制度創新推動特大鎮升級

孟習貞

（首都師范大學 管理學院，北京 100089）

制度創新推動特大鎮升級

孟習貞

（首都師范大學 管理學院，北京 100089）

特大鎮在人口規模、產業發展、經濟實力以及城市功能等方面已經成為事實上的城市。為探索培育中小城市，多年來政府試點賦權管理特大鎮，鎮政府的職能因此得到強化，社會服務能力提高，特大鎮的城市功能逐步完善。但是隨著試點改革的深入，特大鎮的管理與發展遭遇制度瓶頸：持續發展受到資源配置權限的束縛；公共服務供給困于管理力量有限；囿于執法權限使得鎮政府“看得見、管不著”；“農民城”的現實妨礙居民生活品質的提升等。為此，需要制度創新：創新思維和理念；設定門檻；平衡利益以及創新土地指標體系等，以此激發特大鎮的發展潛能和活力。

特大鎮；城市；試點改革；發展瓶頸；制度創新

所謂特大鎮，主要是指我國那些因經濟發展較為強勁而聚集大規模人口且人口密度較高的建制鎮。特大鎮通常依靠區位、資源等優勢形成獨特的塊狀經濟和特色產業，吸引大量農村轉移勞動力就業，成為縣域經濟最具活力的部分。正因為特大鎮在經濟實力、人口規模、基礎設施等方面具備城市雛形，2016年2月國務院發布《關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見》，明確提出將具備條件的特大鎮有序設置為市，加快培育發展一批中小城市。本文以超級特大鎮為對象，旨在探討特大鎮升級的迫切性、可行性及其對策。

一、特大鎮是事實上的“城市”

（一）人口規模超小城市

特大鎮的崛起始于產業興旺。產業鏈的形成推動鎮域經濟發展的同時創造了大量就業機會，進而人口集聚、城鎮基礎設施完善和公共服務水平提高。根據《國家新型城鎮化報告2015》，鎮區人口達10萬以上的特大鎮有238個。圖1所示的是部分超級特大鎮的人口規模。

按照2014年國務院頒發的《關于調整城市規模劃分標準的通知》的規定，城區常住人口20萬以下的城市為II型小城市。這些超級特大鎮的人口規模已遠遠超過II型小城市，達到I型小城市標準，常住人口超過50萬的盛澤鎮、虎門鎮、長安鎮、獅山鎮等則儼然是一座中型城市。

圖1 部分特大鎮人口規模（2015年，單位：萬人）[1]

（二）經濟規模超縣級市

特大鎮的經濟規模超縣級市。圖2呈現了部分超級特大鎮2015年的GDP規模。

圖2 部分超級特大鎮GDP規模（2015年，單位：億元）[1]

廣東省東莞市長安鎮2015年實現生產總值400.5億元，增長11.1%，鎮本級可支配財政收入23.6億元[2]。東莞市虎門鎮2015年實現生產總值447億元，同比增長8.1%，遠遠超過云南麗江（290億元），與甘肅武威（416.19億元）、海南三亞相比（435億元）也略勝一籌[3]。虎門鎮的經濟規模不僅超過了中西部某些地級市，還可以與一些東南沿海城市比肩。浙江省2015年有14個特大鎮的生產總值超100億元，平均稅收收入超過10億元，其中溫州市蒼南縣龍港鎮2015年生產總值規模達到226.9億元[4]。

