城鎮居民最低生活保障制度績效評價研究

鄭紀剛+薛興利

摘 要：城鎮居民最低生活保障制度，是我國社會保障體系的重要組成部分，也是保障社會穩定繁榮發展的基本制度，低保工作的績效關系著城鎮低保人員生活水平。通過建立指標評估體系，對泰安市的城鎮低保績效工作進行評價，以期對泰安市的城鎮最低生活保障工作提供參考。

關鍵詞：低保；績效評價；泰安市

中圖分類號：C913.7 文獻標識碼：A 文章編號：2095-3283（2016）12-0113-04

一、城鎮居民最低生活保障制度績效評價指標體系的構建

一般來說，績效評估指標體系分為三個等級的架構，根據對城鎮低保制度績效評估的目標、原則以及價值取向等方面的界定，本文將績效評估指標體系的基本框架定為：3個一級指標、6個二級指標和15個三級指標（見表1）。其中，一級指標為制度目標、財務目標和社會目標，同時結合城鎮低保制度公平、效率、可行等原則，制定出二、三級指標。

二、城鎮居民最低生活保障制度績效評估指標權重的確定

本文通過層次分析法確定績效評估指標權重。層次分析法通過兩兩比較的方法，確定績效評估指標框架中各層次因素的相對重要性，并運用判斷矩陣對群決策權重模型各因素的相對重要性進行總排序，最后確立各因素的權重，具體的流程如圖1所示。

1.咨詢專家意見。本文對12位社會保障專家學者和一線工作人員進行了調研和咨詢。其中包括五位來自于三所高校的相關領域具有較高聲譽的專家學者、兩位參與制定泰安市城鎮低保政策專家（市民政局1人、區民政局1人）以及五位長期從事基層低保工作人員（市民政局1人，區民政局4人）。

2.構建指標體系。本文的績效評估指標體系的基本框架最終確定為：3個一級指標、6個二級指標和15個三級指標（見表1）。

3.構造判斷矩陣。判斷矩陣通過對上一級指標和下一級指標的兩兩對比，最終得出判斷的標度。其中，評估判斷標度標準是通過 “Xi∶Xj” 的比來得到最終的判斷

標度。表中的“：”表示“比”，且n的取值范圍為{1，4}（見表2）。

根據這樣的等級劃分，所有指標都可以用標度n或倒數1/n來表示。因此，我們僅需要計算出n階判斷矩陣里的個元素的數值即可。

4.合并矩陣。合并矩陣后，得到的指標權重見表3。

三、泰安市城鎮居民最低生活保障制度的績效分析

（一）制度目標績效分析

1.低保對象的確定

（1）近三年城鎮低保人數的變化率。本文選取了2013—2015年泰安市各區縣的城鎮低保人數進行比較，如表4所示。

該項指標權重為5分。從表4中可知，泰安市近三年各區縣的城鎮居民最低生活保障制度的保障人數都在不斷增加，尤其是2013—2014年增幅最大。因此，此項指標各區縣的得分均為5分。

（2）低保覆蓋率。本文中低保覆蓋率指應保盡保的概率。近三年來，泰安市各區縣的低保覆蓋率一直都是100%。因此，該項指標權重為6分，且各區縣的最終評分均為6分。

2.基本利益實現情況

（1）人均低保待遇水平。本文選取的人均待遇水平為2015年泰安市各區縣每人月平均的城鎮低保待遇水平，見表5。

該項指標權重為9分。待遇標準最高的為滿分，高新區的待遇標準最高，為550元/月，得分9分；泰山區、岱岳區、新泰市、肥城市、泰山景區次之，待遇標準為500元/月，得分8分；寧陽縣和東平縣的待遇標準最低，為470元/月，得分7分。

（2）近三年低保待遇變化率。本文選取了2013—2015年泰安市各區縣城鎮居民最低生活保障每人每月的待遇標準數據，見表6。

該項指標權重為7分。由表6中可知，泰安市各區縣城鎮低保的待遇標準雖高低不均衡，但待遇標準均逐年提升。因此，各區縣的最終得分均為7分。

（二）財務目標績效分析

1.財政投入力度

（1）地方政府資金撥付。本文選取了2015年泰安市各區縣地方政府城鎮居民最低生活保障制度財政撥付的情況數據，各區縣的情況如表7所示：

該項指標權重為14分。由表7可知，泰山區的財政資金撥付最多，泰山景區的財政資金撥付最少，但通過前一指標“低保對象的確定”可知，泰安市各區縣的地方政府資金撥付水平與其區縣內的低保人數、待遇標準還有經濟發展水平大致呈正相關的關系，且各區縣對低保資金的撥付力度較大，均在1000萬元左右，因此地方政府資金撥付情況較好，各區縣均得滿分。

