城市基礎設施建設項目PPP模式問題的分析

（青島工學院）

【摘要】隨著我國城市化發展，政府支出能力逐漸下降，PPP模式作為一種鼓勵私人企業參與我國基礎設施建設有效減緩政府壓力的融資模式，正在逐步大眾化。本文主要介紹PPP模式的定義、特點、產生背景、發展現狀以及過程中面臨的困難和需要解決的問題、以及提供解決方案。

【關鍵詞】PPP模式 公私合營 基礎設施建設

1相關概念

1.1 PPP模式的概念

PPP模式即Public—Private—Partnership（公共私營合作制）的簡稱。是指政府部門與民營公司或私人組織之間，通過特許權協議合作形式，建設基礎設施項目等公共產品和服務提供，以優化項目融資，實現“雙贏”或“多贏”。

1.2 PPP模式的特點

第一是伙伴關系，這是PPP最為重要的特征。PPP中民營部門與政府公共部門的伙伴關系與其他關系相比，獨特之處就是項目目標一致。

第二個特征是利益共享。PPP中公共部門與民營部門并不是簡單分享利潤，還需要控制民營部門可能的高額利潤。共享利益除了指共享PPP的社會成果，還包括使作為參與者的私人部門、民營企業或機構取得長期相對穩定的投資回報。

第三個特征是風險共擔。風險分擔是利益共享之外伙伴關系的另一個基礎，這可以讓雙方合作產生一加一大于二的協同效應。

2 城市基礎設施建設項目PPP模式的發展現狀

2.2地域發展不平衡

PPP項目在地域分布上發展不平衡。由已簽約PPP項目數量分析，和PPP項目需求來看，貴州、河南、山東等省市的成績均名列前茅，發展迅速。而某些省份對發展PPP模式的熱情并不高。

2.2行業發展不平衡

我國PPP項目行業分布不均衡。從數據來看，高投入，盈利模式清晰的市政交通建設、房產開發、醫療養老還是目前PPP項目的熱點所在。而社會保障、林業、科技等盈利模式不清晰，項目建成后，特許經營期難以獲利的PPP項目熱度并不高。

3 PPP模式存在的問題

3.1思想認識不到位。PPP項目實施中，由于對PPP項目相關政策、規定學習不夠，研究不深，不少人對PPP缺乏了解，存在認識上的誤區。認為PPP是政府財政危機下的權宜之計，僅僅是為了融資，出現了兩個極端：一方面過分讓利，把風險幾乎完全留給政府，承諾固定回報率等，無法實現物有所值；另一方面當社會資本大量盈利時又想方設法分一杯羹，沒有樹立起政府與社會資本的平等關系，影響項目的推進。

3.2 項目收益測算存在問題。項目收益測算中存在問題一是有經營收入的項目，咨詢機構在測算上較為隨意，簡單估計，未能取得及參照同地區同類的歷史數據進行測算。二是折現率的確定。在實際PPP項目測算中折現率選擇標準不一，不同的折現率的選擇，其計算結果將直接影響項目政府運營補貼金額大小。三是稅收的確定。目前針對PPP項目的相關稅收政策尚未出臺，項目稅收政策不明確。

3.3項目風險分擔問題

從已有的PPP項目實踐中發現，社會資本往往處于弱勢地位，風險與收益不對等的現象也是經常發生，而且在發生糾紛后，利益無法得到保障，這也是社會資本最顧慮的地方。目前在PPP建設領域風險分擔機制尚不成熟，缺乏合理定價機制以及存在利益輸送的現象，已經開展的 PPP項目中，各方的利益訴求、風險偏好以及能力、責任不同是 PPP項目風險產生的根源。

3.4 PPP模式法律制度不健全問題

目前國家各部委頒行的規范文件多為原則性指導文件，并未專門就PPP模式出臺國家層面的立法文件。雖然有部分地方出臺了特許經營的法規文件以及部門規章，但總體來說其法律位階較低，不能夠通用通行，現有規定以發改委和國務院其他部門制定的部門規章為主，而國務院各主管部門在各自管理范圍內做出的規定，只能適用于一部分行業，缺乏全局性和系統性，可操作性差[2]。

4 PPP模式問題的對應策略

4.1 提高思想認識。建議加強實施機構及相關工作人員的專門培訓，抑或通過召開座談會、專題會議或研討等形式定期組織PPP文件、政策學習，宣傳解讀國家PPP相關政策，了解推廣PPP模式的背景，正確認識PPP模式的本質。PPP模式不是簡單的項目融資模式，更重要的目的是轉變政府職能，激發市場活力，發揮市場在資源配置中的決定性作用，利用市場的競爭機制提供質量更好、效率更高的公共服務。

4.2做好定價策略、投資回報研究和稅收籌劃。一是咨詢機構在前期測算時能及時、準確搜集同地區同類項目的歷史數據進行測算，并在此基礎上進行談判和公開招標，即能保障項目的物有所值，又能給予投資方合理的收益和回報；二是關于折現率建議地方政府每年年初根據同期本地債券收益率合理確定統一的利率作為折現率，避免各項目的咨詢機構在測算選擇折現率隨意性較大，從而影響政府支出責任數據測算；三是國家盡快針對PPP項目出臺相關稅收政策，在PPP項目的前期階段就當進行稅務籌劃，一方面要對項目運作方式在稅務操作上的合法合規性進行評估，避免潛在的涉稅業務事項處理不規范。

4.3加強風險管控。PPP模式投資回收期長、風險較大，風險管控力度的強化，可以在一定程度上增加應對風險的能力，在實施PPP模式時，建議政府與投資方構建合理的風險調整機制，合理分擔項目風險，從而減少各方的風險擔當，當PPP項目因為客觀原因引起投資者難以收回成本，政府可在合同約定中給予一定補償，如投資獲得較大收益時，政府可在合同約定中分享相關收益。

4.4建立規范的法律法規體系。PPP的立法的目的就是規范PPP推廣的進程，要突破傳統的民事合同、行政合同的觀念，發揮政府的作用，將公法與私法融合到一起，因為涉及到不同的法律關系，需要調整不同的范圍，所以要建立一步專門的PPP法，與國家治理現代化有機結合，以共治的理念來推動PPP立法創新，規范PPP進程，保障PPP項目的推進與實施。

參考文獻：

[1]賈康，孫潔.公私伙伴關系（PPP）的概念、起源、特征與功能[J].財政研究，2009（10）：2-10.

[2]李璐.PPP項目實施中存在的問題與建議[J].工程技術：全文版，2016（12）：00286-00286.

作者簡介：郝爽，女，1994年10月出生，籍貫吉林，大學本科，青島工學院，2013級國際商務專業。