關于農村土地確權的思考

[摘要]農村土地確權是化解土地拋荒現象、穩定糧食生產及發展農業適度規模經營的前提條件和重要的制度基礎。因此，要正確認識和澄清農村土地確權的現實意義和認識誤區，以農民的利益為中心，尊重歷史，客觀地認識和處理現實中存在的矛盾和問題，在深化農村改革的進程中最大限度地提升農民對土地改革發展成果的獲得感。

[關鍵詞]土地確權；土地流轉；農民利益

[DOI]1013939/jcnkizgsc201720021

農村土地確權是處理好農民和土地關系的制度基礎。2016年4月25日，習近平在安徽鳳陽縣小崗村主持召開農村改革座談會并發表重要講話中指出：“新形勢下深化農村改革，主線仍然是處理好農民和土地的關系。最大的政策，就是必須堅持和完善農村基本經營制度，堅持農村土地集體所有，堅持家庭經營基礎性地位，堅持穩定土地承包關系。要抓緊落實土地承包經營權登記制度，真正讓農民吃上‘定心丸?！币虼?，農村土地確權是穩定土地承包關系，增加農民利益，發展適度規模經營，走農業現代化的重大舉措。

1農村土地確權的現實意義

首先，有利于農村土地流轉的順利推行。黨和國家基于糧食安全，針對當前農村土地拋荒現象嚴重而大力推動農村土地流轉。然而，農民在確權之前，并沒有自由處置承包土地的使用權，這是土地流轉不很順暢的一個重要原因。承包地對于農民來說，所有權是集體的，農民只有土地承包使用權，并且是有年限限制的，再加上農村集體組織常常有不按承包年限調整土地，這樣必然導致農民承包土地使用權的不穩定，也就是說，沒有在法律、政策上給與農民的承包地、宅基地及集體名下未發包的土地權利給與明確的確認和確定，從而阻滯了農村土地的流轉。十八屆五中全會指出，穩定農村土地承包關系，完善土地所有權、承包權、經營權分置辦法，依法推進土地經營權有序流轉，構建培育新型農業經營主體的政策體系。因此，通過農村土地承包經營權確權就是要明晰農村承包土地的權利，推進農村土地所有權、承包權、經營權的分置，使農民能夠按照自己的意愿和想法自由處置承包土地的使用權，只有這樣才能促進農村土地流轉順暢，最大限度減少土地拋荒現象。

其次，有利于農民對財產權利的更多獲得。黨的十八屆三中全會中指出：“要加快構建新型農業經營體系，賦予農民更多財產權利?！鞭r村土地確權就是要將農村土地所有權、承包權、經營權進行分置，而確認農民對承包地的經營權是賦予農民更多財產權利的重要手段，也是土地確權的主要目的之一。然而在現實中，農民的土地承包權是農村土地集體所有基礎上的使用權，在現實中對于一個個體農民來說，其對承包土地并不歸個人所有，也就是說，并沒有明確的經營權，因此，農民的承包土地缺乏財產屬性。農村土地確權有國家支持，依照法律、政策的規定明細農村集體土地的權利，使農民的土地承包權獲得永固的確認，并頒發證書。只有這樣，國家才可以運用行政權力要求金融機構承認農民的承包地可以作為申請貸款的抵押物，使農民的承包地具有了財產屬性，有了變現的機會，由此賦予了農民的土地財產權利。農村土地確權的主要對象除了承包地以外，還有農民的宅基地的確權，因此，這一舉措在理論上可以使農民獲得更多的財產權利。

最后，有利于農村經濟的持續健康發展。一方面，農業適度規模化經營和土地經營權有序流轉是化解土地拋荒現象，進而發展農業現代化的重要條件。但二者只有建立在土地確權頒證的基礎上才能順利展開，如果土地邊界、權利不能準確劃分和確定，適度規模經營就無從談起，土地流轉也不能順利推進。因此，農村發展適度規模經營的前提條件是農村土地所有權、承包權、經營權三權分置的土地確權頒證。另一方面，土地確權后便使農民與土地形成了長期穩定的承包關系，這必然會增進農民從事農業生產的積極性，特別增加了農民對一些高投入慢產出的農業項目，例如林果業等產業持續投入生產的信心，避免了一些農業生產上的短期行為。

2農村土地確權的認識誤區

土地確權作為國家的一項新的土地政策，是依據國家法律與政策明確農村集體土地的權利，主要目的是穩定農村土地集體所有，鞏固家庭經營基礎性地位，從而達到完善農村基本經營制度。因此，我們在操作過程中應該避免認識上的兩個誤區。

21土地確權是實行“土地私有”的認識是錯誤的

土地確權這一新的政策與家庭承包政策有銜接，但是也存在很多的不同，突出表現為以法律的形式將土地權利確定下來。法律確定的權利及衍生權利在形式上有“土地私有”的傾向，這種傾向很容易讓農民產生土地私有化的錯覺，土地還是不是集體的了？是不是確權后成了農民個人家庭的“私有土地”了？這種認識上的偏差會導致部分農民以土地是自己的為由影響農村公共利益的實現。因此，深入解讀土地確權政策是非常必要的。土地確權的目的之一是穩定農村土地集體所有，憲法明確規定農村集體組織是農村集體土地的所有權人，因此，土地確權并不是否定集體的土地權利，而是確定農民的土地使用權，法律確定保障的是家庭的村集體土地承包權和經營權，并非土地的所有權。土地所有權依然還是村集體而并不是農民個人或家庭。因此，村集體始終具備在確權后行事土地所有權人的合法權利，而且所有人權力要大于使用權人的權力，也就是說，村集體可以使用其所有權，通過相應法律、政策，走合法程序收回或調換農民的已經確權的承包地。這就需要在推進土地確權時要深入地宣傳政策，并在《村規村約》中有相應的體現，以此糾正農民對國家土地確權政策的錯誤認識，這樣就可以避免確權后因為認識上的不足而影響農村公共事業的健康發展。