（2）近三年城鎮低保的資金投入變動。本文選取2013—2015年泰安市各區縣城鎮居民最低生活保障制度的資金投入變動數據。

該項指標權重為10分。由表8可知，2014年泰安市的各區縣中，除高新區外，其余的各區縣城鎮低保資金投入均有所減少；2015年的資金投入有所增長，且高于前兩年的投入金額。因此，鑒于2014年大部分區縣（除高新區外）資金投入有所減少，最終得分為8分；高新區得分為10分。

（3）低保資金缺口。2014年泰安市的城鎮低保資金缺口約為189.3萬元，但難以統計出各區縣的缺口情況。鑒于存在財政缺口，且財政缺口較小，因此，該項指標權重為9分，各區縣最終統一得分7分。

2.保障力度

（1）低保給付水平。2014年泰安市低保的投入為8923萬元，資金缺口為189.3萬元，因此實際的給付資金為8733.7萬元，低保的給付水平為97.9%。因此，由于資金缺口，給付水平未達到100%。該項指標權重為10分，各區縣最終統一得分9分。

（2）低保支出占地方政府財政支出比重。就整個泰安市來說，2015年泰安市的公共財政支出為281.6億元，城鎮低保資金9325萬元，占公共財政支出的0.32%。2014年全國的公共財政支出為151662億元，城鎮低保資金支出為462億元，占公共財政支出的0.30%。因此泰安市城鎮低保的財政支出占財政總支出比重略高于全國的平均水平；就各區縣來說，城鎮低保資金占公共財政支出如表9所示。

該項指標權重為8分。 由表9可知，泰安市各區縣城鎮低保資金占公共財政支出的比重平均為0.32%，其中泰山區、高新區略高于平均水平，岱岳區、新泰市和泰山景區大致與平均水平一致，因此各區縣得分均為8分；肥城市、寧陽縣和東平縣低于泰安市的整體平均水平，得分為6分。

（三）社會目標績效分析

1.制度執行情況

（1）應保盡保率和應退盡退率。應保盡保為應參加城市最低保障人員均已參加城市最低保障；應退盡退為不應參加城市最低保障人員均已退出參加城市最低保障。自2011年起，泰安市的城鎮低保制度的應保盡保率和應退盡退率一直穩定在100%。該指標權重為3分，各區縣最終得分3分。

（2）脫貧人數。本文中脫貧人數指為有勞動能力的低保人員提供就業，使其擺脫貧困的人數。2013—2015年泰安市各區縣脫貧的低保人數如表10所示.

該項指標權重為3分。由表10可知，各區縣脫貧低保人數正在逐年增加，說明政府為有勞動能力人員提供了越來越多的就業機會。因此，各區縣最終得分3分。

（3）規范管理。自1996年泰安市實行低保制度以來，各區縣均頒布了相關政策來對低保管理工作進行規范。此后，每年均頒布關于城鎮低保規范管理工作的文件和通知，以確保低保管理工作的日漸完善。該項指標權重為4分，各區縣最終得分4分。

2.社會滿意度

（1）投訴舉報率。泰安市的城鎮居民最低生活保障制度投訴率一直較低。其中，2012年接到三起投訴，經調查后發現投訴的內容不實；2013年接到兩起投訴，經調查發現投訴內容與實際情況不符；2014年未接到任何形式的投訴。該項指標權重為2分，各區縣最終得分2分。

（2）貧困人口就業促進狀況。自2009年起，泰安市開始加強對有勞動能力低保人員的就業促進工作。2009—2014年間，累計為有勞動能力低保人員提供就業崗位3258個，開展技能培訓12次。該項指標權重為5分，各區縣最終得分5分。

（3）民眾滿意度。本文除對專家學者和低保的一線工作人員調研外，還對泰安市的低保人員進行了調研。共發放問卷800份（每個區縣100份），收回785份。各區縣低保人員對于泰安市城鎮居民最低生活保障制度的評價的情況如表11所示。

該項指標權重5分。由表11中可知，寧陽縣和東平縣低保人員對城鎮居民最低生活保障制度存在“不滿意”情況，且這兩個區縣持“一般”態度的較多，“滿意”以上的人數相對于其他的區縣來說較少，因此，寧陽縣和東平縣得分4分；其余區縣由于沒發現“不滿意”的情況，因此得分5分。

四、評價結果

將上述各項指標權重的最終得分進行統計，結果如表12所示。

根據統計結果，泰安市高新區的得分最高，為97分；其次是泰山區、岱岳區、新泰市和泰山景區，均得分94分；再次是肥城市92分；最后是寧陽縣和東平縣，得分為90分。這一結果可為泰安市的城鎮最低生活保障工作提供參考。

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（責任編輯：郭麗春 劉茜）