我國國有企業改革創新的法律問題研究

摘 要：十八屆三中全會提出進一步深化改革，并指出經濟體制改革是全面深化改革的重點。與此同時，國有企業的管理創新與體制機制改革勢在必行，然而由于法律法規的制定要滯后于經濟的發展，故國有企業要改革、要創新勢必困難重重、問題不斷。因此，結合國有企業改革創新的舉措，針對相應法律問題提出意見和建議顯得頗為重要。

關鍵詞：國有企業；創新；法律問題

在我國國有企業的經營和管理過程中，政府主導性經營很明顯，同時，由于國有企業管理層沒有獨立的法人資格，其管理缺乏活力，市場競爭力不足，致使其技術和管理均落后的狀況。黨的十八大以來，國有企業創新發展漸有起色，并取得一些成績。但其發展成果與國家要求相去甚遠。與此同時，其實施創新發展所引發的法律問題逐漸暴露出來。

一、國有企業在國家創新體系中的地位和作用

國有企業在推動國家創新戰略，構建國家創新體系中起帶頭作用，居主體地位。但其又不同于一般企業，國有企業肩負更為特殊的使命，其有自己獨特的地位和作用。

（一）國有企業是重大科技創新任務的承擔者

首先，國有企業是社會主義經濟制度的基礎，承擔著引領經濟發展方式轉變、建設創新型國家的重任。國有企業主要分布在關系國計民生的重要領域，掌控著國家安全和國民經濟命脈的關鍵行業，其可以通過改良技術、追求創新保障地區經濟發展，通過推動高新技術層面革新引領國家進步，同時還能彌補市場失靈、輔助國家實施宏觀調控。因此，國有企業的發展水平尤其是創新能力，具有一定的戰略性和全局意義，體現著國家的綜合實力。

其次，國有企業承擔更多的社會責任和義務。與民營經濟主體相比，國有企業肩負著特殊的社會職能，第一，其不僅肩負著政治使命，同時還承擔著發展經濟、踐行法律、開展慈善等社會責任。第二，其在創造利潤的同時更要側重社會公共利益，針對有關國計民生且投資多、周期長、風險高、難度大的項目擔負起責任。

（二）國有企業是技術創新的引領者

國有企業的行業特性和分布領域決定了其在創新體系中的主體地位。其分布領域主要集中在：一是通訊、交通、水電等為民眾提供公共服務的行業。該類行業前期投資巨大，民營企業很少有足夠實力承擔該類項目，且其關系國計民生，故更應由國有企業主導并集聚社會力量進行技術創新改革。二是關系國家安全和國民經濟命脈的行業，如軍需、能源等。上述行業因其具有壟斷性，民眾對其依賴性較高，故國有企業必須掌握控制權。這是保證國家經濟安全的需要，也是保證民眾基本生活的需要。三是涉及國家技術安全，占領未來經濟發展戰略高地以及贏得未來發展空間的行業，如新興戰略性產業、高新技術產業等，

這類行業的國有企業在國民經濟中的地位舉足輕重。在國家不斷深化對外開放的狀態下，為保證國家經濟安全及市場健康發展，應始終秉承國有企業的主導地位。另外，由于國有經濟所控制行業包括關系國計民生的基礎行業，又包括事關國家安全的支柱行業，故國有企業實施創新能從上到下帶動整個經濟形勢。同時國有企業又掌握著雄厚的資金及技術資源，其有實力有能力引領企業實施創新。

（三）國有企業更容易利用國家創新體系

國有企業特別是像交通、通訊、教育等龍頭行業，其不僅技術先進、設備優良、資金雄厚，而且具有較為完備的研發體系，其占領了相關領域科技創新的制高點。故，國有企業是現階段技術創新的領軍人物。目前，一大批國有企業在參與惠及民生、參與國際競爭方面凸顯出自身的主體地位。其在國家的創新體系中可以與依靠政府財政支持的大學和科研機構合作，充分利用教育機構的人才，同時又能給有能力的人才提供施展創新才華的平臺。另外，與其他類型企業相比，國有企業更容易從國外創新市場獲得創新資源，更方便利用國家現有創新體系，國家在有關政策及資源配置方面也對國有企業實施創新給予更多照顧。十三五期間國家計劃實施100個重大工程及項目，它們涉及科技、裝備制造、農業、環保、交通、能源、人才、文化和教育等領域，這些重大項目不僅投資巨大，更需要多方面協調配合，僅依賴企業自身力量，項目不可能良好運轉。因此國有企業憑借其在市場中的優勢地位以及國家支持、社會參與很容易建立起“政——學——研”的創新體系，即通過與政府、民營企業、高校、科研機構等各方主體開展合作而建立起的創新網絡體系。

