我國PPP項目融資模式的發(fā)展與對策

[摘要]PPP發(fā)展熱之下也暴露出我國PPP存在的關于法制機制和政府契約精神欠缺等不足之處，為科學有效地實現(xiàn)PPP模式在我國順利地開展，結合我國PPP現(xiàn)狀，借鑒國內(nèi)外相關案例經(jīng)驗，文章擬就結合我國當前實情分析并提出針對性的建議，以期為實現(xiàn)中國偉大復興夢而努力。

[關鍵詞]PPP融資模式；法制機制；政府職能

[DOI]1013939/jcnkizgsc201720027

1我國PPP的現(xiàn)狀

我國基礎設施融資模式由早期的“國企制造加財政撥款”演變?yōu)楝F(xiàn)在的“混合制投資加社會資金”模式，順應了我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)的潮流。我國PPP模式雖于20世紀90年代末開始在公路、水運和城市軌道交通建設中進行實踐，但到目前為止，其在我國的發(fā)展仍處于初級階段。十八屆三中全會指出基礎設施建設和運營的改革方向，再度引起了我國的PPP模式熱潮。

2發(fā)展PPP項目融資模式的必要性分析

21頂層設計需要

國務院公布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》明確地提出了一個時間表：到2020年，實現(xiàn)常住人口城鎮(zhèn)化率要達到60%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達到45%。[1]據(jù)相關機構預測，彼時我國實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的目標帶來的基礎設施投資需求為42萬億元左右。整理國家統(tǒng)計局公布的從2010年到2015年基礎設施投資的數(shù)據(jù)及資金主要來源后如圖1、圖2所示。

22地方政府債務問題凸顯

據(jù)統(tǒng)計，我國地方政府2015年的債務率接近90%，相對于2013年增長了3%以上，緊逼政府債務率國際警戒線。地方政府債務的有效改革方向主要有：壓縮基建投資、發(fā)展民間PPP模式。就當前狀況而言，后者將會是多贏的有效渠道。

23民間資本實力雄厚

近年來，在國家經(jīng)濟的良好運行態(tài)勢與國務院積極鼓勵民間投資的政策作用下，民間投資占社會投資的比重呈持續(xù)上升趨勢，詳見下表。

24基于項目融資模式理論的PPP比較優(yōu)勢分析

在項目投資、融資、資金和信用保證結構四大板塊中，項目融資結構作為項目融資的核心內(nèi)容，項目融資模式的選擇在很大程度上決定了一個項目的成功與否。重要的項目融資模式主要包括ABS模式和PPP模式等。[2]PPP模式在滿足項目融資模式設計的基本原則：有限追索的實現(xiàn)、項目風險的分擔及融資成本的降低的基礎上，因其獨特的運作機制使其擁有如下兩個優(yōu)勢：一是私企能夠在前期評估時參與確認，[3]專業(yè)評估師盡早將風險分配在整個項目的生命周期中；二是私企參與基礎設施項目的前期工作，有機會盡早與項目有關機構接觸，節(jié)約了投標費用，降低了成本。

3案例分析

31杭州灣跨海大橋案例分析

311項目概況

寧波市和嘉興市兩地政府分別按90%和10%比例承擔總建設投資約35%的建設資金，成立杭州灣大橋發(fā)展有限公司作為投資平臺進行招標。中標股東享有30年期經(jīng)營權，期滿交還政府。環(huán)馳集團等公司共同成立了慈溪建橋投資有限公司，共出資346億元資本金。此后，雅戈爾等17家民企先后加入到杭州灣大橋的股東名單中，民間資本一度占到了整個項目的55%。

312項目失敗的原因

（1）退出機制未完善。項目建設過程中，政府與投資方并未簽訂有牽制性的有效合同，使得投資方之間缺少約束，投資企業(yè)隨意撤資現(xiàn)象嚴重。截至2012年，三大國有股東所占股份已經(jīng)占到了總股本的85%，剩余民企所占股份中，最高的不超過26%，出現(xiàn)嚴重的資本比例不協(xié)調(diào)。

（2）項目唯一性遭到破壞。在我國以往的PPP項目中，一些地方政府為了吸引更多的投資，往往會通過不同的方式向投資方承諾該項目的唯一性。但杭州灣大橋開工不到兩年時間，紹興杭州灣大橋便著手項目準備。另外，嘉紹大橋和錢江通道通車也導致杭州灣大橋項目的唯一性遭到了嚴重的破壞。

（3）預期受益嚴重誤判?！犊尚行詧蟾妗奉A測2010年該橋的車流量將會達到1800萬輛以上，但實際比預期少了近三成。嚴重的預期收益誤判導致資金缺口極大，按30年預定收費期限來看，極大可能無法回收本金。

