中國特色國企治理理論體系基本形成

秦永法

國企法人治理結構的完善既有靜態內容也有動態內容，既有外部治理要素也有內部治理要素，就目前的情況看，實現《關于深化國有企業改革的指導意見》等提出的目標，相關方面的改革任務依然很重

完善國有企業法人治理結構是“全面推進依法治企、推進國家治理體系和治理能力現代化的內在要求”，國務院辦公廳2017年5月印發的《關于進一步完善國有企業法人治理結構的指導意見》（《治理指導意見》）繼承、豐富了中共中央歷次全會關于完善國企治理的要求，堅持市場在資源配置中起決定}生作用以及國企是社會主義市場經濟中依法自主經營、自負盈虧、自擔風險、自我約束、自我發展的市場主體這一改革基本遵循，把實踐探索尤其是中央企業2004年開展的董事會試點以來取得的成功經驗，上升到中央政府完善國企治理的政策層面，與《關于深化國有企業改革的指導意見》（中發[2015]22號）、《關于在深化國有企業改革中堅持黨的領導加強黨的建設的若干意見》（中辦發[2015]44號）、《關于改革和完善國有資產管理體制的若干意見》（國發[2015]63號）、《關于加強和改進企業國有資產監督防止國有資產流失的意見》（國辦發[2015]79號）、《關于轉發國務院國資委以管資本為主推進職能轉變方案的通知》（國辦發[2017]38號）等，系統回答了實踐中存在的一些重大問題，建立和完善了具有中國特色的國企法人治理結構理論體系。

國有資產監管機構以管資本為主

《關于改革和完善國有資產管理體制的若干意見》明確了國有資產監管機構在國企法人治理結構中的職能和作用，對職責定位、監管重點、監管方式和監管手段提出了工作努力方向和目標要求，《關于轉發國務院國資委以管資本為主推進職能轉變方案的通知》對監管體制和機構職能進一步細化，《治理指導意見》從治理的角度對不同股權結構所出資企業履行出資人職責的依據、履職的內容以及工作方式進行了界定。

《關于改革和完善國有資產管理體制的若干意見》提出逐步實現國有資產出資人監管全覆蓋，監管的重點包括加強戰略規劃引領、加強監督等依照《公司法》規定應當行使的股東職權，監管依托市場機制和企業法人治理結構的完善，依托責任體系建立以及違法違規經營責任追究、重大決策失誤和失職瀆職責任追究倒查機制，形成責權利對等的制度閉環；充分考慮到國企的產權屬性和改革的進行時態，文件對企業分類及分類后的考核體系和方法、產權的流轉、激勵約束機制的完善、企業領導人員分類分層管理等作出了制度安排。文件提出，“將依法應由企業自主經營決策的事項歸位于企業；加強對企業集團的整體監管，將延伸到子企業的管理事項原則上歸位于一級企業，由一級企業依法依規決策；將國有資產監管機構配合承擔的公共管理職能，歸位于相關政府部門和單位。”《關于轉發國務院國資委以管資本為主推進職能轉變方案的通知》專題就國有資產監管機構的職能、監管方式和手段進一步作了細化安排，按照事前規范制度、事中加強監控、事后強化問責的思路，更多運用法治化、市場化的監管方式。上述兩個文件、《治理指導意見》都給予公司章程很重要的地位，全文有17處提到“公司章程”，其中將“法律法規和公司章程”并列作為“行為準則、依據”的有8處。公司章程是實現國有資產監管“一企一策”最重要的法律文本，是出資人機構行使股東權利、履行股東義務的重要依據，《治理指導意見》規定出資人機構有關監管內容應依法納入公司章程。

黨組織在國企治理中具有法定地位

加強黨對國企的領導方面，《關于深化國有企業改革的指導意見》提出：將黨建工作總體要求納入國企章程，明確企業黨組織在企業決策監督各個環節的權責和工作方式，明確黨組織在國企法人治理結構中的法定地位；堅持和完善雙向進入、交叉任職的領導體制；中央企業黨組織書記同時擔任企業其他主要領導職務的，應當設立1名專職抓企業黨建工作的副書記等。

《治理指導意見》進一步明確要充分發揮黨組織的領導核心和政治核心作用，領導企業思想政治工作，支持董事會、監事會、經理層依法履行職責，保證黨和國家方針政策的貫徹執行；要求國企董事、監事、經理層中的黨員每年要定期向黨組（黨委）報告個人履職和廉潔自律情況；上級黨組織對國企紀檢組組長（紀委書記）實行委派制度和定期輪崗制度，紀檢組組長（紀委書記）可列席董事會和董事會專門委員會的會議；黨組（黨委）書記、董事長一般由一人擔任，推進中央企業黨組（黨委）專職副書記進入董事會。在董事會選聘經理層成員工作中，上級黨組織及其組織部門、國有資產監管機構黨委發揮確定標準、規范程序、參與考察、推薦人選等作用；積極探索董事會通過差額方式選聘經理層成員。這些內容在其他法律法規中較少提及，如《公司法》第19條僅規定“在公司中，根據中國共產黨章程的規定，設立中國共產黨的組織，開展黨的活動。公司應當為黨組織的活動提供必要條件。”而在《企業國有資產法》《企業國有資產監督管理暫行條例》中，對于黨組織在國企法人治理結構中的地位并無規定。