（三）已具備城市基本框架和功能

目前超級特大鎮已基本具備城市基本框架和功能。例如浙江10個特大鎮建成區面積平均達到1 681公頃，高于浙江全省34個縣建成區面積的中位值1 579公頃（2014年）[5]。特大鎮的典型代表溫州市蒼南縣龍港鎮目前的鎮區人口達25萬人，鎮域面積為172.05平方公里，人口密度為1.3萬人/平方公里，相當于北京、上海等特大城市中心區的人口密度[6]。又如廣東省東莞市的虎門鎮、長安鎮，其城市建成區面積分別為78平方公里和56.44平方公里[7]。這兩個特大鎮通過已建成的京港高鐵、穗莞深城軌等軌道交通、以及廣深高速、廣深沿海高速等高速公路，實現了與珠三角地區港口、機場的快速對接，城市形態和功能已經完全融入珠三角城市群。超級特大鎮的社會事業較發達，城鎮綠化，公園及休閑健身廣場等建設成就顯著；基本實現污水、垃圾的集中無害化處理；公共交通網絡、教育醫療服務、廣播電視等城市基本功能較為完備，城市公共服務體系較為完善，其宜居水平接近中小城市。

二、試點經驗為特大鎮升級奠定基礎

2010年以來，按照中央統一部署，一些地區開展了對特大鎮的行政管理體制改革試點。在行政管理體制改革試點經驗的基礎上，國務院于2013年初頒布《全國促進城鎮化健康發展規劃綱要（2011—2020年）》，提出“鎮”改“市”，升級特大鎮，培育一批新生中小城市。進一步地，2014年底國家以浙江龍港鎮、吉林二道白河鎮兩個特大鎮作為探索新生中小城市培育的試點單位。基于中小城市培育試點經驗，2016年2月，在《關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見》中明確提出將具備條件的特大鎮有序設置為市。多年的試點改革與探索，為升級超級特大鎮打下了堅實的基礎。

（一）理順上下級權限轉移承接，強化鎮政府職能

在培育特大鎮為中小城市的改革試點過程中，基于委托事項的相關法律、法規及委托管理協議中行使審批和管理權限的有關要求，通過簽訂行政委托協議的方式，明確市縣有關部門與特大鎮政府之間的行政委托具體內容，其中包括行政委托的事權范圍以及審批事項、依據、條件、時限、流程等。在履行協議的過程中，理順了市縣有關部門與特大鎮之間的上下級權限轉移承接關系。鎮政府為此充實人員、加強業務培訓，并建立審批工作制度，明確工作內容、責任、流程、監管等，政府職能因此得以強化、轉變，社會管理和公共服務的能力得到提升。

（二）創新行政管理體制，有效避免機構臃腫

試點改革過程中，一方面下放行政權限，另一方面精簡行政機構。機構精簡，編制不增，承擔職責卻不斷擴大，試點鎮唯有創新管理模式，通過購買公共服務、采用PPP模式等，由以往“養人”轉向“養事”。這樣不僅降低公共服務成本，而且改進了公共服務質量，行政管理效率因此得以提升。例如東莞市長安鎮通過采用購買公共服務、PPP模式等引導民間資本參與教育、醫療、公共設施建設，大力縮減了行政編制人員的數量。2015年行政編制人員僅161人，遠少于中西部地區同規模縣市（湖北省南漳縣行政編制人員1 877人。云南元江縣人口是長安的三分之一，行政編制人員1 062人[1]）。目前特大鎮的市政、環衛、綠化等城市管理工作，已基本采用購買服務形式。例如虎門鎮通過聘用稅務協管人員專門負責50萬元以下的征稅對象的收稅工作[2]。青島市南村鎮通過購買公共服務的方式建立了環衛一體化體系；通過PPP融資模式促進了供熱、供水一體化建設。

（三）逐步實現行政管理高效化、社會服務精細化

試點特大鎮在社區管理自治、社會組織培育、公共服務采購等方面進行了積極的探索。例如東莞市長安鎮采用社區管理模式，其社區綜合服務中心的司法、婦聯、民政等部門崗位向社會組織購買專業服務。虎門鎮則建立鎮級社工協會，以此促進全鎮社會工作專業服務的有序發展。探索過程中鎮政府的行政管理效率逐步提高、所提供的社會服務也更為精細，鎮政府的角色也逐步從服務提供者轉變為市場監管者，基本實現從鄉村型向城市型的城鎮管理模式轉變。

