論國際組織表決機制發展中的中國話語權提升

蔡高強

摘要：國際組織表決機制在其長久的演化中表現出新的樣態。表決分配機制將以平權與加權分配并重，而表決集中機制將以多數表決通過為主導，協商一致因其低對抗性的特點或將是未來的主流選擇。但現有表決機制不僅對日益崛起的中國大國地位形成挑戰，還使中國的國際話語權面臨現實挑戰，并將制約著規則制定中的中國話語權。對此，中國應以大局為視角，以微觀為切入點，于現有規則體系之內，強化自身實力并將實力轉化為切實的話語影響力；于規則體系之外，尋求建立符合和平共贏理念的新表決規則。

關鍵詞：國際組織；表決機制；中國話語權；規則主導

國際關系是現代主權國家不可逃離的桎梏，地域、種族、文化等因素無不構成國家之間的“代溝”。正如斯塔克所說：“國際法的主要目標在于建立一個與其說是合乎正義的，不如說是有秩序的國際關系體系。”當前建立秩序化國際關系體系的路徑眾多，多樣而專業化的國際組織無疑是最重要的環節之一。“各種國際組織正在實施對所有成員國和整個人類都至關重要的目標與價值，它們已經深深地融入成員國的有序運作之中，以至于這些成員國想要恢復行動自由而放棄國際合作成為幾乎不可能的事了。”當國際組織為國際關系的協調而討論各種政治、經濟、和平與安全等議題時，國際組織的表決機制顯得尤為重要，探究政府間國際組織表決機制中的中國話語權，將為我國積極參與全球治理提供新的路徑。

一、國際組織表決機制及其發展趨勢

在根本上，“國際體系的自然屬性是無政府”。無政府狀態下既可以是混亂的國際關系，又可以是有秩序的國家關系，兩種狀態相間穿插在近代世界格局之中，但無論處于何種狀態之中，無政府狀態下的國際體系總是處于一個尋求平衡的狀態。但絕對的平衡又無法判定和實現，更多是表現為失去平衡與追求平衡過程的相互交替。在這一過程中，政治、軍事、經濟、文化或其他因素處于相對劣勢的國家勢必尋求合作以抗衡相對優勢的國家，國際組織及其表決機制體現了這一特性。

如果說在國際體系中，主權國家的存在是以差異為基礎去運作的話，政府間國際組織就旨在以溝通為方式尋求消除這種差異，其意義就在于為主權國家提供更充分的信息溝通與價值交流渠道，打破“囚徒”之間被隔離的尷尬境地。因此，既作為國家之間消除溝通障礙的場所，又作為博弈之處，政府間國際組織的表決機制勢必要體現國家之間的均衡，并使相關的國際事務得到妥善解決。

當表決機制成為博弈的手段時，該機制更易遵從實力向心規律，實力越強，對表決機制制定的話語權越大，易形成單極或者對峙局面，這在冷戰時期與冷戰后一段時間內的聯合國表決中體現得尤為明顯。如今的世界格局趨于多級，在實力向心規律的作用下，表決機制下的權力得以擴散，重心不再集中于個別國家，反而更易發揮表決機制公正解決國際事務的作用。在此前提下，博弈過程中為各國尋找最符合其利益又能實現公正表決的做法，正是國際組織表決機制的目標所在。

對于國際組織表決機制發展趨勢的研究，既可以選擇從國際組織的實踐來佐證不同類型表決方式的發展趨勢，又可以選擇從表決規則的設計方面來看不同類型國際組織的制度演變，兩者只是研究路徑的區分而已，前者以表決制度為軸心，后者以國際組織為軸心，此處的研究路徑采取前者。但需要注意的是，不同類型的國際組織在表決制度的選擇中存在偏好，相較于以表決制度為軸心的路徑，以國際組織為軸心的路徑顯然更容易在這方面有所發揮，下文也將盡可能在論述中對國際組織在表決制度選擇中的偏好予以兼顧。

（一）基于表決分配機理的發展趨勢

表決權的分配包括平權分配與加權分配兩種，兩者是非此即彼的關系，事實上并不存在平權分配與加權分配的折中方案，因此平權分配之外的其他分配方式都可以被認定為不同形態的加權分配。平權分配與加權分配孰優孰劣是一個見仁見智的問題，前者歷史悠久，具備更豐富和成熟的國際實踐經驗；后者雖然存在時間較短，卻在全球化環境下表現出極強的生命力。

1.不可撼動的平權分配

所謂平權分配旨在賦予每個國際組織成員以一個平等的投票權，無論其經濟實力、領土面積、軍事力量、人口數量等因素如何。分析平權分配，不能將之與主權概念割裂來談，1648年的“威斯特伐利亞和約”衍生出了現代意義上的國家主權理念，這一理念表現在國際事務的決策上，即一國一票的平權分配機制。從主權概念產生的初衷而言，一國一票原則為國家的生存提供了政治保障，也正因其設定了國家間的平等地位而被諸多國家廣泛接受，因此作為支撐著主權概念的規則之一，與政治相關的政府間國際組織廣泛采納一國一票的平權分配規則。