32深圳大運中心案例分析

321項目概況

（1）項目背景。為合理地選聘大運中心的運營商，由政府牽頭成立了選聘工作領導小組，采取邊考察邊推介的方式，邀請業(yè)內(nèi)專家和資深學者組成篩選團隊，經(jīng)科學的評判，最后從眾多投資方中選定佳兆業(yè)集團作為大運中心總運營商。

（2）項目公司與項目投資結構。深圳市龍崗區(qū)于2013年與佳兆業(yè)簽訂協(xié)議，規(guī)定佳兆業(yè)對項目擁有40年的運營管理期，要求佳兆業(yè)在5年內(nèi)完成不低于6億元人民幣的修建及配套商業(yè)修建工程。[4]

322項目成功的原因

（1）地方政府職能明確，支持有力。地方政府切實履行其職能，以其最大化的專業(yè)程度對總運營商與專業(yè)團隊進行選擇。

（2）建立運營績效考核機制。項目的負責部門定期與不定期地對總運營商的工作績效進行評估，必要時對公眾滿意度進行科學的測評，從而將場館運營成功達到雙贏的目的。

（3）借鑒國內(nèi)外經(jīng)驗，防范后患。綜觀國內(nèi)外其他大型場館的運營，若只依靠場館的租賃費，其日常維護費是入不敷出的。而相關部門則充分汲取經(jīng)驗，通過構建靈活的“商業(yè)—場館—片區(qū)”商區(qū)聯(lián)動，有機地利用商業(yè)運作來反哺場館運營，為平衡大運場館日常維護費用提供了資金渠道。

以上成功的原因總體具有一定可復制及可推廣性，值得后續(xù)項目的借鑒。

4存在的問題

41法律與機制保障缺乏

411無針對PPP的專項立法

據(jù)不完統(tǒng)計，截至目前PPP相關的各政策法規(guī)數(shù)量不下200個，但起草于2014年12月3日《特許經(jīng)營法征求意見稿》現(xiàn)今仍處于草案論證階段，因此目前為止，我國尚未存在法律層面的PPP專項立法。

412PPP相關機制有待完善

（1）爭議解決機制。PPP協(xié)議在此前所有的規(guī)范性文件中均被定性為民事協(xié)議。政府內(nèi)部尚未對特許經(jīng)營統(tǒng)一定性，使得在PPP項目中發(fā)生的爭議難以得到有效解決，進而在一定程度上對PPP更成熟的發(fā)展形成了阻礙。

（2）定價機制。我國目前普遍存在著的于制度層面與技術層面上的定價機制不完善的問題主要體現(xiàn)在價格聽證制度形式大于實質(zhì)與信息不對稱兩個方面上。PPP項目涉及消費者、生產(chǎn)者與公共部門三個基本參與者，作為消費者的社會公眾理應參與定價之中，而我國僅僅只注重形式，實際上的價格決定視公共部門和私人部門談判能力而定，公眾權益在一定程度上很難得到保障。由于信息的不對稱造成：一方面私人部門為謀求利益最大化往往采用高成本報價與降低產(chǎn)品質(zhì)量的方式；另一方面政府出于政治穩(wěn)定因素考慮采取低價收費，并對由于生產(chǎn)部門經(jīng)營管理等因素導致的虧損進行財政性補貼，而這部分補貼的最終實際承擔者卻是公眾。

（3）風險分擔與績效考核機制。我國的PPP項目中，有相當比例帶有財政補貼的色彩。有些政府為達到某些特定的目的，承諾“兜底”政策，在很大程度上加劇了政府的財政風險。此外，PPP項目尚未制定明確的績效評估體系，在運營過程中，出現(xiàn)投入產(chǎn)出不高、項目實施進度滯后、財務風險控制不嚴等問題，帶來不良影響。

42專業(yè)化機構缺乏

在一個完整的 PPP 項目中，往往包含著設計、融資、建設和經(jīng)營等諸多專業(yè)領域，必然需要依托一支專業(yè)化的隊伍才能為其良好運作帶來保障。然而我國目前并未從國家層面、地方層面組織成立專業(yè)化機構進行綜合性規(guī)范化管理。

43政府契約精神欠缺

在我國的PPP項目中，常會面臨地方政府領導換屆，“新官不理舊賬”、新政策出臺等帶來的不確定風險。其次，項目唯一性遭到破壞是政府契約精神欠缺的又一體現(xiàn)。

5國際經(jīng)驗

作為PPP模式的發(fā)源地的英國，截至2013年共有PFI/PF2項目七百余個。PFI/PF2模式在英國的成熟運用：一方面有效緩解了政府的財政壓力；另一方面也顯著提高了公共服務效率，為英國經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展提供了強有力的支撐和保證。

51強有力的法律保障

在英國境內(nèi)采用《公共合同法》等通用法律來規(guī)范PPP行為。此外，還頒發(fā)有《PFI/ PPP采購和合同管理指引 》等詳細的規(guī)范性文件及爭議解決方法。因此，PPP項目在英國運作的法律障礙已掃除。