（四）公共服務均等化增強，農業轉移人口市民化通道拓寬

為了特大鎮的持續繁榮與穩定，特大鎮積極接納外來農民工。首先大力推進公共服務的均等化。例如在廣東省東莞市的長安鎮、虎門鎮，本地人口和外來人口已均等享受教育、醫療等基本公共服務。為重點解決外來人口隨遷子女教育問題，鎮政府采用PPP模式引入民營資本，加大教育投資力度，不僅“新莞人”享受到了“同城同待遇”，而且創新了公共服務供給模式。其次積極改革戶籍制度和居住證制度，打通農業轉移人口市民化通道。例如在2011—2015年間有近2 000人憑積分、人才等資質成功落戶東莞市長安鎮。針對投資納稅型、學術技能型和企業推薦型人才發放長安鎮“優才卡”，憑“優才卡”享有教育、醫療、住房等方面服務的優惠[1]。

三、特大鎮的管理與發展遭遇制度瓶頸

然而，由于我國現行行政層級和區劃設置以及相應的政府間權利配置格局，使得特大鎮的管理與發展受到體制的羈絆和制約日益凸顯。具體表現在以下四方面。

（一）持續發展受資源配置權限束縛

目前我國政府行政資源按等級分配，城市級別越高，分配的行政資源就越多；特大鎮位于行政等級的底層，所獲得的行政資源自然最少。與此同時，地方政府按照行政等級向上繳納財政收入。城市級別越高，下屬各級城鎮向其繳納的財政收入就越多。上級政府根據下級政府的機構編制人員及戶籍人口的公共服務需求下撥財政支出數額。這樣，位于行政等級底層的特大鎮，其資源配置權限與其人口規模、財政收入水平嚴重不對稱。例如東莞市長安鎮2015年稅收總額84.5億元，鎮政府能夠支配的財政收入卻只有23.6億元[2]。同樣東莞市虎門鎮2015年稅收總額72.57億元，當年獲得的稅收分成收入卻只有12.2億元，僅占16.81%[3]。蒼南縣龍港鎮2014年財政收入占蒼南縣的40%以上，當年鎮政府獲得的財力卻只全縣的12%左右[1]。

特大鎮的持續發展要求全面提升特大鎮品質，在基礎設施、公共服務、生態環境保護等方面補齊"短板"，按照中小城市的標準規劃建設。不僅如此，還要做大做強特色產業，提升特大鎮的生命力和競爭力。因此，產業發展、城市建設、民生工程、社會公益等各類項目需要建設、完善和補充，由此大幅增加了用地需求。但是，由于土地指標的調配權掌握在縣級政府部門，縣級政府部門的決策往往傾向于中心城區的優先發展。例如2013年店口鎮的工業總產值占諸暨市的1/4，但年度用地指標不足全市的1/10[2]。

（二）公共服務供給困于管理力量不足

在當前我國財稅管理體制下，上級政府按照下級政府的機構編制、人員工資和戶籍人口的公共服務需求下撥財政預算。絕大多數特大鎮是工業強鎮，聚集了大量常住外來人口。而常住外來人口的公共服務支出卻被排除在預算之外。特大鎮作為行政等級的基層，其人員編制以及上級政府下拔的財力均有限，無力應對龐大的常住外來人口的基本公共服務支出及其所帶來的社會管理問題。鎮政府作為公共服務的直接提供者，卻難以有效地履行職責，管理力量與城鎮規模不匹配，導致特大鎮“小馬拉大車、大腳穿小鞋”問題十分突出。

（三）囿于執法權限，鎮政府“看得見，管不著”

