美國國家公園

劉珉

早在1851年，在狂熱的加利福尼亞淘金熱時期，一組荷槍實彈的士兵，自稱是馬里波薩營，來到層巒疊嶂的內華達山脈，他們被授予的任務是驅趕當地的土著人。時日他們正沿著山脊的西坡開始搜尋，不經意間闖入了一片山谷，峰回路轉，眼前的景色瞬間發生了很大的變化，高聳的花崗巖崖壁圍繞著郁郁蔥蔥的山谷，瀑布從幾千英尺的上空呼嘯著墜入谷底。隊伍中一個青年醫生——拉斐特？邦內爾，被遠方的這一幕景色驚呆了，他在日記中寫道：“當我看到這些時，莫名的興奮感充斥了我全身上下，頓時激動熱淚盈眶……我仿佛看到了至高無上的造物主強大的能力和顯現的榮耀，這些正是造物的明證。”這幅壯麗美好的場面描述的正是令人心馳神往的“圣地”——約塞米蒂——美國西部山區的一顆明珠。美國自然保護運動的“圣人”約翰？繆爾，在其《The Yosemite》一書中有更加詳盡的描寫和切身的感受：“沒有任何人工建造的殿堂可與約塞米蒂相比，石壁的每塊巖石似乎都被賦予了生命，有的斜倚而憩，臥相莊嚴，有的筆直聳立，高達數千英尺……一路上森林越來越茂密，水流也越來越湍急……這里的花旗松、黃松、糖松以及有著褐色樹皮的翠柏都長得極其高大挺秀，而作為針葉樹之王，貴族中的貴族——北美巨杉也生長在這里。” 1864年，美國總統林肯簽署了一項法案，將約塞米蒂區域劃為永久公共保護用地，屬于聯邦政府所有，由加利福尼亞州政府管理，因而約塞米蒂山谷被視為現代自然保護運動的發祥地，并于1890年被正式批準為國家公園。1984年，聯合國教科文組織將其作為自然遺產，列入《世界遺產名錄》。約塞米蒂國家公園占地面積達3081平方公里，公園的地勢落差極大，不斷映入眼簾的山峰、峽谷、河流、瀑布，構成了山谷內鬼斧神工的雄偉景色，園內有1000多種花草植物和至少400種以上的脊椎動物。

作為美國早期遠征探險隊的一員，約翰？科爾特曾經講述過一個神奇之地的故事：那里的泥土是沸騰的，蒸汽從地底冒出，水從地底噴出，人們把這個地方想象為“科爾特地獄”。以后不斷有勘探者、探險者、商人來到這片稱為死亡谷的區域，偵探謎底、感受刺激或尋找商機。沃什伯恩？蘭福德曾經參與了這些探險活動，用親眼所見證實了曾經瘋傳的謠言——“科爾特地獄”的存在，后來他成為了黃石公園的首位“園長”。他在回憶錄中寫道：“我們相信我們所看到的，絕對是陸地上最壯觀的奇跡。想想我們進入這片土地，有多驚奇吧。我們看到不遠處是閃閃發光的巨大水體，它以一種可怕的力量，沖向一百多英尺的高空。”1872年，美國國會通過了《設立黃石國家公園法案》，規定此片土地為國有，將這片土地定性為“供人民游樂和造福大眾的保護地”，美國總統格蘭特簽署了該項法案，世界上第一個公認的國家公園從此誕生了。黃石公園位于平均海拔2000多米的高地，面積達8983平方公里，公園內的森林占全部總面積的90%左右，水面占10%左右，園內有溫泉3000多眼，間歇噴泉200多處。同時，黃石國家公園也是美國最大的野生動物庇護所之一，有200多種鳥類，還有水禽，以及鹿、麋、黑熊、大角羊、美洲野牛、駝鹿等一些寶貴的野生動物，供游人觀賞。1978年，黃石公園被聯合國教科文組織列入世界遺產名錄。

