從債券發行和存量債務置換看地方政府債務管理改革

喻凌云

[摘要]當前，我國地方政府債務規模較大，地方政府面臨較大的償債壓力。財政部通過下達地方政府債券和地方政府債券置換存量債務額度，穩妥解決地方政府債務問題。隨著債務置換工作的深入進行，地方政府債務集中還款壓力開始得到緩解。同時，一些問題需引起關注，文章對此進行了分析，并在此基礎上提出全面完善地方政府債務管理改革的若干建議。

[關鍵詞]債券發行；存量債務置換；地方政府；債務管理

[DOI]1013939/jcnkizgsc201720281

12015年地方政府發債情況

據中債資信統計，自江蘇省于2015年5月18日公開發行首只地方政府債券以來，截止到2015年8月末，全國共有30個省級政府和4個計劃單列市政府發債，發行規模共計19萬億元。分類別看：一般債券16萬億元，專項債券03萬億元；置換債券15萬億元，新增債券04萬億元；公開發行債券14萬億元，定向發行債券05萬億元。已完成發行的地方債券占全年總發行額度的503%，其中新增債券占全年發行額度的 623% ，置換債券占全年發行額度的480%。未來4個月還將有19萬億元的地方債券發行任務。

2015年新增債券6000億元，其中5000億元為一般債券，主要用于無收益和收益較少的公益性項目；1000億元為專項債券，主要用于有一定收益的項目。發行新增地方債券有利于推動區域基礎設施建設、棚戶區改造等建設，穩定區域經濟增長和改善民生。

2015年置換債券32萬億元額度募集資金主要用于置換政府負有償還責任的、2015年到期的債務本金。地方政府債務置換是在財政部甄別存量債務的基礎上，把地方政府原來的短期、高息債務換成中長期、低成本的地方政府債券。進行地方政府債務置換，有利于優化地方政府債務期限結構，降低債務融資成本，規范地方政府融資行為，化解短期債務集中償付風險，有利于穩增長和經濟發展。

2需要關注的問題

21地方政府債券市場化定價機制的形成尚需時日

《地方玫府一般債券發行管理暫行辦法》《地方政府專項債券發行管理暫行辦法》均規定，地方政府債券耍按市場化原則發行，采用承銷或招標方式的，發行利率在承梢或招標日前1至5個工作日相同待償期記賬式國債的平均收益率之上確定。從實際情況看，在今年8月份以前，地方債發行利率緊貼招標區間下限，基本與國債收益率持平。這也被外界議論地方政府債券發行受非市場化因索影響。地方債之所以定價偏低或與地方債發行同財政存款和地方項目桂鉤有關。8月份以后，隨著地方債供給的持續增加，地方債利率水平上升幅度有所擴大。據不完全統計，至少有15個省市地方債利率較下限上浮10到30個基點?？傮w來看，目前地方政府債券發行時間較短，還沒有形成準確、完整的收益率曲線作為定價參考。

22地方政府信用評級客觀性存疑

從2015年已發行的債券來看，各省政府信用評級等級高度一致，全部為最高級別AAA，各省之間沒有體現出差異性。當前，國內各省份經濟發展水平、債務規模及負擔能力參差不齊，即便是單家省份的整體償債能力較強，但同一省份內部各地市、縣區、鄉鎮等不同地區、層級的政府債務規模及負擔能力也存在較大差異。并且，地方政府存量債務置換本身已經說明地方政府的償債能力出現了一定問題。這難免使投資者和公眾對地方政府信用評級結果的客觀性產生一定疑問，信用評級的風險識別等功能沒有得到充分體現。

23地方政府未來償債壓力仍不可忽視

隨著2015年地方政府發行債券置換32萬億元存量債務的啟動，今后一段時期內陸續到期的地方政府存量債務都將可能置換為長久期的債券，使得地方政府當前的還款壓力得以減輕。從長期來看，債務置換改變的是債務的期限結構，為解決當前債務償還困難贏得了時問，但并沒有改變地方政府存量債務本全規模。另外，2015年地方政府債券置換的只涉及政府負有償還責任的債務，而地方政府負有擔保和一定救助責任的債務（該部分約占整個地方政府件債務的40%）并不在此次債務置換范圍之中，后兩者的償還風險相對更大。在當前國內經濟下行、地方財政收入增長乏力的形勢下，地方政府未來償付能力仍存在不確定性，未來償債壓力不可忽視。

24債務置換對銀行機構帶來多重影響

從有利方面看，由于地方政府債券由省級政府納入預算、統籌統還，其信用明顯高于融資平臺公司貸款，特別是低層級融資平臺公司的貸款，因此，地方政府債券置換融資平臺貸款之后，銀行的經營風險明顯得以緩釋。此外，債務置換改變了以往銀政企合作關系，孕育新的業務發展空間。從不利方面看：首先，以目前發債的利率，債務置換帶來的是銀行利息收入的大幅下降。置換前的銀行貸款利率約達到7～8%甚至更高，置換后的債券利率于國債基本持平或略高于國債水平，在3%～4%之間，銀行相關資產收益率下降約4個百分點。其次，置換后的債券久期較長，可能導致銀行資產負債期限錯配。地方政府債券期限少則3年、5年，多則7年、10年，目前的銀行存款期限結構很難與之匹配。三是地方政府債務置換尚有未覆蓋的領域。地力政府債務置換目前覆蓋的是截至2013年6月底經審計確認的政府負有償還責任的債務本金，但債務利息、政府負有的擔保責任和救助責任的債務均未覆蓋，風險需要關注。