從今日的角度來看，主權概念政治正確性的屬性已經覆蓋了其原本的屬性，以至于主權一詞本身就代表著一種正當性，而無須尋求主權實質上所賴以建立的內在合法性。從不同方面來看，政治正確性既可能是主權概念的優勢，又可以是致命缺陷。但不可否認的是，當代國際關系依然以踐行主權理念為其基本原則，聯合國也將這一概念寫入其憲章之中，因此從現實主義的觀點出發，主權概念與其衍生的平權分配規則在當下具有毫無疑問的正當性。除非傳統的主權觀念被顛覆，否則我們不會看到伴隨著現代意義上的主權國家出現而誕生的平權分配到達湮滅之時。作為切實維護主權國家生存的規則之一，平權分配依然會在關系國家安全與穩定的重要事務中發揮作用，但伴隨著國家間合作與信賴的加深，我們有必要重新認識這一概念。

杰克遜教授（John H.Jackson）在其《國家主權與WTO：變化中的國際法基礎》一書中認為，傳統的威斯特伐利亞主權觀“已經過時和不再可信”，并提出了“現代國家主權”這一概念作為替換。類似的觀點不在少數，只是不同的觀點提供的解決路徑有所差異而已。在未來，如果人們對主權理念的認識無法得到改觀，堅持認為主權以及所衍生的制度是不可撼動的，則現實與理論的脫節將更為嚴重。事實上，已經存在著越來越多的穿透主權壁壘的例外，已有的例外較多地表現在國際犯罪、環境保護等領域。在國際組織的表決制度中，平權分配一定程度上已經與強調國家差異的相對理念有所出入，多極世界格局迫使人們更多去關注個體差異的相對公正，而相對公正這一概念本身就意味著一國一票不符合“相對”的標準，“相對性”要求必須考慮每個個體的特殊狀況，這種標準正是為下文提到的“加權分配”量身定制的。由此看來，雖然當前環境下平權分配機制尚未出現裂痕，但對其內涵及地位的重新思考似乎是不可避免的。

2.加權分配將是未來的主流選擇

與平權分配相對應，加權分配則賦予國際組織成員國不同等質量或數量的投票權。加權表決制最早萌芽于1815建立的萊茵河國際委員會，對于該河流的某些行政事務，表決權依據成員國河流長度分配。加權分配的制度形式來源于國內法的公司制度，但是自國際組織最早施行加權表決機制以來，圍繞該機制的爭議一直不斷：國際關系的核心是權力（power）而不是權利（right），權力的分配更多由國家的國際地位與實力來決定，而非類似于公司法中的加權分配，來自某種更上位的制度。

與平權分配依賴主權平等原則而生存相反，加權分配因其違背主權平等原則而飽受詬病。但看待加權分配的目光不應局限于此，當某一加權的考慮因素是綜合性的，并且涵蓋了最主要的被考量因素時，也更易傾向于相對公平的狀態。諸如歐盟在一些經濟事務決策中采取依人口數量綜合其他因素進行加權分配的做法，并且在實踐中施行良好。這說明在制度設計合理的情形下，加權分配方式有能力兼顧各國意愿以達到一種相對公正的狀態。

事實上，全球合作的現狀并不容許加權分配取得更高的地位。目前各國在經濟、文化等領域的合作增長迅速，諸多領域都在走向一體化狀態，但政治領域的合作則不盡如人意，與此相關的表決制度研究就指出：“表決權的分配基本只由議程性質決定；若國際組織主要執掌高級政治事務，則表決權分配趨向于平等；若國際組織主要掌管低級政治事務，則表決權分配趨向于加權。”此處所謂“高級政治”是指國家安全和政治外交領域，而經濟、福利、環保等事務，因不與國家生存直接相關，被定義為“低級政治”。此處所指出的加權分配在低級政治領域的擴展趨勢是值得肯定的，畢竟加權分配方式起源于公司的經濟事務管理，與低級政治領域的事務有較多相似性，但不應當就此僵化地認為加權分配在高級政治領域沒有發展其適用空間的潛力。

國際組織在政治事務領域對加權分配的排斥，更大程度上與小國對加權分配可能帶來的安全政策隱憂相關，畢竟小國的安全利益在諸多方面與傳統主權理念以及從其中引申出來的平權分配規則不可分離。加權分配方式可能取得突破的關鍵因素，與學者們所認為的可能引發傳統主權概念隕落的理由同出一轍：“在某種程度上，這些重要的事實和情況大多都可以理解為‘全球化這個內容廣泛而且比較模糊的術語。”全球化對主權的挑戰意味著小國無法將其安全感更多地寄托于傳統的主權理念之中，但從使國家之間的關系更為緊密的角度來說，全球化意味著國際組織乃至國際社會的每一個成員都是不可或缺的，雖然不同國家所依賴的具體因素可能存在差別，但正是每一個國家不可取代的地位構成了新形勢下小國的安全根基。當小國認為自己處于一個足以保障其安全的體系之下時，也將更能接受政治事務的加權分配方式。受制于國際秩序平衡的需要，大國也無法在國際事務的表決權分配中過分壓榨小國的投票權利，承諾適合各國國力的加權份額由此成為一種受到保障的制度需求。這個過程是從一種平衡走向另一種平衡的演化，而驅動其得以實現的力量來自全球化浪潮。

