“三權分置”下土地經營權的法律保護

摘 要：“三權分置”背景下，農村土地經營權的物權化改造是保證經營權人合法權利，推進農業生產規模化、現代化的必由之路。推進土地經營權物權化改造的立法工作應當在現有法律框架下，結合各地實踐，總結經驗，循序漸進，在處理好農村集體、農民和經營權業者之間關系的同時，注重對土地經營權的保護，以穩定預期，從而實現“三權分置”的政策目標。

關鍵詞：土地改革；三權分置；土地經營權；物權改造；經營權保護

農村土地制度改革是全面深化改革的重要一環。2016年10月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》（下稱《意見》），確立了農村土地制度改革“三權分置”的政策方向。所謂“三權分置”就是在農村土地集體所有權和農戶承包經營權的基礎上，進一步將農戶承包經營權分立為承包權和經營權，形成所有權、承包權和經營權的分置并行。“三權分置”改革不僅有利于明細土地權屬關系、保護各方權益，更是“構建新型農業經營體系，發展多種形式適度規模經營，提高土地產出率、勞動生產率和資源利用率，推動現代農業發展”的重要舉措。

針對“三權分置”中從農戶承包經營權分離出的經營權的性質及其保障，《意見》進一步指出，“賦予經營主體更有保障的土地經營權，是完善農村基本經營制度的關鍵。土地經營權人對流轉土地依法享有在一定期限內占有、耕作并取得相應收益的權利。”從政策性文件的表述看，經營權具有比較明顯的用益物權性質。有學者認為，要實現對經營權的保護，必須將經營權設立為《中華人民共和國物權法》（下稱《物權法》）上的用益物權。[1]以上述觀點為基礎，本文將進一步討論土地經營權物權塑造的法律理論障礙以及其解決辦法，并進一步提出經營權的法律保護方面的立法建議。

一、土地經營權物權塑造的法律理論障礙及其解決辦法

在三權分置模式下，土地經營權的權利來源有兩種模式：一是土地經營權直接源自農村土地集體所有權，是在所有權上設置的用益物權，在理論上并無障礙；二是源自農戶承包經營權的土地經營權，這種模式下承包權與經營權的并存有悖于“物權的排他效力”。物權的排他效力指物權人對其公示的物權享有對抗一切第三人的絕對性權利，即同一標的物上不允許存在兩個或兩個以上不相容的物權同時存在。[2]土地承包權和土地經營權都是以占有為內容的用益物權，從而造成“一物兩權”，有違“物權的排他效力”，從而造成了物權法理論自洽性的問題。

要跨過上述理論障礙，就要回到事實層面，重新認識物的占有的事實狀態。在事實層面，對特定物的占有是有空間和時間兩個維度的。傳統民法物權理論，囿于技術和認知的局限，往往只重視從空間維度對物權進行劃分，而忽視了時間維度。而近代民法物權理論的發展則突破的傳統理論的局限，將占有做了時間維度和空間維度的綜合評價。德國《住宅所有權法》所規定的住宅分時居住權制度，從住宅的時間維度出發，實現了對特定住宅的分時段所有或使用。即不同的權利主體在不同的時間段，分別享有對某一特定房屋的所有權或使用權，而該使用權是物權形態的權利。權利人在不同時段都能實現對客體的排他占有，從而實現“物權的排他效力”。

他山之石可以攻玉，我國在對土地經營權進行物權塑造的立法中，可以借鑒外國立法經驗，引入分時段用益物權制度。具體來說，在農戶承包經營權上設立土地經營權時，土地承包權和土地經營權即分立，在土地經營權期間，農戶不行使土地承包權；在經營權到期后且不再續期，農戶承包經營權即恢復行使。換句話說，當土地經營權的權源為農戶承包經營權時，將土地承包權虛化，待經營權到期且不再續期，農戶承包經營權恢復為完滿狀態。上述分時段用益物權制度不僅可以有效解決物權法上的理論障礙問題，而且有利于維護土地經營權權益，符合農村土地改革方向。

二、土地經營權的法律保護

（一）土地經營權的法律性質及經營權物權化的意義

土地承包經營權已經被《物權法》定性為用益物權。在“三權分置”的政策設計下，從土地承包經營權分離出的農戶承包權和經營權，其法律性質自然應當與土地承包經營權相一致，被定性為用益物權。然而，由于法律的調整尚需時間，實踐中，經營權的性質都不是物權形式的。