3政策建議

31探索完善地方政府發債運作機制

切實按照市場化和公開、公平、公正的原則開展地方政府債券的發行、債務置換工作，避免非市場化因素干擾、行政攤派可能帶來的競爭不公平、價格扭曲、風險不合理轉嫁等問題。完善地方玫府債券的市場化定價體系，充分發揮金融市場的價格發現功能，以國債利率為基準，綜合考慮信用風險、流動性溢價、資金供求等因素確定地方政府債券利率，逐步建立完整的地方債收益率曲線。促進地方債在二級市場的流通流轉，增強地方債的流動性和可投資性。進一步提高政府債券信息披露透明度，如增加省內各地區、不同級次政府的債務、財力情況，債券募集資金具體用途內容（如置換哪些建設項目的債務），更好地輔助投資者決策和接受公眾監督。構建信用評級機構良好的生存環境，促進信用評級機構獨立、客觀、公正地開展信用評級工作，充分發揮信用評級的風險識別等功能。

32強化預算硬約束，嚴格債務管理

一方面，地方政府應嚴格按照43號文的規定實行債務規?？刂坪皖A算管理，除適度發債外，積極利用政府與社會資本合作模式調動民間資本參與公用事業項目建設，確保在支持地方經濟發展的同時債務規模適度、債務風險可控。另一方面，債務置換雖然使得地方政府債務償還得以延期，但對未來到期償債的壓力不能掉以輕心，應嚴格預算硬約束，提早考慮、統籌安排未來償債資金來源，按規定將償債資金納入財政預算，確保按期償還債務，恪守政府信用。對于未納入置換范圍的負有擔保責任和救助責任的或有債務，也應統籌考慮，結合預測的償付比例等因素合理安排償債預算資金，以備償付未來可能需要償付的慣務。此外，盡快建立地方政府性債務風險預警機制和債務風險應急處置機制，合理評估本地區債務風險狀況并進行風險頂警，積極采取預防錯施，逐步低風險。一旦地方政府出現償債困難時，通過壓縮公用經費、處置存量資產等方式，多渠道籌集資金償還債務。

33銀行機構積極應對地方政府債務管理新政

對千風險較高的政府融資平臺貸款等政府債務，積極與政府協商優先將其納入債務置換范圍。對于未納入置換范圍的政府債務利息，或有負債等，全面評估風險狀況，協商落實還款來源和扣保條件。深入分析購買地方政府債券、債務置換可能帶來的利差減少、流動性變化對經營的影響，進而優化資金投向、資金頭寸和資產負債結構，合理彌補利息損失，有效防范流動性風險。充分利用由債務置換騰出的信貸規模，加大支持戰略重點產業，小微企業和"二農"等實體經濟領域。審慎做好地方政府融資平臺在建項目后續融資。培育銀政企合作新領域，積極為政府與社會資本合作項目提供融資、財務顧間、資金結算等金融服務。

34貨幣政策積極為地方政府發債、債務置換提供合理的流動性支持

人民銀行靈活地運用公開市場操作、利率、存款準務金率，SLF、MIF等貨幣政策工具。調節好市場在流動性水平和資金價格。在前期已明確將地方政府債券納入部分貨幣政策操作的基礎上，人民銀行可對流動性出現緊張的銀行機構以置換債為抵押定向提供流動性支持。

35加快推進財稅體制改革

地方政府財政支出責任與財力的不匹配是導致地方政府過度舉債的體制性因素。建議中央加快推進財稅體制改革，以基本公共服務均等化基礎，合理劃分各級政府的財權與事權，適當上移部分公共事務事權并下移部分財權，合理保證地方政府具備與其事權相匹配的收入來源，從源頭上使地方政府擺脫對舉債的過度依賴。

參考文獻：

[1]李佳棟，王鴻儒，倪志良，等我國地方債的成因、風險與防控[J].財政監督，2016（16）：5-7

[2]鄭小平我國地方債務的風險成因及改革路徑[J].四川師范大學學報：社會科學版，2016（2）：48-53

[3]石峰對地方政府性債務和發行政府債券置換存量債務情況的調查與思考——以安徽省為例[J]. 金融發展評論，2015（8）：80-89

[4]刁偉濤財政新常態下地方政府債務流動性風險研究：存量債務置換之后[J]. 經濟管理，2015（11）：11-19

[5]梅琳關于我國地方債問題的一些思考[J].中國市場，2014（14）：95-96

[6]楊希，饒海琴地方債務信用風險形成機制及化解對策探析[J].金融經濟，2013（4）：8-9