基本生態控制線內土地利用規劃策略研究

廖 宇

(深圳市寶安規劃設計院,廣東 深圳 518000)

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基本生態控制線內土地利用規劃策略研究

廖 宇

(深圳市寶安規劃設計院,廣東 深圳 518000)

以深圳市浪心社區為例，從社區現狀、發展需求、探索方向三方面，對基本生態控制線內土地利用的思路提出了思考，并闡述了相關的政策建議，希望能為其他城市的生態空間內土地利用提供借鑒。

基本生態控制線，生態環境，補償機制，工業用地

0 引言

深圳自劃定基本生態控制線后，即對線內土地的利用機制進行持續探索。為解決實際管理中復雜的土地歷史遺留問題，并更好適應新時期經濟社會發展需求，2008年—2012年，深圳開展生態線局部優化調整工作，并隨之頒布了《關于進一步規范基本生態控制線管理的實施意見》，旨在“推進生態線內管理精細化”。2012年《深圳市土地管理制度改革總體方案近期實施方案(2012—2015)》提出“探索生態用地保護的市場化機制”，進一步創新和完善生態線相關政策機制是當務之急。

由于現行法定規劃對基本生態控制線內的土地建設指導作用較為宏觀籠統，因此，探索線內土地利用，一方面可以視為規劃國土管理部門對規劃的主動深化和細化，另一方面也是為區內的生態環境保護、經濟社會發展及后續建設進一步明確切實可行的路徑。

1 浪心社區現狀建設情況

1)生態線內用地較多，發展空間受限制，浪心社區位于深圳市寶安區石巖街道，緊鄰石巖水庫，受基本生態控制線影響較大。經統計，社區范圍內50%的土地都位于生態線內，因此社區現狀用地主要是以非城市建設用地為主，面積約為882.2 hm2，占社區總用地的66.7%。而城市建設用地主要為工業用地，兼有部分的居住、商業和市政設施用地。由于受到生態線的政策限制，社區可發展的空間規模受到限制。為了謀求社區社會經濟發展，2004年—2013年十年期間浪心社區在生態線內增長了約50 hm2的城市建設用地，主要以工業用地為主。

2)“三來一補”產業主導，生態環境污染較為嚴重。根據資料統計，浪心社區居民的經濟收入來源主要以出租工業廠房及房屋為主。由于產業多為塑膠、包裝、燈飾和五金制品等“三來一補”勞動密集型企業，因此帶來大量的外來人口，據石巖街道辦人口資料統計，浪心社區總人口為9.5萬人，其中戶籍人口與外來人口之比為1∶9。由于引進產業層次較低，導致環境污染較為嚴重，生態用地退化嚴重。

3)公共設施配套嚴重缺乏。社會服務水平整體偏低。由于人口流動性高，常暫人口比例倒掛，公共配套設施壓力較大。經調查，社區現狀有兩所九年一貫制、三所小學、兩處社康中心、兩處垃圾轉運站、一處市政設施，嚴重缺乏商業服務設施和文體設施，同時從用地比例上來看，商業服務業、公共管理與服務設施以及市政設施用地三者之和占總用地比例不超過5%，遠不能滿足9.5萬人需求。

4)約53%的土地權屬不清，法定圖則對生態線內已建設用地缺乏明晰指引。經核查，浪心社區范圍內有620 hm2用地是權屬相對清晰的，占總用地的47%，其余用地多為手續不齊全用地。由于社區用地大部分處于生態線內，因此法定圖則主要規劃為非城市建設用地，對生態線內已建設用地缺乏明確的用地規劃指引和整體統籌考慮，導致生態線內建設都是根據需求而自發性的進行，整體建設環境相對雜亂，路網零散不成體系。

2 基本生態控制線內社區發展需求

2.1 如何探索現有發展模式下經濟發展的漸進轉型途徑

浪心社區具有原特區外基本生態控制線內其他社區產業經濟發展模式的普遍特征，即通過“廠房出租”，收取分紅的方式短期內不會轉變，短期內這種模式仍將成為社區居民收入的主要來源。經濟模式轉型是漸進的，如何在不影響現有居民收入來源的前提下，探索生態線內、線外產業升級方向，實現經濟可持續增長是社區的迫切需求。

2.2 如何在生態保護與社區發展訴求之間謀求一種平衡

浪心社區位于生態腹地中，城市建設用地屬于“開天窗”形式。面對全市生態安全格局保護要求的落實，社區更多關注的是發展空間受限，給規劃管理帶來極大壓力。實際上，2005年劃定生態線以來，線內大量土地因為毀林種果等導致生態價值退化，因此，更應在社區層面落實分級分類的生態線精細化管理思路。