22土地確權是為了強制推行土地流轉的認識是錯誤的

由于農民外出務工等原因，致使農村大量田地荒蕪，嚴重影響農業生產力的發展，一方面制約了農村經濟適度規?；洜I；另一方面也威脅到了國家的糧食安全。由此可見，國家極力推行土地流轉政策是正確的，但是土地確權政策并不是以此為根本的、首要的目的。土地確權旨在以農民的利益為核心，完善土地流轉政策。如果不強調農民的利益，單從國家層面出發來制定和推行土地政策，必然會出現部分地方政府打著“國家利益”的旗號來強制推動土地流轉的現象，這樣就會損害農民的利益而得不到廣大農民的擁護，也與土地流轉政策的初衷相違背。土地確權就是要讓農民對村集體土地的承包權和經營權得到法律和政策上的確定和認可，在自愿流轉土地的前提下，不斷完善土地流轉政策。因此，制定和推動任何農村土地政策必須要首先確立以農民利益為核心的理念，真正照顧廣大農民的切身利益，使農民獲得更多的改革紅利，只有這樣，土地確權政策及流轉政策才能在廣大農民支持的基礎上得到貫徹實施。

3正確認識和處理當前土地確權的矛盾和問題

31政府利益與農民利益的矛盾

土地確權政策的操作過程必須要政府、集體和農民三方面共同參與才能順利實現。對政府來說，土地確權中有著自身的利益，如土地確權對當地農村土地流轉政策實施的促進，以及由此產生的經濟利益和政績利益等。對于村集體來說也有著諸如集體直接控制下的土地確權后的收益等。而廣大農民希望通過土地確權能獲得更長久穩定的承包權和使用權，由此得到更多的土地利益。這樣必然存在三方利益此消彼長的矛盾部分，比如在土地確權速度的快慢上、土地流轉意愿上、土地確權后集體土地收益的分配上都存在利益隱患。因此，土地確權政策的實施要充分認識三方的矛盾，要保護處于弱勢地位的農民的合法利益。

32曾放棄土地承包權的農民的利益問題

由于種種歷史原因，農村存在一部分農民曾自愿放棄了土地承包權，權利放棄的主要考慮是承包有明確的期限，也就是說，他們還有獲得土地承包權的機會。然而，土地確權要在既有的承包地基礎上進行法律和政策上的確認，這就意味著過去放棄土地承包權的農民失去了再次獲得承包土地權的機會了。

33村莊公共利益與農民個人利益的矛盾

隨著經濟社會發展及農民對更高生活質量的要求，再加上新型城鎮化的推進，村莊建設、撤村并村的社區建設是必然的趨勢，這就要涉及農村土地的調換和征占。但是，土地一經確權后就意味著農民對土地權利的一種強化，致使集體作為所有權人也不能輕易收回土地或是調用土地，特別是會出現部分農民以此來阻礙村莊公共事業的建設。

4要以農民為中心推進農村土地確權

41貫徹群眾路線，積極回應農民的利益訴求

群眾路線作為我們黨的根本的工作路線，體現在土地改革上就是要做到一切從農民的利益出發，暢通農民利益的表達渠道，正確對待農民的利益訴求。我們黨的歷史上一系列土地改革的政策和做法都是得益于群眾的建議和利益表達，例如，改革開放初期的家庭聯產承包責任制就是農民的“利益訴求”而后得到中央的認可，進而成為土地政策并得到推廣。在黨的歷史上同樣有失敗的土地政策，例如過快的農業合作化和人民公社化運動等，其根本原因就是背離了群眾路線，違背了農民的意愿。因此，土地確權政策的執行要深入到農民中去，及時了解農民在土地確權過程中的真實情況和意見、建議，只有這樣才能得到農民的真心擁護和支持。

42堅持實事求是，執行政策要因勢利導有創新

土地確權是深化農村改革，促進農民持續增收的重大舉措，因此，在土地確權的實際工作中首先要嚴格按照政策法規執行，但又要做到為民、務實、靈活、妥善的處理村民用地的實際情況和土地確權的關系。例如關于妥善處理移民問題，村支兩委要根據實際情況，先按照“確地不確權”的辦法處理，如果本人提出申請，要開具放棄原籍地土地證明，寫出書面申請，村委會研究形成會議紀要，經村民代表大會同意，公示后才能簽訂合同，予以登記。又如對待曾放棄承包權的農民，要深入了解其現實的情況和真實的意愿。

43優化工作流程，法治德治并重是根本

農村土地確權的工作涉及農民的切身利益，必須做到依法依規、民主協商，又要尊重歷史、不回避矛盾、打好法治和德治兩張牌。因此，在土地確權過程中，一方面辦事要依照法律法規和政策，處理問題要用法用政策，化解矛盾要靠法靠政策，引導村民學法學政策；另一方面要發揮村規民約，道德教化的作用，積極倡導社會主義核心價值觀，創建美麗鄉村，最大限度地尋求農村治理的最大公約數。

參考文獻：

[1]楊丹，夏寒梅，張夢姣，等四川丘陵地區土地確權問題的微觀思考[J].中國市場，2016（21）

[2]高婷，張高旗土地確權引發的思考[J].中國市場，2015（17）

[作者簡介]張國菊（1972—），女，山西平定人，中共平定縣委黨校講師。