二、國有企業自主創新現狀

（一）國有企業創新體系日趨完善

一方面，國有企業為降低自身創新經營風險、分擔研發成本，其與高等院校、科研院所等開展合作，積極推動科研創新步伐，提高效率，縮短創新周期，實現國有企業自主創新的協同效應及科研創新的規模效應。該創新聯動過程中，企業充分了解市場并提供資金支持，科研教育機構提供實驗場所，并結合自身學術建設優勢為企業創新提供師資。國有企業、高等院校、科研院所等之間的協調配合實現了資源的有效整合，信息互通，彌補了國有企業在其他方面的不足，促進各方共同發展。另一方面，國有企業內部之間相互配合、深化合作。國有企業本身資金充沛、實力雄厚，通過由上到下、由企業頂層到底部的聯動配合，發揮不同層級之間企業的突出優勢，盡量形成產業鏈，提高創新效率。此外，國有企業還積極發揮其自身優勢，更多與國內外先進技術交流合作，相互研討學習，充分利用其企業屬性優勢。

（二）國有企業自主創新模式正在初步形成

過去，國有企業因循守舊，很少有自己的創新成果。目前，其開拓創新，一些較為成熟的創新模式逐漸形成。但是與其他先進企業相比，其在創新技術及創新文化方面仍存在一定差距。某些核心技術、關鍵設備等尚需依靠進口，原始創新能力落后，缺乏自主創新成果，具有自主產權的核心創新成果相對較少。例如，在醫療衛生領域，目前我國市場上銷售130中罕見病用藥全部依靠進口，而像癌癥、心臟病等常發病也有部分藥品長期來自進口。這表明，當前我國創新體系及自主創新模式雖初步形成，但創新技術仍需繼續提高。

三、國有企業創新過程中存在的主要法律問題

（一）政企難分與兩權分離

政企難分是政府干預經濟的結果，是計劃經濟體制遺留作風，該問題導致企業無獨立法律人格、所有權和行政權有由政府掌管等諸多詬病。而兩權則是國有企業的財產所有權和經營權。根據我國相關法律，財產所有權是指所有權人依法對自己所有的財產享有占有、使用、收益和處分的權利；國有企業經營權，是指國家授予企業對其經營管理的財產享有占有、使用和依法處分的權利。目前我國是在國家行政權主體之下設立所有權，這無疑更加彰顯政府主導的性質，使企業法人人格獨立僅停留在形式層面，并未做到國家所有權與企業經營權分離的目的。而兩權分離只能是“揚湯止沸”的做法，事實上它們無法分離。所有權是“本”，經營權是“末”，經營權的產生是要為所有權服務，無所有權便無經營權。針對我國的國有企業，不論是國家經營，還是企業經營，只是經營方式發生變革，其所有權始終掌握在國家手中，該種舍本逐末的變革方式當然無法實現國企改革創新的目的。

（二）缺乏經營者個人責任制

在民營企業中，由于所有者的利益驅動，經營者必須竭盡全力為企業創造利潤，若管理不好就讓你走人，這便是責任制的作用，所以在民營企業中很少出現貪污浪費的現象。在國有企業體制內，由于其財產沒有明晰的所有者主體，故就不存在所有權人為自身利益、為企業利益驅動經營者盡職盡責。因此，由于國企長期以來的經營體制問題，要想使其職務人員在履行職責、實施決議時全心全意以國有企業為出發點相當困難。但目前我國相關立法對企業經營者的約束明顯較弱，致使國有資產嚴重流失。故為改善類似情況發生，必須建立經營者個人責任制，實行任務分管、責任到人，嚴格落實責任，確保各類角色扮演者盡職盡責、勤勉忠誠的守護國有財產、為國家創造財富。