不可否認的是，在高級政治領域采取加權分配勢必建立于較高的政治認同之上，作為國際組織，僅有歐盟最接近這一要求。高度的政治認同不僅需要國家之間利益一致，還需要大量的時間成本磨合各個國家以加深信任，因此全球化浪潮能在多大程度上促進國家之間的信任還需拭目以待，但可以肯定這一過程絕非一朝一夕之事。

（二）基于表決集中機理的發展趨勢

在制度設計上，與表決分配機制不同，表決集中機制不存在非此即彼的關系，是一個存在開放可能性的體系，因此有著更多的表現形式。

1.行將就木的全體一致

與表決權的平權分配一樣，全體一致以國家主權平等原則為前提而存在，甚至在摩根索眼中，全體一致就是國家主權的同義詞。全體一致的法理依據在于國家不應當受未締結契約之約束，因此唯有成員一致通過，國際組織的決策才得以生效并作用于全體。目前在諸如歐盟理事會、北約理事會等組織中存在著全體一致通過的表決集中方式，適用范圍被局限在成員準入等個別特殊事項上；而石油輸出國組織（OPEC）作為罕例，在整體事務上均適用全體一致通過的做法已經難以被其他國際組織所復制。

關于全體一致，當今的國際關系實踐已經證明了該種表決集中方式已然生命力不在。毫無疑問，全體一致的集中方式向主權國家的尊嚴致以了最崇高的敬意，但顯而易見的問題在于，只要有個別成員基于自身利益考量而否決某項議題，所有為此議題作出的努力都會付諸東流。“全體一致對表決而言十分消極：采納這種規則，與其說是為了讓決議通過，不如說是為了防止決議通過。”國際聯盟的失敗正是前車之鑒。另一方面，全體一致通過過于缺乏效率，無法滿足繁重的國際事務需求。不得不承認，全體一致通過在現代國際組織的實踐中已經沒落，很難再有所作為。

2.無可替代的多數表決通過

多數表決通過是現行表決通過方式中最為通行的方式。簡單多數由過半數成員國表決同意即可通過，如聯合國大會的一般決議；特別多數指對特別事項以特定比例的表決同意方可通過，較為多見的比例有2/3、3/4，如聯合國大會對特定事項的表決須以2/3多數決定，包括關于維持國際和平及安全之建議、安全理事會非常任理事國之選舉等。

多數表決通過既能保證國際組織事務的正常運轉，且存在可以浮動的空間以滿足各種事務的表決需求，因此被廣泛應用于政治、經濟等不同類型的國際組織當中。至于多數表決決策的正當性，國際關系實踐可以證明國家作出正確決策的概率要大于錯誤決策，且就此點而言，多數表決引發崩潰的可能性已經遠遠小于全體一致。從理論上說，多數表決通過在理論上并不易作出錯誤決策。反倒是當個別國家處于少數地位且其實力較為強大時，其拒絕執行使得國際組織的職能失效，長此以往將引發國際組織的崩潰。

即使不可避免地存在一些問題，該種表決集中方式仍具有其他方式難以比擬的優勢。多數表決通過方式的優勢在于其實現了公正與效率之間的折中，這種折中是其他方式所未考慮或者不能實現的，并且其中還存在可選擇的空間，即折中的程度。制度設計者可以選擇適當的多數比例以達到在不同情形下所希望的不同平衡程度，比如將重要事項列為特別多數表決才可以通過已經是國際組織的普遍做法，這種彈性的選擇空間使之更具合理性的同時，也對于其廣泛的適用影響深遠。由此看來，無論現在或以后，多數表決通過都將是表決集中機制的主流之一。

3.獨樹一幟的反向一致

表決的集中方式還包括反向一致，這一集中表決機制在世界貿易組織的爭端解決規則（DSU）中體現得最為淋漓盡致，其特征在于以一致反對作為表決事項不通過的條件。這種表決集中方式的意義就在于盡可能以有效率的方式使爭端進入解決程序之中。如果說全體一致通過與多數表決通過尚且存在民主的影子，反向一致就完全走在了相反的路上，在某種意義上也不得不稱為創舉。

反向一致旨在盡可能使爭端無例外地進入WTO的爭端解決程序，作為避免貿易爭端雙方相互惡性報復的方式。反向一致一定程度上符合爭端當事國的利益，但前提在于，當且僅當表決事務為符合雙方利益的程序性事務時，反向一致才有可能被認可，且此種設計使表決程序實際上成為形式性的“過場”，這也是為何WTO爭端解決機制中從未出現過一致反對的原因。總結而言，反向一致是一個很好的構思，但其自身的局限性限制了其廣泛適用的可能。

（三）協商一致將是表決機制最具潛力的發展趨勢

將協商一致單獨予以闡述的理由在于，協商一致表決中無投票權的分配，自然也沒有投票權的集中，作為一種特殊的形式卻展現出了巨大的潛力，這些特性決定了它值得單獨討論。

1.協商一致是非投票的表決

有觀點質疑協商一致是否屬于“表決”，應當認為表決機制是在組織形式內表達成員態度的方式，可以釋義為“表達決定”，而投票表決只是最為主流的體現方式。作為成員國之間經過廣泛的協商而不投票使議案通過的方式，協商一致以溫和的態度表達了成員國對議案的態度，實際上就是在進行“表決”，因此協商一致表決屬于表決機制的范疇。

