論阜平縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目的現(xiàn)實(shí)意義

馬征

[摘要]在國(guó)家不斷加強(qiáng)重視國(guó)家級(jí)貧困縣如何實(shí)現(xiàn)順利脫貧的大背景下，國(guó)土部出臺(tái)一系列政策向國(guó)家級(jí)貧困縣傾斜。阜平縣作為國(guó)家級(jí)貧困縣，備受國(guó)家重視，并作為河北省首批城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目實(shí)施試點(diǎn)，研究其項(xiàng)目對(duì)阜平的現(xiàn)實(shí)意義，對(duì)其在全國(guó)范圍內(nèi)推廣具有至關(guān)重要的作用。

[關(guān)鍵詞]城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤；整村搬遷；扶貧開發(fā)

[DOI]1013939/jcnkizgsc201720055

1引言

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，城鎮(zhèn)化的步伐加快，城市的建設(shè)用地儲(chǔ)量不足，與農(nóng)村的閑置土地形成了鮮明的對(duì)比。為化解這一矛盾，國(guó)家出臺(tái)了一系列的政策措施，其中城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策效果顯著。在國(guó)家的號(hào)召下，河北省高度重視城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，并積極開展整村搬遷試點(diǎn)工作。阜平縣作為“三合一”重點(diǎn)縣，國(guó)家扶貧攻堅(jiān)試點(diǎn)縣，備受國(guó)家政府的重視，2013年習(xí)近平總書記來阜平實(shí)地調(diào)查貧困現(xiàn)狀，并作出重要講話。國(guó)土資源部在2015年《支持烏蒙山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)的若干意見》中明確規(guī)定將阜平作為全國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目試點(diǎn)，同意阜平增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)在河北省域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)。

2阜平縣增減掛鉤基本情況

21阜平縣基本情況

阜平縣為全山區(qū)縣，山地、水、旅游、林地等資源豐富。一是荒地資源豐富，山場(chǎng)面積326萬畝，占縣域總面積的87%，可供開發(fā)整治的荒山約為52萬畝，通過合理開發(fā)可增加耕地、園地或林地規(guī)模。阜平縣地域范圍2496平方公里，現(xiàn)轄13個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，有村莊行政村209個(gè)，自然村1131個(gè)。2015年全縣總?cè)丝?28萬人，全縣貧困村164個(gè)，貧困戶326萬戶，貧困人口577萬人，貧困發(fā)生率達(dá)到2531%。“十二五”期間，全縣加快美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，大力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，成效顯著。一方面著眼“城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化、社會(huì)公共服務(wù)均等化”目標(biāo)，按照“1+6+43+37+32”縣域鎮(zhèn)村規(guī)劃體系，改造提升一批，堅(jiān)持村莊改造與鄉(xiāng)村旅游結(jié)合，既改善居住條件又增加收入。先期啟動(dòng)8個(gè)試點(diǎn)村，目前，規(guī)劃設(shè)計(jì)基本完成，基礎(chǔ)設(shè)施已動(dòng)工。搬遷整合一批，2015年啟動(dòng)了1610戶6281口人的搬遷整合工作。首批4個(gè)試點(diǎn)村已完成前期工作，即將啟動(dòng)實(shí)施。

22阜平縣增減掛鉤項(xiàng)目實(shí)施流程

前期準(zhǔn)備階段，由縣、鄉(xiāng)兩級(jí)領(lǐng)導(dǎo)小組入駐項(xiàng)目區(qū)對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作進(jìn)行宣傳動(dòng)員、民意調(diào)查，制定《拆遷補(bǔ)償方案》。制訂項(xiàng)目實(shí)施方案及時(shí)序包括拆舊區(qū)復(fù)墾和建新區(qū)建設(shè)進(jìn)度安排、房屋分配方案、土地權(quán)屬調(diào)整方案、過渡安置方案、組織搬遷方案、補(bǔ)償安置費(fèi)支付方案、土地復(fù)墾后管護(hù)措施等。之后由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委會(huì)進(jìn)行公示聽證。下一步由鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織對(duì)村內(nèi)土地、房屋、樹木及其他地上附著物進(jìn)行登記評(píng)估，公示，簽訂拆遷補(bǔ)償協(xié)議。財(cái)政局制訂增減掛鉤指標(biāo)收益返還方案，整合掛鉤指標(biāo)收益資金和村村通、安全飲水、危房改造、電網(wǎng)改造、農(nóng)村面貌提升、發(fā)改、移民、扶貧等各類涉農(nóng)資金，對(duì)統(tǒng)籌資金設(shè)立專項(xiàng)賬戶，組織專人進(jìn)行監(jiān)督檢查、審計(jì)核算。