近幾年，國家公園逐漸成為人們耳熟能詳的高頻詞。實際上，在上個世紀末，世界各國的國家公園和類似的保護地總計已接近1萬之眾，只不過是各國對國家公園的定義和稱謂不一樣。那么，什么是國家公園，國家公園設立的標準是什么，美國的國家公園現狀是什么呢？1978年，世界自然保護聯盟（IUCN）發表了“保護區種類、對象和標準范圍”，1994年又出版了一份新的《保護區管理類型指南》，該指南依據管理目標將保護區劃分為6個類型，分別是嚴格的自然保護區及荒野區、國家公園、自然遺址、生境/物種管理區、陸地/海洋保護景觀、資源管理保護區。由此而言，嚴格意義上的國家公園是保護地類型的一種，是大面積的自然或接近自然的區域，這些保護地能提供精神享受、科研、教育、娛樂和參觀的機會。1970年，美國國會在通過的《一般授權法》中指出，一個準備進入國家公園系統的申請方必須滿足以下條件：具有全國意義的自然、文化或欣賞價值；具有無類似表述或保護的適宜性；具有規模布局和財政支持的可行性；由國家公園管理局直接管理。

美國國家公園有廣義和狹義之分，廣義的國家公園是指國家公園體系，是“以建設公園、文物古跡、歷史地、觀光大道、游憩區為目的的所有（符合標準的）陸地和水域”。該體系涵蓋至少19個分類，目前共有417個地點，覆蓋面積34萬平方公里。除了國家公園體系外，還有一些相關的保護地如附帶地域、國家遺產地、國家小徑、荒野、自然風景溪流等，也都與國家公園管理密切相關，被不同程度地納入保護管理范圍。而狹義的國家公園則是“擁有豐富自然資源的，具有國家級保護價值的面積較大且成片的自然區域”，目前有59個地點，分布于美國的27個州（包括美屬薩摩亞和維爾京群島），覆蓋面積23萬平方公里，占美國國土面積的2.5%。這些國家公園中，面積最大的為弗蘭格爾-圣伊萊亞基斯國家公園，達5.33萬平方公里；面積最小的是溫泉國家公園，為24平方公里。在這些國家公園，有地球上最龐大的“活化石”——美國巨杉，有美洲最深的湖——火山口湖，還有北美的最高點——德納里峰，有世界上最長的洞穴——猛瑪洞穴……難怪美國著名作家和歷史學家華萊士？施第格納感慨：建立國家公園是美國曾經有過的最好的主意。

美國國家公園的管理機構是美國國家公園管理局，成立于1916年，隸屬于美國內政部。國家公園管理局的使命是完好地保護自然、文化資源和國家公園體系所具備的娛樂、教育、激勵功能，供當代和后代人享用。管理局共有2.2萬名員工（包括長期、臨時和季節性員工），另外，還有約30～40萬名志愿者。國家公園管理局實行三級（總局、地區局、公園）垂直管理，總局設立1名局長（由內政部長指派任命）、2名副局長（1名分管業務，1名分管國會事務及對外關系）；管理局在地區一級設立有七個分局，分別是阿拉斯加區分局、山間區分局、中西區分局、國家首都區分局、太平洋區分局、東北區分局、東南區分局；公園一級實行園長負責制。此外，還有一些對局長直接負責的職能部門（如戰略規劃辦、政策辦等），以及一些支持系統（如培訓中心等）。

公園規劃，作為國家公園的發展藍圖，在其管理中具有重要作用。美國國家公園的規劃實踐始于黃石國家公園確定之時，迄今逐步形成了總體規劃——實施計劃——年度報告三級規劃決策體系。雖然各地區有一些具體的工程實施計劃，但是總體規劃設計具有高度的統一性，主要是由國家公園管理局下設的丹佛規劃設計中心負責，設計內容包括風景園林、生態、生物、地質、水文、氣象、經濟學、社會學等方面。規劃設計在上報以前，首先向地方及州的當地居民廣泛征求意見，否則參議院不予討論，因此規劃能夠做到事前監督與事后執行相呼應。