若將全體一致概括為強制性的一致，協商一致恰是這種強制性被極大削弱的一致。這種非投票的一致即討論一致，與投票相比，討論形式消除了成員國在投票表決中劍拔弩張的態勢，討論過程中更易形成共識，使結果更易為成員國所接受，具體的討論形式也具有較大的靈活性，可以自主選擇。但這些優勢不能掩蓋其效率低下的缺陷，且這種方式一般允許成員國對決議自行解釋或提出保留，降低了決議的實際價值。

2.協商一致有著更高的接受程度

即使存在諸多不足，也沒有影響到協商一致擴展其適用的進程。從現實角度來看，與其糾結效率問題，國家之間只要能達成共識便有意義，即使是有限的共識。在效率底線所允許的范圍之內，協商一致應該成為國際組織決策的常備選項之一。從心理角度來分析，協商一致優于其他決策選項的最大理由在于：與投票表決中失利者極有可能遭受損失不同，協商一致未以潛在可能的直接不利后果施加于成員國。從損失厭惡理論的觀點來看，這一理由足夠支撐協商一致的合理性。根據損失厭惡理論，個體對損失與獲益的認知是不對稱的，損失等量利益比收獲等量利益的感覺更加強烈，因此在決策者的眼里，國際事務中的投票方式是最壞卻最無可奈何的選擇。在協商一致的狀態下，損失仍然存在，但是經過協商途徑，被迫承擔損失的狀態將轉化為主動承擔損失的狀態，至于這種損失建立于何種程度的收益之上，則取決于協商中各方的博弈結果。一般而言，協商一致不會有某一方利益最大化的結果，也不存在某一方的絕對損失，最終將形成共擔風險、共享收益的格局。

在現實國際關系中，協商一致表決的確已經廣泛適用于各類場合，并且還有擴大的趨勢，比如聯大的決議中協商一致所占比例逐漸提升。協商一致的決策方式對于中國而言也極具親切感，中國人越來越認識到中國的傳統思維對于指導國家間關系的意義，諸如和諧世界、共進國際法等理念都是基于中國傳統“和合思維”的產物，而這種思維使得中國在外交實踐中尤其強調協商的作用。

對于表決制度的發展趨勢，我們應當認識到，人類社會的演化不斷證明著多樣性的價值。即使有關表決的一些機制經過長久的共識積淀，乃至使自身進化為不可輕易動搖的社會共識，表決機制也不會就此止步，它需要迎合現實需求而不斷創造新的形式。因此當我們從整體上把握表決機制的走向時，對種種相關因素都需要予以審慎考察。由此來看，即使整體表決機制所展現的趨勢已經不言自明，卻并不代表整個表決機制的未來只有一個方向。加權分配與多數表決方式確實在現階段極具活力，但受到現實中多樣需求的驅動，表決機制也在不斷發生著變化和創新，協商一致的出現正是如此。可以說，多樣化將植根于表決機制的發展之中，為表決機制的未來提供更多的可能性，而在多樣化的語境之中，亦蘊藏著中國話語權的挑戰與機遇。

二、國際組織表決機制發展對中國話語權的挑戰

在為時不長的國際組織實踐中，中國在聯合國的實踐具有較高的研究價值，大量的文獻曾試圖研究中國在該國際組織中的行為模式，尤其是在聯合國安理會中的表現引發了學者對中國投票模式的分析。分析以往中國在安理會的投票，可以看出中國傾向于在涉及主權的問題上持謹慎態度，中國對于主權問題的態度與本國經歷有關。赫德利·布爾（Hedley Bull）指出：“西方自由國際主義者如此頻繁地注意并予指責的第三世界各國人民的‘國家主義，植根于他們自己的痛苦經歷，即沒有國家就一無所能。”除此之外，出于地緣政治的考慮，中國對亞洲事務的關注度更高。

從表決實踐來看，中國的表決行為基本可以認為是保守的，我們可以將中國的做法歸結為防御式的表決模式，這符合中國儒家傳統，卻不適合當今全球環境下的中國定位。隨著國家實力的提升與國際交往實踐的積累，中國趨向于用更明確的表決選擇表達自己的態度，這說明以往作壁上觀的選擇已經不符合中國在新形勢下的全球定位。無論是出于中國本身的利益，還是國際社會要求中國承擔大國責任的觀點，都在強調中國應當更深層次地參與到國際社會之中。在世界影響中國的同時，中國也應當尋求改變世界，由此帶來的問題在于：中國在國際組織的現有表決機制下面臨何種挑戰？