有縣國(guó)土資源局牽頭組織立項(xiàng)，組卷上報(bào)。項(xiàng)目批復(fù)后，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織負(fù)責(zé)村民過渡安置、搬遷、建新區(qū)用地補(bǔ)償?shù)裙ぷ鳎唤ㄐ聟^(qū)用地需按相關(guān)程序征為國(guó)有的。搬遷完成后通過招投標(biāo)確定施工單位和監(jiān)理單位，對(duì)土地進(jìn)行復(fù)墾。由國(guó)土局組織進(jìn)行竣工測(cè)量，由縣政府對(duì)復(fù)墾地塊的耕地面積、等級(jí)、配套設(shè)施進(jìn)行自驗(yàn)，然后上報(bào)省廳復(fù)核。拆舊區(qū)土地復(fù)墾驗(yàn)收后，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府按照土地權(quán)屬調(diào)整方案指導(dǎo)村委會(huì)對(duì)復(fù)墾土地進(jìn)行確權(quán)或流轉(zhuǎn)工作，并按照土地復(fù)墾后管護(hù)措施進(jìn)行管護(hù)，確保不發(fā)生撂荒、人為破壞和非法占用等情況。建新區(qū)竣工后，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府按照補(bǔ)償協(xié)議約定給農(nóng)民分配房屋，相關(guān)單位依法辦理土地使用權(quán)證、房屋所有權(quán)證等產(chǎn)權(quán)證書，并做好建新區(qū)水、電、暖、醫(yī)療、網(wǎng)絡(luò)、電視等生產(chǎn)生活保障工作。

3阜平縣增減掛鉤項(xiàng)目現(xiàn)實(shí)意義分析

31社會(huì)效益分析

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目可以提高土地使用效率，實(shí)現(xiàn)規(guī)模化管理，使散戶能夠集合起來共同抵抗市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而促進(jìn)農(nóng)民增收。

一方面，通過實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目使城市中占有的耕地在農(nóng)村中得到及時(shí)的補(bǔ)充，以保障耕地總量的供給。農(nóng)民可以種植更多的耕地，并可以聯(lián)合起來把耕地集中外包或者由村集體統(tǒng)一種植管理，以減少自己種植的盲目性。其中樓房村項(xiàng)目復(fù)墾規(guī)模為965hm2，新增耕地面積698hm2，新增耕地率723%，項(xiàng)目的實(shí)施可使農(nóng)民受益，緩解當(dāng)?shù)厝说鼐o張關(guān)系，還可以增強(qiáng)區(qū)域農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，是項(xiàng)目區(qū)農(nóng)村居民點(diǎn)復(fù)墾為旱澇保收的高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)田，光、熱、水資源利用率得到提高，確保阜平縣耕地總量動(dòng)態(tài)平衡的實(shí)現(xiàn)。[1]

另一方面，通過項(xiàng)目區(qū)進(jìn)行土地復(fù)墾工程建設(shè)，硬化地面及路面，田面平整，灌溉設(shè)施布置，田間道路完善，增施有機(jī)肥等措施，以增加耕地的數(shù)量，改善耕地的質(zhì)量。村集體可更方便地把村民集中到一起進(jìn)行種植養(yǎng)殖技術(shù)的培訓(xùn)，使村民能夠掌握更科學(xué)的生產(chǎn)技術(shù)，最終得

