當前檢察機關對行政執法行為監督的現狀與問題及對策

李廣如

黨的行又大報告明確提出構建決策科學、執行堅決、監督有力的權力運行體系。十八屆三中全會進一步指出：完善行政執法程序，規范行政自由裁量權，加強對行政執法的監督。這是法治中國建設的必由之路，也是當下行政執法體制改革的主要內容，法治的精髓在于制約與監督國家公權力，但每個國家選擇的路徑各有千秋。立足我國憲政體制安排，如何強化檢察權對行政權的監督與制約，規范行政權的正常運行，應成為緊迫的研究問題。

一、對行政執法行為檢察監督的現狀

（1）檢察機關時行政訴訟的監督方式包括行政抗訴和對行政訴訟活動的監督兩個方面。《行政訴訟法》第六十四條規定，檢察機關對法院已經發生法律效力的判決、裁定，發現違反法律、法規規定的，有權依照審判監督程序提出抗訴。行政抗訴無論對于行政審判權還是對于行政權，都具有監督功能。《行政訴訟法》第十條規定，檢察機關有權對行政訴訟活動實行法律監督。這里的“行政訴訟活動”既包括對法院的審判活動的監督，也包括對當事人的訴訟活動的監督。法律授權檢察機關對行政訴訟活動實行全面監督的主要目的之一就是防止行政訴訟被告不遵守訴訟秩序。可以說，檢察機關對被告的訴訟活力的監督職能既是對訴訟秩序的監督是對行政權的約束。可是法律沒有明確賦予檢察機關有效的監督手段。檢察機關發現違法的訴訟行為以后，只能建議法庭依法采取強制措施或者建議有權的行政機關予以處理。

（2）查處職務犯罪。根據法律規定，檢察機關直接受理立案偵查的國家機關及其工作人員職務犯罪案件包括：貪污賄賂犯罪，續職犯罪，國家機關工作人員利用職權實施的侵犯公民人身權利、民主權利的犯罪。檢察機關設有反讀職侵權檢察部門和反貪污賄賂檢察部門，分別負責瀆職侵權和貪污賄賂罪案件的偵查工作。就規范行政權力而言，其主要功能是：通過對讀職侵權、貪污賄賂等犯罪行為的偵查，追訴嚴重違法亂紀、構成犯罪的國家工作人員或單位，以此保障行政執法行為的正當行使。

（3）日常監督。主要對特定的行政機關其及工作人員的日常監督。在一般行政領域，檢察機關無權對行政機關及其工作人員的一般違法行的行政機關或者其工作人員有職務違法行為尚未構犯罪的，只能提出檢察建議，要求有關機關予以處理。但是，全國人大常委會批準國務院發布的《關于勞動教養的補充規定》第五條規定，檢察機關對勞動教養機關的活動實行監督。一般認為，這是現行法授權檢察機關對行政機關實行一般監督的特例。法律之所以授權檢察機關對勞動教養機關的活動實行監督，主要是考慮到勞動教養制度對公民基本人權的影響巨大，不實行直接的日常監督難以保障人權。目前，檢察機關對勞動教養的監督，主要是通過勞教場所及其管教人員履行職責的情況實行日常監督，接受勞教人員及其家屬的申訴和舉報，調查勞動教養執行中的違法行為，以維護勞教人員的合法權益。

二、對行政執法行為檢察監督存在的問題

1.檢察監替的法律依據不足

憲法明確規定檢察機關是國家的法律監督機關，享有對國家法律正確實施進行監督的權力和識責，而且未限制法律監督權的范圍，但在法律層面卻對法律監督的范圍大大壓縮。檢察機關對行政執法行為的法律監督只停留在憲法依據，在法律層面依據不足，特別是對于行政執法行為過程的監督幾乎是空白，所以，檢察機關對行政執法行為的監督難以找到明確的法律依據，立法上的先天不足制約了檢察機關對于行政執法行為的監督。

2.檢察機關的監督范圍有限

前檢察機關對行政執法行為的監督主要是行政訴訟監督、查處職務犯罪、立案監督、對勞力教養機關的活動實行監督等四種情況，而對于政執法機關的一般違法行為則只能通過行政相士人提起行政訴訟，檢察機關才有行使法律監督的可能，只有在行政訴訟判決存在違反法律、法規的情況下才可以提起抗訴，但是，實踐中行政案件進人行政訴訟的比例極少，所以檢察機關對行政執法行為的監督范圍是有限的。

二、加強和改進對行政執法行為檢察監督的對策和建議

1.完法律規定

這是解決對行政執法行為監督不力的根本方法，通過制訂、完善、落實檢察監督權在行政執法行為方面的具體法律規定，提升檢察機關對行政執法活動實施監督的法律地位，強化對行政執法活動的監督權，明晰權責范圍，規范監督程序，增強監督的可操作性。從而為檢察機關實施行政執法行為檢察監督提供明確的法律依據和操作機制，同時還應明確規定行政主體接受檢察監督的法定義務以及具體的法律責任。

2.明確檢察監督范圍

主要是明確檢察機關對一般違法行政執法活動監督的范圍。檢察機關不可能也沒有必要對所有行政行為進行監督，其監督范圍應當是有限的。具體包括：一是公民、法人和其他組織向檢察機關申訴的侵犯其人身、財產權利的行政違法行為。這類違法行為，行政相對人可以通過行政復議、行政訴訟來保護自己的權利。但行政復議和行政訴訟在對權利的保護上都存在很大的局限生，對這類違法行為監督不力，因而客觀上需要檢察機關以其特殊的方法和手段彌補上述監督手段的不足，參與此類監督。雖然這種監督是局部的，啟動需要公民、法人和其他組織向檢察機關的控告申訴，但如果監督到位，對從整體上促進依法行政必將起到重要作用。二是行政執法人員行政破壞國家管理秩序，損害國家利益的行為。對于這種違法行政行為，檢察機關應當主動注行監督，也應當是檢察機關監督的重點。

3.提高法律監替意識

為進一步加強和完善對行政執法行為檢察監督，還必須加大宣傳力度，轉變監督觀念，為對行政執法檢察監督營造一個良好的社會氛圍。檢察機關可以聯合公安機關、行政執法機關在充分發揮各自職能作用的基礎上，建立情況信息通報制度，在做好保密工作的前提，做到信息共享、資源共享。同時，檢察機關可以通過推進陽光檢務，讓群眾對檢察機關和檢察工作有更多的了解并為檢察機關進行行政執法行為監督提供線索或建言獻策。英國教授阿克頓曾直言：“權力導致腐敗，失去監督的絕對的權力導致絕對的腐敗”。為了保證行政執法權的有效行使，防止行政機關的自由裁量權的濫用，實現依法行政和構建法治政府的目標，檢察機關必須真正擁有對行政執法行為的監督權，對行政執法權起到一個制衡作用，這樣才能實現社會和諧、科學、穩定的發展。