（一）中國大國地位面臨的挑戰

在當前的國際實踐中，平權分配依然在眾多國際組織中發揮著重要作用，且這一狀況短期內不會改變。從大國角度出發，平權分配從來就不是最好的選擇，但人類最樸素的公平觀念與業已實踐數百年的威斯特伐利亞主權觀并不會對此予以關注。對大國而言，表決權利只有一票，而一旦受表決結果的約束，對自身的影響或將遠超這一票的價值，無論結果好壞，單從程序角度來說，權利與義務顯然是失衡的，尤其在體現為負面影響的時候更是如此。這種借口對于其他受到主權概念所庇護的國家來說并沒有太大的說服力，其他國家對大國的某些權利更為敏感，其中包括安理會中合法的一票否決權，或是大國依仗自身龐大經濟體量而單方設定的不對等、不公正貿易政策，這些權利大多衍生于大國在一國一票之外的政治和經濟影響力，并使大國取得通過各種方式影響別國決策的地位，該種地位實際上彌補了大國于平權分配之外的權利缺陷，因此，小國也更傾向于認為大國的影響力應該得到牽制。

相對的，若是支持在國際事務表決中采取加權分配，對于中國這樣的大國就一定是更好的選擇嗎？不妨做進一步的推論：假使處于加權分配之下，大國擁有與其實力相稱的加權份額必然足以實現本國的政策目標嗎？沒有人能給出絕對肯定的答案，尤其在涵蓋較多成員國的國際組織中更是如此。畢竟當前世界格局正在走向多極化，在諸多大國共存的狀態下，各方相近的加權份額將使各國政策目標的達成更為艱難。與其說平權分配給大國帶來了困擾，不如說多極化的世界格局與國家間的博弈過程更多地造成了這種困擾，平權分配只是集中體現了這一狀態而已。上述論證雖說有悖于杰克遜教授認為應當摒棄力量導向的觀點，但我們首先得承認，建立在無政府國際關系基礎上的國際社會只能是達爾文所描繪的自然世界的現實翻版，要構建國際體系就必須正視強權現實。

因此，在符合國際法的前提下，作為大國的中國有必要繼續增強自身的綜合實力以推動制度外表決影響力的提升。需要注意的是，國際社會的“均勢”追求絕不會對于一個大國的崛起無動于衷，為應對這一體系阻力，勢必要求中國具備更包容的態度以及更長遠的眼光，在謹慎思考前進路徑之后再作出選擇。

（二）現有體系下中國話語權面臨的挑戰

話語權的表現形式多種多樣，表決機制是話語權形式中較為常見且相對重要的一種，所謂表決中的話語權可以被認為是一國運用國際組織表決規則實現本國政策目標的權利。表決機制作為一種話語權，與一般的話語權不同的是，其討論的是現實可操作的權利，并且與國家爭取政治、經濟、文化、社會地位和權益的話語表達密切相關。可以看出，表決機制中的話語權具有高度的利益相關性，其他既得利益國家不會坐看其利益流失，這一狀態對于中國這樣的新興國家而言并不友好。

首先，現有國際組織表決機制下的中國話語權往往孤掌難鳴。當前國際組織表決集中機制的設計更多趨向于多數通過，而多極格局下的國際組織成員國的表決權利的分散特征與國家所欲達成的目標之間存在矛盾，也就是說，僅僅依靠本國的表決權利難以滿足多數通過的要求。為此，國際組織內的成員國需要通過對其他國家施加影響以達成相應的目標，亦即成員國必須依賴自身行為的“外部性”來尋求額外的表決權利。這種外部性在大國作出表決態度時表現得更為顯著，他國可能基于各種考慮而刻意追求與大國態度相同或者相反的表決結果。因此，如何使自身行為的外部性更多地表現為有利于本國的方面，是中國作為大國必須面對的問題。中國并非現有國際規則的締造者，在話語影響力上先天不足，而在涉及國際組織表決中的“站隊”時，相較于歐美國家的抱團取暖，中國并沒有找到更多值得信賴且志同道合的國家。在未來，中國想要擺脫受制于西方話語體系的狀態，就必然要正視話語權的“外部性”這一現實問題。

其次，集群效應及其引發的體系失衡將成為中國話語權發展的一大困境。與話語影響力相關的另一個現實問題是權利的集群效應，所謂集群效應指的是表決機制中存在著潛在不對等現象：優勢國家往往傾向于集中利用其在規則建立中的已有優勢排斥劣勢國家。尤其在表決規則表現為加權多數表決方式時更是如此，這一點在國際貨幣基金組織（IMF）中體現得尤為明顯。國際貨幣基金組織依據成員國向其繳納的份額為依據進行加權，這種加權分配方式正是歐美國家利用該組織影響世界金融的決策基礎。美國的重大事項一票否決權，以及發達國家60%以上的投票權占有比例，使之實質上成了西方國家的工具。例如，西方國家曾多次不正當地濫用其權利來阻礙IMF的改革進程，并且在援助發展中國家時，IMF所采取的為人詬病的亡羊補牢式行動模式也與此干系甚大。

由此可以看出，表決權利的過度集中將會使參與者獲得超出原先表決權利的權利，與產業的集群效應類似，這種表決權利的集群產生了額外的權利收益，構成國際組織失衡的根源。失去制衡的決策體系是病態的，在國際法規則之下的國家間博弈要求國際組織的表決規則設計應保證足夠的平衡性，而實現該種平衡的途徑不僅在于劣勢國家提升自身實力，還在于優勢國家不集中利用其規則優勢排斥打壓其他國家爭取國際話語權的努力，亦即在面對話語權利的讓渡時，優勢國家能夠保持謙抑的心態。但事實證明，既得利益者對于動了自己“奶酪”的國家往往不會表現得如此大公無私，例如，2010年美國國會就曾否決IMF理事會關于提升中國份額的決議。如何看待集群效應下的體系失衡，并以恰當的方法獲取更多的權利讓渡，是中國作為當前國際表決規則中的弱勢國家不能避免的問題。