到更多收益，也可使新增耕地生產(chǎn)能力達(dá)到項(xiàng)目區(qū)所在地中等產(chǎn)量水平。

32生態(tài)效益分析

項(xiàng)目的實(shí)施，將原有的建設(shè)用地改造成了農(nóng)業(yè)用地，可以有效地改善當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境，通過種植更多的綠色植被來防風(fēng)固沙并凈化空氣，再通過農(nóng)民管理從側(cè)面防御自然災(zāi)害的發(fā)生，同時(shí)促進(jìn)土地生態(tài)環(huán)境的良性發(fā)展。[2]項(xiàng)目建成后，居民點(diǎn)將被農(nóng)田生態(tài)景觀取代，項(xiàng)目區(qū)呈現(xiàn)田、水結(jié)合的立體生態(tài)景觀格局。

33經(jīng)濟(jì)效益分析

僅僅分析阜平縣樓房村的例子，其項(xiàng)目區(qū)地理位置優(yōu)越，通過開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目可新增耕地面積698hm2，新增耕地率723%，項(xiàng)目區(qū)總投資8630萬元，單位面積投資725000元/畝，該項(xiàng)目所需的農(nóng)村建新資金、拆舊區(qū)整治復(fù)墾資金及拆遷戶補(bǔ)償安置資金，由縣財(cái)政以撥款方式先行墊付，用項(xiàng)目區(qū)流轉(zhuǎn)指標(biāo)收益全額返還。由此可以看出阜平縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目可以獲取充足的資金來支持項(xiàng)目的實(shí)施。

34扶貧效益分析

通過開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目中住房條件、衛(wèi)生院、學(xué)校、文化活動(dòng)中心、道路等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，可以從根本上改善村民的居住環(huán)境，使村民能夠及時(shí)看病，孩子能夠安心讀書，村民出行方便，并且經(jīng)常參加村集體組織的文體活動(dòng)，身體健康，精神愉悅。增減掛鉤項(xiàng)目與土地綜合開發(fā)整治項(xiàng)目相聯(lián)系，使村民的土地得到更好的利用，并且發(fā)揮出最大的價(jià)值。

同時(shí)，政府通過合法合理的程序開展該項(xiàng)目，極大改善了貧困地區(qū)農(nóng)戶住房條件，使山區(qū)農(nóng)戶搬入樓房，周圍基礎(chǔ)設(shè)施條件提高，農(nóng)戶教育、醫(yī)療、養(yǎng)老水平及便捷程度得到改善。通過宅基地復(fù)墾，增加了村民的耕地?cái)?shù)量，提高了耕地質(zhì)量。建新區(qū)住宅小區(qū)建設(shè)按照美麗鄉(xiāng)村標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，在幫助農(nóng)戶搬入樓房的同時(shí)，完成了美麗鄉(xiāng)村建設(shè)任務(wù)。

4結(jié)論

阜平縣開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目下依靠自身“燕山—太行山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)試點(diǎn)縣”獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，以增減掛鉤項(xiàng)目結(jié)余指標(biāo)流轉(zhuǎn)資金，對(duì)阜平縣的82個(gè)項(xiàng)目區(qū)進(jìn)行整村搬遷，保障了阜平縣的社會(huì)效益、生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益、扶貧效益的綜合效益提高百姓的生活質(zhì)量。該項(xiàng)目可以統(tǒng)籌整合易地扶貧搬遷等其他政策性資金，以保障當(dāng)?shù)鼐用竦慕逃⑨t(yī)療、養(yǎng)老等得到順利實(shí)施。同時(shí)把建新區(qū)建設(shè)成為美麗鄉(xiāng)村，解決了一方水土養(yǎng)不了一方人的問題，對(duì)阜平縣扶貧開發(fā)工作貢獻(xiàn)了巨大力量。

參考文獻(xiàn)：

[1]徐小黎，楊蔭凱對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作的思考和建議[C].鄭凌志中國(guó)土地政策藍(lán)皮書（2011）北京：中國(guó)大地出版社，2013：219-223

[2]陳美球，馬文娜城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤中農(nóng)民利益保障對(duì)策研究[J].中國(guó)土地科學(xué)，2012（10）