美國國家公園的收入來源于幾個方面：聯邦政府預算、門票及其他收入、社會捐贈和特許經營收入。聯邦政府預算主要用于人員工資、部分用于建設和維持管理，2015年此項預算大約是28億美元；門票收入主要是作為一種管理調控手段，實行收支二條線，收入全部上交聯邦財政，再由國會核算返還，資金全部用于公園基礎設施和維護；捐贈可以是個人、企業、非政府組織等，近年來社會捐贈的熱情比較高漲，捐助資金額度也在不斷增加；特許經營就是公園管理局通過特許經營合同，引進經營者向游客提供必要和適當商業服務，特許經營業務要與公園的資源管理和價值標準相一致。目前國家公園在100多個地點簽署有500多份特許經營合同，特許經營活動維持著大約2.5萬人就業，每年上交約8000萬美元特許經營費用。

美國國家公園收費標準，也許是我們比較關心的問題。美國國家公園門票，一般在5～30美元，某種意義上來說，是實現更好管理的一種手段，其首要目的不是著眼于營利。相對平均收入而言，費用比較低廉，而且并非所有國家公園休系內的景點都實行收費制度，公園門票可以在一定時間內多次往返。除了購買門票之外，游人還可以辦理游覽通行證，通行證涵蓋約2000個聯邦政府機構管理的景點，這些景點不僅限于國家公園管理局的管理范圍，還包括林務局、土地管理局、開墾局、工程兵團管轄的一些地方。國家公園允許私家小轎車在規定區域自由通行，通行證費用中包括景點門票及基本的便利設施使用，涵蓋4名成人乘客，超出后費用另計，15歲及以下的孩子是免費的。通行證的類型及其收費標準分為以下幾種：一是年度通行證，費用80美元；二是老年優惠證，年滿62周歲以上的老人可以辦理，費用10美元，終年使用；三是“每個孩子到公園”計劃，這項白宮簽署的政策，起初實施期是2015-2016年度，所有美國四年級的在讀學生可以在夏季假期，與其家人免費在上述的國家公園、名勝古跡、自然保護區等參觀旅游。通過旅游參觀，可以培養小學生熱愛自然的感情和與家人集體出行的快樂，使之受到教育啟發，家庭教育和自由學習方式的10歲兒童也享有同樣的權利。

當前，美國國家公園建設也存在一些問題：由于歷史條件和財力條件限制，國家公園管理體系并非保護了所有具有重要自然價值、文化價值的保護地，一些當前還不具備國家意義、適宜性和可行性標準的保護地被遺漏在外。一些州的、地方的、私人的保護地也被排除在外，特別是在私有土地上很多重要的保護地受到破壞；由于野生動物的流動性和遷徙性，保護區面積不足和保護地的破碎化使國家公園難以完全承擔保護任務，保護區以外的緩沖地帶出現管理“真空”，造成一定損失；此外，城市化進程的壓力與污染物的排放，會擠占保護地的空間，破壞保護地的外部生存環境；公眾參與的不足也是影響國家公園發展的重要因素。

美國國家公園未來的發展著重于以下幾個方面：一是加強跨學科的團隊建設，團隊專家包括風景建造師、自然資源文化專家、環境設計專家、社區規劃專家、特許經營管理專家、翻譯專家等等；二是完善發展規劃，包括總體規劃、自然風景河流計劃、游客管理計劃、荒野計劃、商業利用計劃等等；三是強化社會公眾的決策參與，包括各利益相關方、各類技術專家、非政府組織等等；四是提高可持續管理水平的提高，包括國家公園管理水平和可行性分析技術水平等等；五是提升服務的普惠性，包括增加城市周邊國家公園數量，考慮公園分布的平衡性，使國家公園能夠為大眾提供更多更好的服務。（作者系國家林業局經濟發展研究中心高級工程師。資料來源于美國國家公園管理局及相關網站。）