地方政府對公共政策的選擇性執行

張偉　陳鑫高

【摘要】在壓力型體制下，地方政府在對公共政策的執行時，存在著較為明顯的選擇性執行傾向，其導致政策執行阻滯、社會回應不足和政府權威衰退的等后果。本文基于壓力型體制視角，分析地方政府選擇性執行的動機及其帶來的后果，并探究其治理機制。

【關鍵詞】壓力型體制；地方政府；選擇性執行

改革開放以來，在壓力型體制下的我國政府出臺的一系列方針政策出臺和實施，得到地方政府的積極響應，取得了良好的效果。但不可否認的是，地方政府在政策傳達和目標激勵下，根據自己的偏好，選擇性執行政策，以致上級和中央政府的目標沒有得到較好的實現，甚至產生了相反的效果。

一、壓力型體制下選擇性執行的動機分析

（一）地方政府的自利性傾向

地方官員作為理性的“經濟人”，追逐個人利益的最大化，其中對其利益相關性最大的便是晉升。無論是省、市縣還是鄉鎮一級，同一行政級別的地方官員都處于一種政治晉升博弈中。目前，以實現地方經濟目標為宗旨的壓力型體制，很大程度上定性了我國地方政府官員只注重政績和仕途晉升的政治制度。這種極不科學的制度決定了官員必須在短期內完成上級政府規定的經濟目標才能實現自身收益的最大化。

（二）壓力型體制下單一的績效考核驅使

由于當前上級政府對下級政府和官員的績效考核過于單一化，嚴重傾向于經濟指標，若經濟指標不合格則可能采用一票否決制。在這種壓力型體制下，下級政府的行為有很大的被動性，這主要是源于自上而下的外在壓力。政府官員的目標在于最大化自身利益，在外在的壓力下，便優先考慮那些上級政府特別關注的以及關乎自身政績的任務。在假定其目標在于最大化其所能控制的資源量，而資源的控制量諸如資本、技術、人力資源等等來源于職位與權力，職位與權力多來源與上級政府的授予。

在現實中，地方政府官員往往對上負責，對地方政府的激勵和約束更多的是來自上級政府，而不是當地居民和市場主體。因此在實際運行中，上級政府的考核更直接地影響本級地方政府的行為，并對地方政府有一定程度的約束。而且，本地政府相對于上級政府對當地情況更為了解，在信息不對稱的情況下，本地政府很有可能利用這種信息的不對稱來欺騙上級政府。

（三）政治錦標賽下晉升激勵的誘導

不同的官員評價機制會激勵出不同的官員行為方式。在中國的政治錦標賽中上級政府考核下級政府官員的主要維度是地區經濟的發展。在現實中的官員晉升考核，對于上級政府政策的執行力、地區經濟發展等晉升指標以不同的權重發揮著作用。

地方官員作為政治參與人的特征，認為中央政府利用人事權激勵地方官員去促進地方經濟發展，晉升激勵是官員激勵的主要來源。因此，對于部分政策的高效執行，看起來是政府的積極作為，促進社會經濟的發展，實質上是地方官員通過政績的勝利獲得“政治錦標賽”的晉升。

二、公共政策選擇性執行的治理機制

（一）轉變政府治理理念，堅持公利性導向。

地方政府必須轉變對公共政策執行的出發點，以公共利益最大化為政策制定導向。轉變組織理念和管理理念，堅持以人民利益為先、以整體利益為先，嚴格貫徹落實中央有利于民生和國家發展政策。要建立合理的組織規范制度，引入社會、公民等多方主體合作進行社會治理。當地方經濟發展受阻，經濟指標和政績考核難以達到要求時，也不能放棄公共利益導向，堅持公共利益優先。

（二）地方政府必須樹立正確的政績觀與競爭觀

地方政府應該看到政策的長遠利益，樹立正確的政績觀和競爭觀。如果地方政府對政策的價值缺乏正確認識的話，只看到眼前的利益，忽視長期利益，在政策選擇上以帶來短期利益的政策為主，將長期利益相關的政策滯后執行或者不執行，無法獲得長期利益，甚至對地區的長遠發展造成阻礙和破壞。在當前的績效考核體系下，政府官員應該更多的以為人服務為宗旨，確確實實為當地帶來發展效益和好處，而不是為了個人的晉升而忽視百姓利益。

規范地方政府競爭，形成合理有序的競爭方式，以競爭促合作，在競爭中促進社會經濟發展。同時加大對地方政府的行政監督約束，推進政府監督與公民的監督結合，加強自下而上的監督力量，配合社會輿論、群眾監督形成第三方監督機制增加政府違規的成本。

（三）轉變壓力型體制下地方政府的績效考核機制

通過中央與地方合理劃分各級政府的職能和權責，重新明確層級政府分工，細化地方政府的績效考核。通過完善地方政府綜合各方面行為考核評價體系，以提升地區總體實力、促進地區經濟發展，滿足民眾的基本生存發展需要，改變此前單一的自上而下的內部考評模式，推進績效考評的全面性、系統性，兼顧整體效益與地區利益。

三、結語與展望

地方政府的選擇性執行與壓力型體制下地方政府的自利性、官員的績效考核與其追求個人晉升有關。在現行的政治與經濟環境下，勢必要消除壓力型體制下帶來的忽視整體利益和選擇性執行的負面影響，提高整體社會發展利益。同時在對地方政府及其官員的績效考核方面，要打破單一的經濟指標考核體制，建立綜合評判系統，使地方政府能夠根據地方實際情況，真正高效地執行公共政策。

參考文獻：

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