2.3 如何尋求不同導向下更為社區認同的土地處理模式

一直以來，生態線內已建用地、建筑的清退工作都很難實施開展。通過借鑒全市其他典型社區發展經驗，擬將生態線內土地清退與線外更新結合，探索異地補償安置模式。同時，研究不同補償模式的經濟可行性，最后選擇更為社區接受、規劃管理部門認可的方案，在此基礎上進行規劃功能布局。

2.4 如何與法定圖則、更新單元、相關政策進行有效銜接

浪心社區屬于法定圖則覆蓋區域，因此本次規劃在充分銜接相關政策的前提下，應作為法定圖則的前期研究，將成果納入下階段圖則編制或者重點片區法定圖則調整修編工作中；同時與更新單元相銜接，充分論證更新單元的更新改造方向與更新規模后也可作為法定圖則的一部分。

3 基本生態控制線內土地利用探索方向

3.1 南山

水源三村的探索西麗水源三村(大磡、麻磡、白芒)大部分用地位于我市基本生態控制線內，且屬水源保護區范圍，兩條鋼線一定程度上制約了水源三村的發展，也給規劃建設管理工作帶來了一定壓力。社區發展的核心在于尋找水源三村保護和發展的方向及途徑，有效緩解管理壓力與現實矛盾，指導該地區未來的發展。開發主體遵循“原集體收入不降低，居民生活水平不降低”的原則，對拆除用地進行補償。拆除及清退部分的集體物業采用總租金對等置換的方式進行補償，即交付使用的新物業按照預期租金折算成物業面積，交付村民使用。未達到預期租金的部分，由政府予以補償。

3.2 寶安

黃麻布社區黃麻布村位于寶安西鄉街道，深圳市“鳳凰山—羊臺山—長嶺皮”大型區域綠地內，包括黃麻布、簕竹角兩個社區的轄區范圍，總面積10.22 km2。基本生態控制線內土地占黃麻布村總面積的81.5%，寶安全區生態線比例大于80%的社區僅西鄉九圍、黃麻布2個社區。黃麻布村當前發展空間受限，轉型難度較大，其根源是土地問題。一方面村集體名下實際使用的土地存量較少，僅60 hm2，且75.9%需完善相關用地手續；另一方面，有限的土地產出較低，急需轉型。為兼顧社區發展，應結合土地臺賬的梳理，謀求綜合的空間解決對策。最終，摸清社區土地權屬臺賬的基礎上，一是從社區征轉地返還安排用地比例過低著手；二是從社區范圍內一級水源保護區及土規禁止建設區建筑清退安置著手；三是從整備社區范圍內約400 hm2鳳凰山未征轉補償土地著手；四是從社區扶持涉及經濟發展著手，在與社區協商一致的前提下，綜合統籌考慮將社區訴求的22.6 hm2用地調出基本生態控制線，通過安置用地形式依法安排給社區使用，并通過規劃研究，指導監督社區對該地塊的合理開發利用。通過將生態線優化調整與土地歷史遺留問題捆綁處理，將試點研究方案中明確需要優化調整的部分納入本輪優化調整范疇內考慮。

3.3 龍崗

同樂社區位于深圳市龍崗區龍崗街道東部，位于組團規劃中龍崗中心組團，總面積17.63 km2。規劃通過大量的公眾參與和翔實地現狀調研，發現目前社區主要問題集中在社區產業經濟和社區空間發展兩大類問題。根據社區需求，以經濟發展為引導，以空間布局為手段，編制社區規劃理清社區經濟發展思路，對相關規劃(法定圖則、各類專項規劃等)提出規劃建議；探索社區經濟發展新途徑，并結合用地空間進行落實；協調社區建設中遇到的重要問題(用地規劃、市政設施、交通)；提出社區建設項目庫，分期分步推進社區經濟發展。

3.4 坪山

金龜社區坪山新區管理局將整村劃入生態控制線范圍內的金龜社區為試點，全面研究生態線內產業引導、政策扶持、補償機制等的具體解決方案，破解資源有效利用和剛性保護之間如何取得平衡的難題，為《生態控制線管理條例》最終出臺提供參考，促進地區生態、社會、經濟和諧發展。