52設立專業(yè)化管理體系，明細項目管理

系統(tǒng)且嚴格地規(guī)定各項目環(huán)節(jié)具體操作流程。建立完整的三大層面六類專業(yè)機構管理體系并明確分工：從中央層面看，主要包括由合作關系伙伴組織（PUK）與財政政策小組相結合的英國設施局（IUK）、行業(yè)主管部門以及國家審計署。從地方層面看，財政部與地方政府協(xié)會設立“地方合作伙伴關系”；[5]從中央和地方交叉層面來看，設立了符合了當?shù)匦星榈牡胤交锇殛P系公司、政府采購管理局。以上環(huán)環(huán)緊扣，層層監(jiān)管，確保了PPP項目的良性運作。

53項目資金流有保障

為保障PPP項目的資金來源，英國政府根據(jù)國內(nèi)外的經(jīng)驗做法系統(tǒng)地制定了多項切實可行的融資支持政策，其中包括成立政府股權投資基金，對符合條件的重大基礎設施項目，由政府提供不超過400億元規(guī)模的還款擔保，有效地降低了融資方的資金壓力；同時加大鼓勵力度利用綠色投資銀行、歐洲投資銀行等政策性銀行為基礎設施建設提供優(yōu)惠貸款。

6對策

基于以上對我國PPP項目現(xiàn)今存在的不足之處的分析，同時也借鑒國際上PPP成熟典范國家的經(jīng)驗，大致可以得出以下完善對策。

61完善PPP項目法律與相關機制建設

相關部門應合力掃除法律障礙，給予項目以切實的法律保障。

從定價機制層面看：首先，設立第三方成本監(jiān)控的獨立管制框架，有效地對PPP項目的成本進行合理適度監(jiān)控；其次，建立科學合理、靈活的價格調(diào)整機制，從而更好地應對市場變化，達到服務于市場的目的。認真遵循聽證制度，充分考慮產(chǎn)品的公共性與經(jīng)濟性，實行社會規(guī)制與經(jīng)濟規(guī)制相結合的方式。

62建立專業(yè)化機構

根據(jù)各方面的分析資料可以得出一個清晰的結論：專業(yè)化的中介機構介入是不可或缺的。通過高校等相關教育機構培養(yǎng)具有經(jīng)濟、法律、財務、合同管理等專業(yè)知識的復合型人才，逐步發(fā)展壯大PPP專業(yè)人才隊伍；制定相應準入原則，規(guī)范專業(yè)化機構的資質(zhì)要求，為我國PPP發(fā)展注入強勁的動力。

63創(chuàng)新項目融資方式

正如目前保險資金允許進入PPP領域，國家應加大層面放寬PPP項目投資來源。其次，可創(chuàng)新融資擔保模式，鼓勵銀行等金融機構更多地嘗試收費權等新興抵押物融資。[6]

64減少特有不確定性

從企業(yè)層面看，加強企業(yè)自身能力建設，提高專業(yè)化水準，加強誠信意識，與政府建立維護好長期合作關系；于政府層面說，政府相關職能部門應自覺貫徹落實黨和國家的發(fā)展新常態(tài)經(jīng)濟的號召，明確職能范圍，做到不“越位”、不“缺位”，在PPP項目中起到一定示范性、領導性、支持性的作用。

7結論

我國首個BOT項目——廣西來賓帶電廠成功移交政府儀式賦予了我國PPP項目融資模式發(fā)展新的動力。通過政府與企業(yè)多動腦筋、多想辦法，在科學決策的基礎上有效健全相關法制和機制，解決PPP當前在我國存在的問題，不斷優(yōu)化發(fā)展PPP這個龐大而又復雜的項目融資模式，為我國經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)注入新活力。

參考文獻：

[1]劉暢淺析“人地錢”掛鉤政策及發(fā)展思路[J].科技資訊，2016（7）：51-52

[2]何瓊西咸新區(qū)基礎設施項目融資模式研究[D].西安：西安建筑科技大學，2013

[3]黃斐娜 應用PPP方式進行高?；A設施項目建設的對策研究[J].長沙鐵道學院學報：社會科學版，2006（4）：207-208

[4]國家發(fā)展改革委發(fā)布政府和社會資本合作（PPP）典型案例[J].中國工程咨詢，2015（9）：23

[5]閆海龍英國PPP模式發(fā)展經(jīng)驗借鑒及對我國的啟示[J].商業(yè)經(jīng)濟研究，2016（12）：122-123

[6]張厚美水污染防治如何用好PPP治理模式？[J]. 資源與人居環(huán)境，2015（9）：31-33

[作者簡介]蒙玲鯖（1996-），女，江西于都人，廣州大學。研究方向：金融。