雖然在試點改革過程中特大鎮獲得了人力資源、社保、交通、安監等部門的一定權限，但是上級政府部門仍然掌握著土地指標分配、城鎮規劃、市政建設、財稅、司法、戶籍等管理事項方面的審批權。同時，與下放的部分權限相對應的專業技術人員以及必要的專用設備的配備不足甚至缺失；即便上級部門派駐相應人員，鎮政府仍然要負擔其經費支出，使得派駐機構的運作面臨財政壓力。此外，在縱向權利配置中擴權改革易受權責錯位、條塊分割、法律規定以及專業人才不足等多重因素掣肘。例如按照《中華人民共和國行政處罰法》的有關規定，只有縣級以上地方人民政府的行政機關才具有行政處罰權，因此當行政違法行為發生時鎮政府是“看得見，管不著”。而縣駐鎮的分局、站、所因同時受縣級垂直管理部門和鎮的“雙重管理”，其執行力減弱。總之，鎮政府因權限的緊缺，難以滿足全鎮公共管理服務的實際需要，執法權限與管理需求不匹配。

（四）“農民城”妨礙居民生活品質的提升

隨著經濟發展，特大鎮居民的醫療衛生保健、文化教育娛樂、生活服務需求也相應地增加，且追求更高的生活品質。在人口、產業等方面達到了較大規模的特大鎮，客觀上要求構建與之相適應的公共服務體系、城市公共設施以及優質的文化娛樂場所等。但事實上，不少特大鎮仍處于“農民城”的層次上。街道狹窄而曲折地延伸，且不少路口堵車；道路兩旁犬牙交錯地排列著款式老舊、形態各異、高低錯落的自建樓房。以家庭為單位的小作坊模式使得生產、生活混雜，基本都是前店后廠，“畢竟還是一個鎮”。由于長期以來重生產輕生活傾向突出，特大鎮的教育、醫療、社會治安等公共服務資源供應緊張；交通網絡通訊文化娛樂等相關基礎設施配套沒有同步發展；缺乏對全鎮整體的科學規劃，城市的功能分區、定位未能與經濟社會發展水平、發展特征相適應，服務業成為特大鎮發展中的“短板”。特大鎮的城市功能與其經濟實力、發展水平嚴重不符，居民的生活質量與其需求不匹配。甚至因此使得特大鎮難以吸引和留住高層次人才；轄區內的品牌企業將企業總部、技術研發中心和市場開拓中心遷往大城市，對特大鎮的產業轉型升級造成不利沖擊。

總之，特大鎮的管理與發展遭遇制度瓶頸。在當前鎮級管理體制、發展要素配置、城鎮功能滯后于現實需求的情況下，以往那種簡單的放權讓利不能從制度上解決特大鎮的自主發展權問題。況且，“放權”也缺乏穩定性。縣市級政府是行政執法主體，其權力下放到鎮政府，卻要承擔最后的法律責任。由于缺乏相應的制度保障，使得有些縣市級政府的權力下放出現放了收、收了再放、循環往復的現象。

四、制度創新，推動特大鎮升級

依靠市場力量發展起來的特大鎮特色鮮明，充滿活力，是我國城鎮體系的重要組成部分，因此成為新生中小城市培育的主要對象。將特大鎮培育成新生城市，必須突破阻礙特大鎮發展的要素瓶頸和體制束縛，為此需要制度創新。

（一）創新思維和理念

雖然從人口規模、經濟實力上看，特大鎮已經具備城市的基本條件，但是，特大鎮的城鎮規劃和行政運行體制仍處于鎮的層次上。特大鎮升級就是要摒棄過往那種鎮級行政管理模式，賦予特大鎮城市管理的職能，采用城市的管理方式。為此要創新思維和理念，重新構建特大鎮的行政運行體制機制。首先，授權。按照縣級市管理權限配備部門、機構及人員，并賦予其行政審批、行政執法的主體資格，嘗試探索新型區域管理和城市管理模式。其次，為了控制行政層級和編制人數以及行政成本的增加，行政管理體制的改革方向應該是采取橫向大部制、縱向扁平化的行政管理模式，建立扁平高效的基層組織架構。

