用1年期存款利率加上風險調整值方法；t為土地使用剩余年期，根據相關政策規定，農地采用30年，經營性商業、工業、居住用地分別采用40、50、70年。

此外，還可以用市場交易法將評估宗地與近期發生過交易的類似樣本的成交價格進行比較和適當修正，從而得到估價宗地在估價時點的客觀的合理價格。或將已開發完畢的宗地房地產價格扣除房屋建筑的建造成本，也能得到評估時點的宗地地價。

土地開發和房屋建造成本參照地方經驗數據和相關標準估算，土地稅費參照相關國家政策標準進行計算，土地出讓和補償價格通過調查政府管理部門和相關業主獲得。

土地增值分享的三大主體通常包括政府、農民（或業主）以及開發商。其中，政府獲得的土地增值收益包括2個部分，即產生于土地征收和出讓環節的土地出讓價格與土地補償價格、土地開發成本差價，以及產生于土地開發經營環節收取的稅費；農民（或業主）獲得的土地增值收益為土地開發后獲得的補償（或經營收入）與土地開發前的土地經營收益之差。所余部分為開發商實際獲得的土地增值。

2.3土地增值收益分享的測算結果

2.3.1土地開發前后的增值構成及其分享份額狀況

對番禺區農地征收項目S的土地開發前后的增值構成和分享份額狀況進行測算，統計整理后的詳細科目見表1。測算結果表明，項目S從2003年土地征收到2012年項目建成發售期間，用地總增值達248 055.61萬元；按單價測算，土地增值從5782元/m2增長到53 316.07元/m2，其中人工增值為 1 185.85元/m2，自然增值達52 072.40元/m2；土地自然增值收益在農民、政府、開發商三大利益主體間的分配比例為019 ∶69.45 ∶30.36。

注：a）所有價格均折算為項目結束期2012年現值；b）據國土資源部《全國工業用地出讓最低價標準》（2006）的工業用地出讓最低價標準（相當于土地取得成本、土地前期開發成本和按規定收取的相關費用之和），采用2006年廣州市番禺區的工業用地最低出讓地價，即六等地出讓地價336元/m2折算為現值后作為X項目土地前期開發成本；c）“五通一平”成本采用地方經驗數據140元/m2；d）包括規劃設計勘探費等前期費用、建安費、不可預見費、開發費用和工程監理費等。

采用相似方法，可對其余3個項目的土地增值及其分配情況進行測算（表2）。與項目S不同的是，項目L、項目G具有部分公益性工程的性質，政府均沒有獲得土地出讓金收益，土地增值測算也沒有考慮項目開發過程中的土地稅費征收問題；項目G宗地2的案例中，關于政府土地收益的測算是以未來商業租金稅收收益流為基礎的，計算終期不是工程完成日期，而是計算至未來50年（商業用地使用權出讓的最高年限）。項目Z由于目前尚未完成土地出讓，因此土地增值的具體數值還無法測算，所列數據是根據廣州市政府文件“關于加快推進‘三舊改造工作的意見（穗府〔2009〕56號）”進行匡算。

2.3.2土地發展權配置與土地增值收益分配的分析

城市的外延擴張或更新，本質是政府基于行政管轄權和規劃權對土地重新賦予土地發展權的過程，包括土地用途的變更和開發強度的改變，并由此產生了巨大的土地增值。對幾個案例的測算結果表明，土地從農業用途、工業用途轉為居住用途或商業金融用途，1 m2土地增值收益可高達數萬元。相反，如果土地從經營性用地轉為公益性用地，則會產生負增值，如項目G中的宗地1；土地開發強度提高也會帶來可觀的土地收益，以項目L為例，改造前舊村容積率約為1.89，改造后容積率高達5.45～7.59，這是導致其土地價值成倍提升的另一個重要原因；區位條件與宗地周邊環境決定了土地發展權的實現程度。在4個案例中，項目L的土地增值幅度最大，正是城市CBD區域獨一無二的地理位置為其高強度的開發模式提供了市場需求基礎。在上述案例中，土地增值在不同主體間的分配情況迥異，其根本原因是土地發展權歸屬的差異。

在項目S中，農民完全被排除對土地增值收益的分享，所獲征地補償以農地收益為前提，在土地增值收益分配中處于極為不利的地位（僅占0.2%）。政府由于享有土地發展權，獲得了近70%的高額土地增值收益回報，開發商獲得高達30%的土地增值，這是土地增值收益不合理流失造成的不當獲利結果。據測算，項目S中開發商的稅后利潤率高達 28.26%，遠高于工業企業投資8%左右的社會平均利潤率。

在項目L中，政府幾乎完全放棄了土地發展權。與項目S相似，項目L在開發前，土地屬于農村集體所有，但在項目開發中，政府僅承擔融資地塊“代征代拍”的角色，所獲土地出讓金全部返回給廣州市獵德經濟發展有限公司。這意味著村民和村集體以融資地塊轉讓為代價，獲得了安置地塊和經濟發展地塊的土地發展權。

在項目G中，土地為國家所有，不涉及土地所有權變更的問題，土地發展權歸屬為原土地使用權人。在宗地1中，政府承擔的拆遷安置費相當于購買土地發展權的價格；在宗地2中，政府的土地增值回收途徑也非常有限，未來40年內可獲得房地產稅等稅收收益僅占土地增值總額的17.6%。

項目Z是一個待開發工程，根據地方政策規定，土地出讓金將在政府和原土地使用權人之間（容積率3.5以下的部分，含3.5）實行60%、40%的分割比例，為土地發展權權益確定了大致為六四分成的規則。無論該比例是否恰當，說明政府部門對土地增值在不同主體間的合理分配問題正在進行思路調整，相較于前3個案例已有了很大的進步。案例土地產權變更與土地發展權歸屬情況總結見表3。