董事會在國企治理中具有突出的作用

《關于深化國有企業改革的指導意見》將董事會建設作為健全國企法人治理結構的重點，重申董事會是公司的決策機構，對董事會組成結構優化、董事會議事規則、董事隊伍建設提出了比較明確的指向和要求，明確提出要充分發揮董事會的決策作用、監事會的監督作用、經理層的經營管理作用、黨組織的政治核心作用，切實解決一些企業董事會形同虛設、“一把手”說了算的問題。這是中央文件第一次提出外部董事這一概念并要求董事會外部董事應占多數，要求進一步加強外部董事隊伍建設，拓寬來源渠道。

可以說，國務院國資委自2004年開始的中央企業董事會試點的一些做法，得到了認可并且在《關于深化國有企業改革的指導意見》《治理指導意見.》等文件中加以固化。《治理指導意見》總結吸收了中央企業董事試點的一些成功做法。如：國有獨資、全資公司的董事長、總經理原則上分設，應均為內部執行董事，定期向董事會報告工作；落實董事會年度工作報告制度；加強公司治理主體之間的溝通協調；落實董事職權，增強董事會的獨立性和權威性，探索進行董事會選聘經理層試點；建立董事會決議跟蹤落實以及后評估制度；建立完善外部董事選聘和管理制度，擴大專職外部董事隊伍，選聘一批現職國企負責人轉任專職外部董事；國有獨資公司要健全外部董事召集人制度，召集人由外部董事定期推選產生；以及對設立董事專門委員會的要求，尤其要求其中的薪酬與考核委員會、審計委員會應由外部董事組成等，均為中央企業董事會試點的核心內容和工作著力點，也是比較成功的做法。在人事安排上，《治理指導意見》提出“國有獨資、全資公司的董事長、總經理原則上分設，應均為內部執行董事”，其中國有獨資公司的董事長作為企業法定代表人，對企業改革發展負首要責任。依照《公司法》的立法精神，《治理指導意見》等文件提出國有獨資公司外部董事人選由出資人機構商有關部門提名，國有全資公司、國有控股企業的董事由相關股東依據股權份額推薦派出。國有全資公司的外部董事人選由控股股東商其他股東推薦。

治理主體之間的制衡、全方位監督和問責進一步強化

《治理指導意見》強調各個治理主體責、權、利對等，各司其職、各負其責，相互之間協調運轉、有效制衡，這是形成良好治理機制的基礎，也是《治理指導意見》強調的核心內容。

其中，監督包括四個層面。一是來源于出資人的監督。《治理指導意見.》提出要建立對董事會重大決策的合規性審查機制。這項工作主要依托于出資人機構及其委派的董事、監事，董事與監事的履職情況出資人要進行監督、評價，并作為更換董事與監事的重要依據。《治理指導意見》等文件提出了出資人機構的“清單式”監管，強化了監事會的監督，延續了長期以來實行的對國有資產監管機構所出資企業，由政府派出外派監事會依法實行監督，提高專職監事比例，增強監事會的獨立性和權威性。《關于深化國有企業改革的指導意見》《治理指導意見》還提出試點由出資人機構向國有獨資公司委派總會計師，以強化財務事項的監督。第二是職工的民主監督。第三是加強社會的監督，建立國企重大事項信息公開和對外披露制度。《關于深化國有企業改革的指導意見》要求完善國有資產和國企信息公開制度，建設陽光國企。這一規定符合國企的屬性，借鑒了上市公司和新加坡淡馬錫公司的做法，幾年來中央企業已經進行了嘗試，一些已公布了企業年報、社會責任報告，負責人薪酬今年始公布在本企業網站上。第四個是加強黨組織的監督，《治理指導意見》規定要充分發揮紀檢監察、巡視等監督作用，國企董事、監事、經理層中的黨員每年要定期向黨組（黨委）報告個人履職和廉潔自律情況。上級黨組織對國企紀檢組組長（紀委書記）實行委派制度和定期輪崗制度。明確紀檢組組長（紀委書記）可列席董事會和董事會專門委員會的會議。

《關于深化國有企業改革的指導意見》《治理指導意見》等政策法規相繼出臺，明確了國企的法人治理結構模式，形成了具有中國特色的國企治理的理論體系，指明了改革的方向和目標。《治理指導意見》明確設定到2017年底前國企公司制改革基本完成、到2020年國企法人治理結構的目標，比如黨組織在國企法人治理結構中的法定地位更加牢固，國有獨資、全資公司全面建立外部董事占多數的董事會，國有控股企業實行外部董事派出制度，黨風廉政建設主體責任和監督責任全面落實，企業民主監督和管理明顯改善，完成外派監事會改革等。完成這些目標任務，需要造就一大批政治堅定、善于經營、充滿活力的董事長和職業經理人，需要培育一支德才兼備、業務精通、勇于擔當的董事、監事隊伍，需要配套推進包括完善市場機制在內的其他方面的改革。國企法人治理結構的完善既有靜態內容也有動態內容，既有外部治理要素也有內部治理要素，就目前的情況看，實現《關于深化國有企業改革的指導意見》等提出的目標，相關方面的改革任務依然很重。