（三）設立新規則意義下中國話語權面臨的挑戰

除在現有國際組織的表決規則中爭取話語權之外，還存在著另一條路徑，即設立新的表決機制，塑造新的話語權。這一路徑的必要性在于，無論是平權分配還是加權分配，在與多數表決集中方式的結合中，往往會加重現行國際組織決策機制中的一個悖論：改革表決機制的措施必須由現行的表決機制來決定。越是嚴苛的特定多數，越不容易通過改革措施，類似中國這樣的新興國家越不容易取得話語權。以經濟體系為例，早先以布雷頓森林體系為主導的經濟秩序賦予發展中國家的權利遠不能滿足這些國家的需求，如今雖然該體系已經崩塌，歐美等發達國家主導世界經濟秩序的現實卻沒有改變。發達國家賴以影響世界金融秩序的三大支柱早在中國等發展中國家取得長足發展之前完成建構，其中的表決規則對發展中國家并不友好，諸如美國在國際貨幣基金組織中的一票否決權等表決特權不僅不利于組織改革，同時也無法滿足發展中國家的話語權需要。在表決制度改革的悖論影響之下，原本并無偏向的表決制度反而成為既得利益者的保護傘，使得中國這類發展中國家尋求制度內變革的努力成效甚微。

既然現行表決規則已經無法滿足中國對于表決權利的需要，成為新規則的主導者或許對中國而言是不錯的選擇。即使新的表決規則短時間內無法撼動先前體系的地位，至少在影響力上可以淡化先前體系的作用，并創造出多極的狀態。相比于單一的秩序，顯然在多極環境下中國這類發展中國家才可以找到更多的話語權機遇。之后需要考慮的問題則在于，如何針對發展中國家的話語權需求來量體裁衣，設計出不偏不倚的表決規則。

三、在國際組織表決機制發展中爭取中國話語權的方略

中國的崛起已經成為國際社會不爭的事實，遺憾的是，現有國際組織表決機制之運行、發展與中國的話語權需求尚不協調，長此以往，中國的發展將受制于現有的國際規則體系。為打破這一話語瓶頸，中國應當在國際組織的表決機制方面有所作為，以謀求自身必要的話語權。

（一）全面提升自身的軟硬實力

無政府狀態下的國際體系意味著話語權來自于強權，在和平時期，強權又意味著國家的綜合國力，尤其體現在經濟、政治實力的對比上。對中國而言，潛心發展本國經濟已經是老生常談，若以謀求表決機制中的話語權為目標，仍需實現當前發展觀念的轉型，而非盲目提升自身實力。

首先，注重實力發展的均衡性。在現有的國際組織表決中，政治、經濟、社會各自領域的議題表決方式傾向于不同的側重方向，表決權利的分配與集中受此影響，注重不同因素的考量。也就是說，當國家更側重自身的經濟影響力時，其在經濟議題上的表決就會取得更大的權重或者產生更大的外部性，在其他不甚被注重的領域，其表決地位便達不到如此高度。例如同為經濟領域，貿易相關決議與金融相關決議的表決影響力因素也可能體現出差別性：中國在貿易領域的活躍使其足以保持相當程度的競爭力，相比之下，中國雖然一直在金融市場尋求有所作為，但顯然無法與前者相提并論。

不均衡發展狀態引發的問題在于：國際社會的各個領域各自以其獨特的方式交匯融通，以我們看不見的方式相互作用、相互影響，對某一領域的漠視或不作為將會對其他領域帶來負面影響。以全球環境保護為例，人們對環境保護的愈發重視促使“可持續發展”概念的誕生，平衡經濟發展與環境保護的杠桿這一現實問題擺在各國面前，《京都議定書》就此提上議程。在中美兩國對待《京都議定書》的態度這一問題上，中國的得當選擇使他國看到了中國負責任的態度，不僅為國家形象加分，也在更大程度上發揮了本國行為的正面外部性，提振了本國話語的可信度，進而影響了他國的表決態度，而美國拒批議定書的做法無疑透支了其自稱的領導者地位。總的來說，雖然不能苛求現階段的中國在各個領域都表現出強悍的競爭力，但沒有疑問的是，僅靠一技之長并不能在國際話語權方面取得突破，中國仍應將國家實力的均衡性作為遠景予以規劃。

其次，合理定位、謹慎表達。通過衡量其他國家期待某國表決態度的程度，可以大致預估該國的競爭力，受期待的程度越高，越能體現其行為的外部性，說明該國的地位與影響力就越高。一國之所以在表決決策中受期待的程度較高，綜合實力自然是不可小覷的實質性關鍵因素，除此以外，話語表達形式也不容忽視，亦即“說話的藝術”。在表決中的動作以及表決前后的觀點表達中，采取恰當的表述方式對于表明本國態度以及取得他國信任而言相當重要。

