村規民約的備案審查機制研究

摘 要：隨著社會轉型，以血緣和地緣為基礎的農村社會的利益矛盾加劇，歷史證明村規民約是解決矛盾很好的工具和手段。村規民約同時又是時代的產物，必須要和時代需求和時代特征交融契合，縱覽諸暨市的村規民約頗有問題與缺陷存在其中，問題和缺陷的解決最關鍵的一步就是建立健全村規民約的備案審查機制。而大唐鎮路西新村在此方面的豐富經驗可以被廣泛借鑒，具有研究價值和借鑒意義。

關鍵詞：村規民約；備案審查機制；諸暨；實證考察

“村規民約”不僅是中華民族幾千年來在道德傳統上達成的區域性共識，在當代更是基層自治的重要手段和填補法律空白的重要形式。自黨的十八屆四中全會以后，中國共產黨黨中央“基層是黨的執政之基、力量之源”的精神為基層法治提供了重要的指引，如何針對自然、人文條件各異的村莊因地制宜制定合適的村規民約是基層自治的一項重要的現代化探索。筆者基于諸暨市的實證考察，對村規民約最為重要的訂立審查制度——備案審查機制進行了分析研究。

一、村規民約瑕疵源于備案審查機制的缺陷

截至2016年初，諸暨市全市已經有521個村（社區）制定了自己的“村規民約”（包括社區公約）。雖然村規民約已經在諸暨市各村普遍推行和制定、修改，但是縱覽現行村規民約，其中隱藏的問題不少，比如在東和鄉王家宅村的村規民約中寫到：亂扔、亂放垃圾到河，如有發現當場阻止，不聽勸告、屢教不改，采取重點教育，并收取10-100元處罰。村規民約不是法律法規，不應設置處罰性規定，而應以其他責任條款形式出現。另外出嫁女、入贅女婿等群體的權益往往在村規民約中得不到公平的對待，“重男輕女”的歷史遺留問題非常突出。[1]總的來說，可以把村規民約中存在的問題歸結為：規范性不強、規則明顯滯后、規則制定模糊執行性不強、制定程序民主性不高。筆者認為，前述種種問題的存在與村規民約訂立的審查制度——備案審查機制存在很大的缺陷和漏洞存在重要的關系。《中華人民共和國村民委員會組織法》第二十條明確規定：“村民會議可以制定和修改村民自治章程、村規民約，并報鄉、民族鄉、鎮的人民政府備案。”村委組織法明確規定了村規民約的制定主體是村民會議，制定過程中需要鄉級人民政府的備案審查。而在當前，很多村委會備案意識淡薄，加上一些鄉鎮政府對村規民約的備案工作也抓得不緊，使得該備案程序形同虛設。[2]即使按照村委組織法的規定在制定和修改村規民約時進行備案審查的，其備案程序的規范性和審查的嚴謹性仍然值得深深的懷疑。另外，由于法律對村規民約的備案審查機制沒有作出細致的規定，也導致了備案審查的程序千差萬別。[3]筆者在實證考察中發現諸暨市村規民約的制定和修改過程同樣存在著這樣的問題：在實際操作中，幾乎大多數鄉鎮人民政府沒有建立村規民約備案審查機制，導致村規民約的合法性審查環節嚴重缺失。

二、路西新村村規民約的備案審查機制

“楓橋經驗”創立于諸暨市楓橋鎮，是優秀的地方自治經驗。紹興市自十八大四中全會以后加大了對村規民約重視程度，確定了以諸暨市楓橋鎮等18個鄉鎮（街道）作為市級試點對象。筆者在對諸暨市的實證考察過程中，發現了以大唐鎮路西新村為代表的村規民約“三步”備案審查機制。程序正義一直被認為是實質正義的重要保障，路西新村在村規民約的制定和修改過程中首先將程序明確分為起草、審議、表決、公示備案四個階段。在公示與備案階段，首先由路西新村具有專業法律知識和具有較高法律素養的法律顧問對制定或修改的村規民約進行審查，審查的內容包括但不限于：是否存在不合法需要刪除的內容；是否存在需要清除的村規民約中的性別歧視條款；是否制定了體現性別平等條款；審議合格后交由村莊按照村規民約修訂程序進行表決；不合格或有重大分歧者暫時擱置，延緩表決，推遲修訂。之后，將由專業法律顧問審查后的準村規民約在村內公示7天，由村民群眾進行審查，這是村民自治和村民作為主人翁地位的具體體現。制定和修改法律要符合國情，作為準法律的村規民約的制定和修改同樣要符合村情，只有符合村民利益的村規民約才稱得上是因地制宜的村規民約。最后要進行的備案審查步驟就是村委組織法規定的由鎮、鄉級人民政府的備案審查程序，這是最為關鍵，也是最后一道防止村規民約出現重大瑕疵紕漏的“關卡”。鄉鎮人民政府多會采取成立專門領導小組的方式專門就“準村規民約”的以下內容進行重點審查：村規民約是否與憲法、法律、法規和國家的政策相抵觸；是否有侵犯村民的人身權利、民主權利和合法財產權利的內容；制定過程是否違反了民主議定程序。經過審查，被認定合格的村規民約可以備案并且通知村委會，對不合格的村規明約要明確指出其中不符合要求的缺陷和問題并說明理由，并限期一個月責令村委會重新修改。

三、價值和借鑒

截至目前，路西新村在村規民約備案審查機制方面經驗豐富，同時也制定出了像大唐鎮路西新村村規民約制度、重大事務民主決策制度、經濟責任審計制度這樣一批優秀的村規民約，基本形成了1（1套村民自治章程）+1（1套村規民約）+X（多個實施細則）的鄉村自治規則體系，在基層治理中取得了豐碩成果。路西新村村規民約備案審查機制“三步走”：第一步利用村法律顧問的專業知識和法律素養預先對制定的村規民約進行內部的內容審查，做到人民政府審查備案前已經剔除很多不合法的內容；第二部通過公示進行群眾性審查，滿足絕大部分村民的利益，在合法的基礎上做到了合理和因地制宜；第三步則通過人民政府對村規民約的制定程序和內容進行全面性的外部審查。但是諸暨市有些村至今未建立村規民約，或者像應店街鎮所有行政村村規民約內容全部重復雷同，且內容空洞流于形式，甚至像東和鄉王家宅村有違反法律法規之嫌的處罰性村規民約出現。路西新村多層次內外部結合的備案審查方式和嚴謹的程序規范值得普遍推廣和學習，極大地豐富了“楓橋經驗”的內容，對整個諸暨市乃至全國各地村規民約的制定都具有很好的借鑒意義。

參考文獻：

[1]奚冬琪.別讓鄉規民約成為侵犯農村婦女權益的“工具”——張黎明委員建議建立村規民約審查和糾錯機制[J].人民政協報，2015-03-09（18）.

[2]李炳鳳.村規民約合法性審查機制研究[D].江西：江西師范大學，2012.

[3]杭州市司法局課題組.城鄉變遷背景下的村規民約研究——以杭州市為例[J].法治研究，2010，12：52.

作者簡介：

孟鋼杰（1997～），男，漢族，籍貫：浙江紹興，學歷：本科，單位：杭州師范大學。