3結論與建議

3.1結論

本研究嘗試選擇不同案例，對土地增值及分配進行具體測算，并試圖從土地發展權配置角度對土地增值的形成及其分配機制進行解釋。關于土地增值分配與土地征收補償，以往的研究多以農地征收補償或城市拆遷補償為研究重點，普遍認為補償標準過低、農民或拆遷戶土地增值分配份額不足是我國土地和房屋征收中存在的主要問題。本試驗對不同區位、土地用途和土地經營性質案例的綜合研究和比較表明，土地增值分配的情況十分復雜。雖然政府在土地和房屋征收中居于主導地位、土地增值收益分享比例過高的情況比較普遍，但也存在土地增值回收途徑欠缺、土地增值收益流失的情況。導致土地增值收益分配不公平、尋租腐敗問題突出的原因在于：第一，土地和房屋征收補償缺乏統一的制度規范。目前我國規范農地征收與補償的主要法律是《土地管理法》（2004），而規范國有土地上房屋征收的法律主要是2011年頒行的《國有土地上房屋征收與補償條例》。《土地管理法》規定被征收的農地的所有權從集體所有轉為國家所有，而補償標準則是以農地產出效益為基礎；并且《土地管理法》主要對農業用途土地的征收補償進行了規定，而關于農村宅基地的征收補償問題則成為法律空白。新的《國有土地上房屋征收與補償條例》的進步之處在于確立了城市房屋拆遷補償的市場化導向準則，并以列舉的形式明確了公共利益用途的種類。然而，新條例將補償標準建立在對“房屋”進行補償的基礎之上，對國有土地使用權補償問題卻采取了回避的態度，這顯然與2007年出臺的《物權法》相違背。根據《物權法》規定，對于被征收的“集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產”，在征收拆遷中受到影響的用益物權人有權獲得相應補償。第二，產權界定不合理，為土地尋租提供了溫床，并制約了立法進程。根據現行制度規定，目前農地征收補償標準不包含對土地發展權的補償，農村集體雖然享有土地所有權，農民享有土地承包經營權，但土地發展權并不歸屬于農民或農民集體，而是隨著土地所有權的轉換而被收歸國家所有；當城市房屋拆遷采用市場價格對房屋進行補償時，關于房屋價格是否隱含土地價格可能存在不同的解釋，即當房屋價格隱含地價時，補償實際包含了土地使用權（發展權）的價格。由于法律表述模糊、操作模式不一，補償標準過低或過高的現象同時存在。集體土地所有權與國有土地所有權權利的不對等，農地承包經營權、宅基地使用權、國有土地使用權的不對等，是造成“同地不同權”“同地不同價”的根本原因。過分復雜而缺乏科學性、合理性的土地產權制度安排，導致實際運作過程中政府自由裁量權過大、灰色尋租行為突出，也成為制約相關立法進程的主要障礙。第三，缺乏明確的土地增值分配原則與有效的土地增值管理工具，政府在土地開發與土地市場活動中角色定位失當，土地和房屋征收補償中的利益分配失衡已成為土地增值管理面臨的一個突出問題。一方面，政府動用行政權進行大范圍的土地和房屋征收活動，直接介入土地開發，將公共利益泛化，成為市場逐利者，嚴重損害了市場交易的公平性和公正性，也嚴重影響了其市場監管責任的履行；另一方面，地方政府過分依賴一次性“土地出讓金”，而不注重長遠的土地稅收制度的完善，導致普遍的地方政府短期行為，助長了“土地財政”與地方債務的風險。由于缺乏明確的土地增值分配原則和有效的土地增值管理工具，也無法形成可持續的土地增值收益回收機制。

3.2建議

土地增值在本質上是外部性經濟作用的結果。關于外部性問題，新古典經濟學、產權經濟學分別從稅收、產權界定、政府管制3個方面提出了解決途徑。

本研究認為，產權界定是決定土地增值分配首次分配的基礎，清晰的產權界定是形成合理有效的土地產權分配格局的前提。長期以來，人們認為國家或政府的土地收益權源自于土地所有權，這是一種有待反思的觀念。我國目前土地增值分配失衡、政府角色定位不當，根本原因在于政府以公有制的土地所有權人身份介入了土地分配過程。在現代民主社會，土地公有產權在本質上應當是統治和管轄主權的表現形式，而不是從土地獲利的權利基礎。破除關于公有制土地所有權的認識誤區，方能根除政府兼有游戲參與者、游戲規則制定者與游戲參與者身份矛盾的痼疾。

從產權角度來解決土地增值收益分享的政策工具，最重要的當屬土地發展權的制度安排。雖然我國并未從法律層面上規定土地發展權，但土地發展權是無時不存在的事實產權。正是由于缺乏正式的制度規范，才導致土地增值收益分配的混亂格局。土地發展權制度需與行政管制和稅收制度配合使用，才能達到有效的效果。本研究認為，虛化土地所有權、強化土地使用權和土地發展權應成為我國土地產權制度的改革方向，這與《物權法》所強調的對私有財產權利的保護一致。在這一制度框架內，政府應退出市場參與主體的角色，通過土地市場的自由交易達成對土地供需和土地增值收益初次分配的調節。政府的角色將回歸管理者的定位，一是作為管理者行使行政權，通過土地規劃等手段對土地發展權進行配置和管理；二是作為社會公眾的代理人，通過土地增值稅或財政稅等稅收工具來解決土地增值收益的外部性問題。[JP+1]因此，政府不再以土地財產權益主體的身份獲取土地收益，而是以管理者的身份對公共投資環境改善而引起的土地增值進行征稅來對土地增值收益進行二次分配并實現土地增值收益的回收。

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