中國曾一度在聯合國安理會的表決中大量采取棄權與不出席的做法，從新中國缺乏國際社會交往經驗以及彼時綜合國力較為落后的情勢而言，消極應對國際社會交往是可以理解的。先觀察并了解游戲規則，韜光養晦增強實力后再參與到游戲之中，對初學者而言是明智的選擇，如此可以降低中國在摸索前進道路時可能遇到的風險。然而中國想要在發展道路上走得更為長遠，就必須深度參與到國際社會中，并摸索出符合自身國情的行為模式，尤其是國際組織中的表決行為模式。

當下符合中國定位的話語表達方式多元而復雜，對于表決程序中的表達方式而言，并不存在一以貫之的行為模式，具體情況仍應放到具體問題中加以分析，重點在于中國需要找準定位，認準自己在國際組織中扮演的角色。無論是強勢還是謙抑，必須貫徹統一的立場，使中國對表決議題的態度得到清晰彰顯，切忌朝三暮四。中國在以往國際交往中的審慎態度仍需發揚，但不可畏首畏尾，尤其在甚囂塵上的諸如中國圖謀國際霸權的言論面前不可自縛手腳，只要中國站在國際法所設定的底線之內，堅持走和平共贏的道路，就足以應對一切言語詆毀。

（二）以更務實的態度謀求話語權

話語權的提升可以建立在不同的路徑之上，只有與中國一貫強調的“和平發展”道路一致的路徑才是符合中國政策取向的路徑，同時也是符合國際法的具有正當性的路徑。為提升中國的表決話語權，在具體的操作中應區分雙邊與多邊的不同場合，針對不同的情勢采取不同的策略。無論是什么樣的表決機制，妄圖僅依靠國際組織內部的溝通交流就取得表決話語權是不現實的，其中可取的途徑必然有限，更多的工夫都在臺面之下。因此，擴展視野并在國際組織范疇之外發現解決問題的方法是相當必要的。

1.重視國家個體交往中的話語影響

中國在具備了國家實力這一籌碼的前提下，若要更進一步尋求表決話語權的提升，應當具備更廣闊的視野與更細致的思維。所謂廣闊的視野指的是運用國際組織表決機制進行決策時應當關注到更多的相關國家，以及更多的相關因素，即保障表決決策的信息前提；而細致的思維旨在說明，于信息分析的基礎之上，應當對相關國家的行為進行換位思考，對其表決決策的模式有所認識。

以美國為例，美國國會是國家立法權力的代表，在三權分立原則的指導下，國會對政府的行政權力形成制約，使之在較大程度上有能力影響對外決策，通過分析美國國會對華決策的基本模式，可以對其表決傾向有所預知。美國議會在對華經濟議題上雖存在大量負面議案，但基本得不到通過，其決策總體上有利于中國，而在對華政治議題上卻存在高度一致的反華共識。國會對華政治議案的態度傳遞到白宮，最終通過政府在國際組織中的投票表態以形成對華的壓力。換位思考將引導我們發現這一事實：美國國會議員普遍對華缺乏認知。議員們的對華態度中存在著典型的群體思維模式，對華議案的表決中少有議員真正有自己的想法，他們對華的了解途徑單一，極易被引導。由此看來，中國并不能期待美國國會在短期內改變其反華傾向，其所采取的對華制定負面政治議案的行為模式對于中國而言不具有可期待性；同時對于美國作為世界大國的表決影響力也要有所預期，其一舉一動毫無疑問都足以引起巨大的外部效應，對其他國家在國際組織中的表決態度會產生潛移默化的影響。作為長遠的打算，中國也應當嘗試利用多種媒介擴展美國政界對華的認知途徑，以改善中國的政治形象，例如，在美國時代廣場播放的中國宣傳片，就曾引起過美國各界對華態度的正面反響。

以歐洲為例，歐盟成員國與中國之間普遍存在政治與經濟關系的不平衡狀態，即所謂的“政冷經熱”，在荷蘭、西班牙、斯洛伐克等中小國家中尤其突出。與此相關的表決方面的問題在于，歐盟在對外經濟政策與外交安全政策方面所采取的表決方式存在差異，外交安全政策方面由歐盟委員會主導，并且仍然注重國家主權的價值，采取一國一票的表決權分配模式，因此歐盟各國都對涉華政治議案具有發言權，“政冷經熱”的現狀顯然不利于中國發揮自身的全球影響力。從長遠來考慮，中國在歐盟的布局不能僅受限于“抓大放小”的策略，為了更好地發展中國同一體化歐盟的關系，必須對多方態度、多個領域予以關切，這一點放在更寬廣的世界視野下也同樣適用，做到既關注重點又兼顧平衡。例如，“一帶一路”戰略下對于區域共同利益的整合，既注重大國合作，亦歡迎小國“搭便車”，其中所倡導的“共贏”理念就是兼顧外交關系平衡的最好闡釋。所謂滴水石穿非一日之功，中國只有在日常的外交關系中兼顧平衡、做足功夫，在政府間國際組織的表決等正式場合才能取得他國的信任與支持，方才有表決話語權可言。