其一，以“四川崇州模式”為代表的，由農民將土地租賃給經營者的，以租賃形式實現的“經營權”。根據《中華人民共和國合同法》（下稱《合同法》）關于租賃合同的相關規定，承租人根據租賃合同占有、使用耕地，并與出租人分享土地收益，不需要不動產登記與租賃合同公證，但是囿于物權法定的特性，其獨立轉讓、設立抵押仍然存在法律風險。其二，以“珠三角模式”、“上海松江模式”和“重慶巴南模式”為代表的農村集體將土地集中，由農村村集體統一處理土地。然而，此種模式中，如何有效落實《意見》中關于嚴格保護農戶承包權的規定尚需要進一步探索，并通過立法形式加以確認。[3]

經營權的物權化改造，對比于現有的以債權形式存在的“經營權”主要有如下優勢：一是，經營權的物權化，可以突破《合同法》第二百一十四條，關于租賃合同的合同期限二十年上限的規定，保障土地經營權權利人在更長的時間內穩定地享有權利，進而促進農業生產領域的投資以及農業生產基礎設施的投入，為實現適度規模化經營提供穩定的法律支持。二是，經營權的物權化，可以排除現階段債權性質的經營權在買賣交易、抵押環節中的法律風險，強化和提升經營權進入市場交易的能力。債權具有相對性，物權具有絕對性。經營權物權化后能完整適用《物權法》保護物權和物權交易的一系列規定，從而使經營權既安全穩定，又充滿市場活力。需要指出的是，基于《物權法》物權法定原則的規定，物權必須由法律規定加以確立。因此，經營權的物權化也必須通過修改《物權法》或者制定《民法典》物權編加以實現。

（二）經營權物權化的法律規則設置

經營權的物權化，應當依照物權的基本要素，從權利的定義、權利主體、權利的內容和權利的產生、消滅以及權利的期限等幾個方面，綜合考慮實踐情況，嚴格落實中央政策要求，才能兼顧好農民、集體和經營者利益，更進一步促進農業生產現代化。

首先，關于土地經營權的定義。土地經營權從法律性質上應屬于用益物權。根據用益物權的相關概念出發，土地經營權的定義可以表述為“土地經營權人依法對農村集體所有的土地享有的占有、使用和收益的權利，經營權人有利用土地從事種植、養殖生產的權利”。

其次，關于土地經營權的主體。土地經營權的主體應為一般主體，即自然人、法人或非法人組織。在這里需要強調的是土地經營權主體不應設置前置條件，無論經營權主體是否具有農業經營能力，都不影響其權利的取得和行使。至于有無農業經營能力的問題，只要經營權主體合法取得經營權，并在不改變土地規劃用途的法定條件下，農業經營能力并非經營權主體的前置要件。

第三，關于土地經營權的權利內容。土地經營權是用益物權，除了具有用益物權的一般屬性，即占有、使用、收益的權利內容外，在對土地經營權物權改造中，應當特別強調其在權利存續期間可繼承、可轉讓、可抵押的屬性。只有強調土地經營權的財產性，才能更加有利于其在市場中的流動，發揮市場在資源配置中的決定性作用。另外，在保障土地經營權物權權利的同時，還應當明確權屬人可以將土地出租，以便于資源的有效配置。

第四，關于土地經營權的期限。土地承包經營權是有期限的物權，那么在承包經營權中分離出的土地經營權也應當是有期限的物權。根據《合同法》的相關規定，目前以債權形式存在的農地租賃合同最長期限是二十年。而土地經營權物權化的最終目的是穩定經營權基礎與預期，所以說土地經營權的期限勢必突破債權合同二十年最長期限的限制。筆者建議參考現行《物權法》對土地承包經營權期限的規定，設置與其相同的期限。

第五，關于土地經營權的設立與消滅。不動產物權以登記作為其生效的要件，土地經營權的設立同樣應當遵從不動產物權設立的一般規定。土地經營權在登記后，即取得公示公信效力。土地經營權的消滅，除了自然原因消滅（如滄海桑田導致權利客體滅失）和法定原因消滅（如征收）外，因“期限屆滿而消滅”的問題需要特別加以研究。由于土地經營權人的長期固定資產投入與經營，土地相應地有所增值，簡單規定土地經營權期限屆滿即消滅，顯然不利于經營權人長期投資。因此，可以參考保護住宅建設用地使用權立法上的做法，規定“土地經營權期限屆滿的，自動續期。”續期費用可以參照地方物價管理部門發布的指導價確定。

參考文獻：

[1]李寧，張然，仇童偉，王舒娟.農地產權變遷中的結構細分與“三權分置”改革[J].經濟學家，2017，（1）：65-66.

[2]申衛星.民法學[M].北京：北京大學出版社，2013：206.

[3]黨國英.農地“三權分置”改革究竟是什么意思？[N].新京報，2016-06-09（A2）.

作者簡介：

趙煜（1983.8～ ），男，漢族，天津市人，天津市山佳醫藥科技有限公司，學士，民商法方向。