（三）缺乏促進國有企業改革創新的相應立法

國有企業主要依靠政府的行政領導，其資源配置及市場劃分在一定程度上脫離了市場經濟模式，提高了交易成本，降低了資源配置的效率。而且國有企業改制時間晚，有些方法及經驗尚不成熟，經營者雖有心為企業創造利潤，為職工謀福利，但苦于沒有法律為自己實施改革作保障，沒有制度為自己買單，經營者當然不敢大刀闊斧進行創新，達到“法無禁止即可為”的程度。故為給能作為的經營者提供制度保障，讓其能夠在法律法規政策的范圍內對國有企業進行創新，為企業經營做出貢獻，國家應在法律方面為其保駕護航。

四、進一步推進國有企業改革創新的對策

（一）深化行政體制改革，轉變政府職能

要改革，首先，必須弱化政府對企業的掌控，調整政府對企業的管理權限，減小政府對具體事務干預程度，為企業提供更暢通的發展渠道。政府切實履行好服務職能，不再干預企業的經營活動，真正做到政企職責徹底分開。其次，各級政府按照權責統一的要求，盡量精簡調整政府管理部門的權限，克服多頭管理，政出多門的弊端。為提高政府的服務質量、服務效率和服務水平，政府部門要加強行政體系的法制建設，實現政府機構、職能、工作程序的法制化，做到依法可以、違法必究。最后，要改革現行的人事管理制度，建立高素質的專業化的行政管理隊伍，以適應新形勢下政府管理企業工作的新要求。

（二）優化企業職能和人才選用，加強企業法制建設

為使法律工作有序進行，首先要優化國有企業各種職能，加強法律服務意識，健全法制機構以及重視國有企業法制建設，努力實現法制工作全面化。用法律為企業創新提供保障，使企業做到依法運營和科學決定，同時企業又能在法律及政策范圍內活動，接受法律監督，使企業的各項權益得到有效維護，及時回避市場風險造成的危機。其次，建立法制化企業，選用精通法律和熟悉企業運營的人員，嚴格把控國有企業人才錄用通道，選用法律人才不僅要考慮業務素質，還要考慮政治素質。堅決從源頭上減少企業蛀蟲的出現。此外，對推行國有企業法治創新建設有功的人員實施相應獎勵，讓其有動力不斷提升自己工作水平和業務能力，積極獻身國有企業改革創新事業。最后，為提升國有企業法治創新管理理念，企業可聘請有關法律專家來擔任法律顧問，使企業及時有效防范和降低市場運營的風險。

（三）加強國有企業的外部監督制度建設

完善的外部監督制度對于提升國有企業經營質量同樣重要。目前我國對國有企業的外部監督主要集中于政府的一些職能部門和政府授權的某些公司，筆者認為，應積極的發揮立法、司法和行政三種權力的協同監督作用。在實踐中，應充分利用國家權力機關——人民代表大會和國家司法機關——人民法院和檢察院在國有企業運營中的積極作用，并以健全的法律制度明確規定各主體的監督權限，將這種外部監督機制納入規范化和法制化的軌道。另外，企業自身應定期公開相應信息，自覺接受人民群眾及媒體的有效監督。努力使國有企業在改革創新的過程中既能創造成績又能問題的出現。

（四）加強國有企業創新文化建設

企業要創新便離不開創新文化。2014年9月，國務院總理在夏季達沃斯論壇上提出要形成“大眾創業”“人人創業”的新浪潮，而在2015年的政府工作報告中李克強總理又提出“大眾創業，萬眾創新”，在國家創新文化的號召下，各種社會主體均在開展創新。國有企業要改革創新就要構建自己的創新新文化。國有企業和私營企業不同，其沒有所有者利益的驅動，國有企業的管理者都有行政級別，其領導是國家干部，在其內部缺乏平等思想。因此，國有企業創新文化應著重向為民謀福利、以人為本的方向深化，將企業文化定位于創新發展與員工激勵方面，營造群眾性創新的文化氛圍，積極推動創新思想、靈感轉化為創新技術、成果，保證國有企業創新改革不斷有新突破、新成果。

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作者簡介：

卜曉慧，女，滿族，遼寧省鞍山市人，研究方向：法學理論。

注：本文系作者參與的遼寧省軟科學計劃項目《遼寧省創新驅動保障的政策法規研究》（項目編號2015401040）的結題成果之一。