2.講究多邊場合中的話語對策

關于集群效應，其本身更像是一把雙刃劍，既可以成為發達國家制約后崛起國家的手段，又可以成為發展中國家抱團予以反制的策略。正如前文所述，表決等決策權利的集群效應，給發達國家帶來的額外權利造成了南北國家話語權利的實質不對等，因此為消除這種不公正的情勢，弱勢成員國之間更密切的合作是相當必要的，旨在通過集群效應來抵消集群效應帶來的影響。這種抱團取暖的做法也會影響具體表決機制的設計，集團表決制的產生正印證了這一點。該種表決方式以集團的形式強化了發展中國家利益的表達，回應了發展中國家建立新秩序的訴求。集團表決制度尤其體現了在國際社會中集中行使權利的意義所在，即創造更大的話語影響力，若加以完善，集團表決制度未來將可能在伸張發展中國家的需求方面繼續發揮其作用。從中國當前的定位出發，正需要借助群體的力量而非一己之力去爭取表決話語權，通過對集團表決制度之價值追求的借鑒，我們可以找到提升話語影響力的新路徑：通過彰顯自身實力以及互惠共贏的堅定立場，中國將會獲得更多致力于本國經濟發展的國家之信賴，通過集中一致地行使表決權利，實質上發揮權利集群的作用，使所有相關國家的話語都能為世界所傾聽。

除促進發展中國家權利的集群效應以外，作為一種技術性的手段，在國際組織中某一事項進行表決之前，為使各國相信某一政策選擇并達成各方的共識，應就相關事項進行事先溝通，我們可以將之稱為“組織外一致”，而這一技術措施僅旨在為權利的集群行使提供事先的交流渠道，是否達成一致還取決于相關國家是否具備高度的利益共識。組織外一致的形式是多樣的，既可以是為實現長期共識而達成的共同聲明，也可以是短暫的共同利益考量，最為集中的形式是通過國家集團達成的組織外一致，這一形式具備更為穩定的政策取向，例如冷戰時期的北約與華約。以金磚國家為例，金磚各國作為極具潛力的新興經濟體，在尋求經濟秩序變革這一話題上具有共識，因此在其他普遍性的國際組織場合，金磚各國在經濟議題上的表決行為將更傾向于因組織外的一致取向而實現一致，從而提升話語影響力。中國主導的上海合作組織也一樣，只是達成一致的領域有所不同而已。

（三）轉型為合格的規則主導者

在現有體系中爭取表決話語權的同時，中國還應當成為體系的創造者，正如中國一貫所主張的：新組織、新規則的創造不是對現有國際秩序的挑戰，而是對現有國際體系的補充。在新規則的創造中尋求話語機遇不意味著中國可以一家獨大，中國在新規則創制中的底線是主導規則而非壟斷規則，唯有兼顧各方利益、多方參與的規則才有長久存續的可能。

中國在最低程度上應當保證新規則所依據的原則符合更廣泛參與度的標準，以亞洲基礎設施投資銀行（AIIB，以下簡稱亞投行）為例，中國倡導建立的亞投行想要帶來更深遠的影響，須本著開放的態度歡迎各個國家成為亞投行的成員國，即使是美國、日本等對亞投行持有消極態度的國家也不例外。一方面，廣泛的參與度可以提升表決決議的影響力，在更大程度上形成對現有經濟秩序的補充，并樹立該種新規則的影響力；另一方面，雖說目前亞投行的定位是亞洲基礎設施建設，但廣泛的參與度有利于其將來轉變為世界性的基礎設施建設融資銀行，為其成長預留了空間。與此相對應，更多的參與者意味著給表決制度的設計帶來了更復雜的程序，更冗長的協商，但這樣的代價顯然是值得的。

在廣泛的參與度之外，表決規則的設計既要博采眾長，又多方兼顧。同樣以亞投行為例，亞投行的具體表決機制構建以現有的IMF制度為范本進行參照是必要的，其成熟的制度規范與實踐經驗可以使亞投行少走彎路，但在照顧多方利益方面應當慎重對待：IMF曾在歷次股份認購中將基礎投票權的比例壓縮至近2%，導致“十萬美元一票”成為實質上的表決主導規則，而這種對基礎投票權的壓縮同樣也是在壓縮IMF表決結果的多樣性與正當性，對IMF的成長并無益處，中國應當引以為鑒。多方兼顧同時也意味著對于特權要謹慎對待，依據亞投行協議附件中確定的認繳份額進行計算，中國在創始之初的投票權為26.06%，而在理事會中達成超級多數至少需要贊成的成員國之份額超過3/4，中國實質上享有與美國在IMF中的一票否決權性質相似的權利。該事實確實引發了他國對于中國意圖的擔憂，因此無論中國未來是否希望繼續保有該份額比例，都需要秉持一項基本原則，即避免在議題表決中過分裹挾政治因素，更不能只考慮本國利益，并因此損及他方利益底線。

總而言之，中國面對國際組織表決機制的發展趨勢，不能限于見招拆招的簡單處理，在統觀全局的基礎上對各個方面作出精準的應對策略才是長久之計。在現行表決規則體系之內，注重合縱連橫，以步步為營的策略扎實擴展中國的話語影響力，此外還要注重設立并主導新的表決規則，以互利共贏為理念指導并運作新的規則體系，將有中國參與的表決規則構建為長久共融的決策體系。

本文責任編輯：周玉芹