典型社區對比分析見表1。

3.5 生態控制線管理的其他一些經驗

美國經驗：可持續的生態補償制度。把農業作為流域沿線主要土地利用方式，并由政府撥款引進先進農業技術和設備，改進社區傳統生產方式，保證干凈水源的供應；還對流域兩岸放棄耕作的農民進行補償，幫助他們開辟農產品市場。可以看出，在生態補償過程中，直接的貨幣補償只是輔助手段，可持續的補償措施應與社區產業發展緊密聯系，把環境目標融入社區生計和生產活動。在此過程中，應確保相關利益群體廣泛參與。我國香港經驗：生態保護與城市社區建設同步對接。生態保育區與城市社區功能互補。香港生態用地主要是以郊野公園和特別護理區的形式確定下來的，規劃有24個郊野公園、22個特別護理區。他們不僅保護了香港的生態環境而且提供給市民休憩、科教、康樂等自然休閑和文化體驗場所，使公眾成為生態保護與體驗的參與者。

表1 典型社區對比分析

4 基本生態控制線內土地利用規劃的政策建議

1)探索建立生態線內用地清退與生態線外更新、建設用地整備等工作掛鉤的實施機制。借鑒美國土地發展權交易等成熟經驗，通過容積率轉移、功能置換、土地貢獻率降低等方式將生態線內清退用地與生態線外城市更新、建設用地整備等具體的實施建設行為捆綁掛鉤，提高市場主體參與的積極性，解決更新、整備規劃實施所面臨問題的同時也為生態線內建設用地清退提供了資金來源，有利于保護不適宜開發的生態敏感地區，提高適宜開發地區的土地利用效益，從而優化國土空間開發格局，實現雙贏局面。

2)探索生態線內土地分級控制模式。在符合深圳市基本生態控制線管理規定前提下，探索線內分級管理和細化管理的思路。結合生態敏感性、交通可達性、現狀用地情況等因素對線內土地進行評估并分級，按照生態價值和社會經濟價值的高低，分為一、二、三級控制區，并按照不同級別進行不同產業、空間建設等方面的規劃指引，最終形成生態格局安全、土地可以精明發展的共贏局面。

3)探索在全市建立生態用地指標流轉或交易的市場機制。借鑒“地票”或“碳交易”模式，通過對生態線內的建設用地實施清退整理，經相關部門驗收合格后產生生態用地指標，并借助市場機制高效配置資源的優勢，通過流通方式對生態用地指標進行交易/流轉，使用生態指標的主體可獲得貨幣補償、容積率轉移、功能置換、政策優惠等權益，同時生態指標的使用范圍不僅僅局限于原轄區范圍，可跨轄區交易/流轉，最終通過市場對生態指標的需求來推動生態線內建設用地清退。

4)探索生態線內產業轉型升級與綠色建筑改造的激勵機制。結合國家關于加快推動綠色建筑發展的相關政策，通過設置貨幣補貼、稅收優惠等額外獎勵方式，激勵生態線內現狀保留使用的土地權利人自主開展產業轉型升級與綠色建筑改造，降低建設用地對生態環境的影響程度，提升城市生態質量。其中，產業轉型升級的方向主要為現代農業、教育科研、文化、體育、旅游、設計、康復保健等與生態環境保護相適宜的產業。

5 結語

借助市場動力盤活現有土地資源，建立線內、線外土地的聯動機制，既是解決當前生態線管理現實困境的必要手段，也是響應“十八大”堅守“生態紅線”號召，繼續發揮我市生態綠色空間管理在全國先進示范效應的必然選擇。

[1] 林浩韜，徐逸倫，楊林川，等.深圳市生態控制線內社區規劃研究[J].規劃師，2017(2)：131-136.

[2] 孫 瑤，馬 航，邵亦文.走出社區對基本生態控制線的“鄰避”困局——以深圳市基本生態控制線實施為例[J].城市發展研究，2014，21(11)：108-109.

Research on land use planning strategy in basic ecological control line

Liao Yu

(Shenzhen Bao’an Planning and Design Institute, Shenzhen 518000, China)

Taking the Langxin community in Shenzhen as an example, from the community status, development needs, exploration direction three aspects, this paper provided thinking for the land use idea of basic ecological control line, and elaborated the relevant policy suggestions, hoping to provide reference for ecological space land use of other cities.

basic ecological control line, ecological environment, compensation mechanism, industrial land use

1009-6825(2017)16-0016-03

2017-03-24

廖 宇(1985- )，男，工程師，注冊城市規劃師

TU984

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