（二）設定門檻

既然由鎮升級為市，整體上就要體現出市的規模和風格、市的層次和結構，為此需要加強基礎設施建設尤其是公共服務和社會保障設施建設。顯然，只有那些已經擁有規范且較為先進的水電氣熱、醫療、教育、銀行、電信及居民小區等城市格局的特大鎮才可以考慮升級為市；也只有那些迫切需要且能有效承接縣級管理權限的特大鎮，才能賦予其行政審批、行政處罰及相關行政強制和監督檢查權。因此升級特大鎮必須因地制宜地。此外，升級特大鎮，培育新生中小城市，要摒棄過去以房地產為主導的粗放發展模式，探索資源配置向效、以人為本和可持續發展的城市建設新模式。堅決杜絕特大鎮借撤鎮設市的契機盲目發展房地產，制造新的空城和鬼城的可能性。

（三）平衡利益

特大鎮往往是縣域經濟重鎮，如果從原有縣的管轄中完全切割出來，將大幅度縮減縣域經濟的規模、財稅收入以及生產要素等，特大鎮升級可能會遭遇阻力；特大鎮升級意味著其政治地位上升，可能會與縣爭奪資源，產生沖突，增加管理成本；特大鎮升級后，與其所輻射區域的鄉鎮是上下級關系，有可能會重復市管縣體制的弊端，甚至出現不但沒有帶動鄉村，反而侵奪鄉村資源的現象。因此升級特大鎮需要平衡各方利益，并輔以綜合配套措施，使特大鎮成為“發展極”，能主動承接大中城市輻射和有效帶動周邊鄉鎮發展的區域政治、經濟、文化和科教中心。

（四）建立與接納農業轉移人口落戶掛鉤的土地指標體系

特大鎮是工業化重鎮，也是外來人口聚集區。為增強特大鎮人口的集聚能力，升級特大鎮要以人的城鎮化為核心，因此應根據人口規模和人口增長情況明確土地征用標準，建立與接納轉移農業人口落戶掛鉤的土地指標體系。按照方便進城落戶人口生產生活的要求，創新土地資源配置方式。不僅要優先保障住房特別是落戶人口的保障房，以及教育、醫療、養老、就業等民生和城鎮基礎設施建設用地，同時還要提升城鎮規劃標準，優化特大鎮布局和形態，以此推動特大鎮與周邊城鎮、鄉村協同發展，實現城鄉建設相協調、就業轉移和人口集聚相統一。

[1]林小昭.探路強鎮擴權：如何破解“小馬拉大車”[N].第一財經日報（宏觀版），2016-07-06.

[2]羅勉.東莞市長安鎮推進新型城鎮化試點改革 釋放特大鎮發展活力[EB/OL].[2016-06-30].中國發展網，http：//www.china development.com.cn/.

[3]趙曉娜.特大鎮改市，要變的不僅僅是名稱[N].南方日報，2016-07-13.

[4]林火燦，呂端.特大鎮升格設市尚在路上[N].經濟日報，2016-08-26（13）.

[5]黃勇，董波，沈潔瑩，等.特大鎮培育為新生中小城市的初步設想——以浙江特大鎮為例[J].城市發展研究，2016，23（8）：8-13.[6]方莉，范毅.撤鎮設市是解決特大鎮發展根本之道[EB/OL].[2014-07-17].城市中國網，http：//www.chinacity.org.cn/csfz/fzzl/171152.html.

[7]國家發改委城市和小城鎮發展中心調研組.廣東東莞：特大鎮治理的新思路[N].[2015-09-30].城市中國網，http：//www.chinacity.org.cn/cspp/csal/262097.html.

[8]劉延厚.鎮改市的創新與痛點：錢、權、地、人[EB/OL].[2016-07-05].中宏網，http：//www.zhonghongwang.com/content-14-4072-1.html.

（責任編輯：C 校對：R）

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1004-2768（2017）06-0018-05

2017-03-29

孟習貞（1965-），女，湖南人，首都師范大學管理學院副教授、碩士生導師，研究方向：發展經濟學。