當(dāng)前查辦國家專項(xiàng)資金領(lǐng)域?yàn)^職犯罪案件存在的困難與建議

董能文++雷宗霖

國家專項(xiàng)資金是國家為促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的平衡、協(xié)調(diào)發(fā)展，解決某些領(lǐng)域的個(gè)別問題而由中央財(cái)政下?lián)艿木哂兄付ㄓ猛镜馁Y金。專項(xiàng)資金均有嚴(yán)格的申報(bào)、撥付、使用及監(jiān)督檢查程序規(guī)定，要求專款專用，不得擠占、截留、挪作他用。近年來，隨著中央財(cái)政撥付的專項(xiàng)資金種類、金額不斷增多，挪用、虛套專項(xiàng)資金的現(xiàn)象屢禁不絕，專項(xiàng)資金領(lǐng)域的職務(wù)犯罪突顯。由于法律對(duì)挪用、虛套專項(xiàng)資金的行為是否構(gòu)成犯罪、如何處罰未作明確規(guī)定，使得司法實(shí)踐中司法機(jī)關(guān)對(duì)國家專項(xiàng)資金領(lǐng)域?yàn)^職犯罪危害結(jié)果的認(rèn)定不能形成統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，導(dǎo)致我們?cè)诓檗k專項(xiàng)資金領(lǐng)域?yàn)^職犯罪案件時(shí)遇到定罪難、處理難的困擾，致使同一案件在不同地區(qū)同罪不同罰。這種情況嚴(yán)重削弱了國家對(duì)專項(xiàng)資金使用的監(jiān)督力度，影響了國家專項(xiàng)資金的使用效果。

一、當(dāng)前國家專項(xiàng)資金領(lǐng)域存在的突出問題

（1）行政主管部門虛構(gòu)事實(shí)套取國家專項(xiàng)資金。行政主管部門主要負(fù)責(zé)人為了本單位的利益，指使套取國家專項(xiàng)資金，設(shè)置“小金庫”，用于單位行政運(yùn)轉(zhuǎn)，發(fā)放干部職工福利或者違規(guī)用于請(qǐng)客送禮、接待開支等。這種現(xiàn)象在國家專項(xiàng)資金領(lǐng)域帶有普遍性。

（2）項(xiàng)目企業(yè)弄虛作假套取國家專項(xiàng)資金。一些項(xiàng)目企業(yè)不實(shí)施項(xiàng)目，弄虛作假，虛構(gòu)項(xiàng)目套取專項(xiàng)資金，同時(shí)，用套取的資金行賄行政主管部門及相關(guān)工作人員。

（3）行政主管部門將專項(xiàng)資金挪作他用。一些行政主管部門無視專項(xiàng)資金的指定用途，違規(guī)將專項(xiàng)資金挪作他用。

（4）行政主管部門與項(xiàng)目企業(yè)相互勾結(jié)，共同虛套騙取國家專項(xiàng)資金。

二、國家專項(xiàng)資金領(lǐng)域存在上述問題的原因

（1）一些行政主管部門領(lǐng)導(dǎo)法律意識(shí)淡薄。一些部門負(fù)責(zé)人認(rèn)為專項(xiàng)資金是“唐僧肉”，誰都可以咬一口，甚至有相當(dāng)一部分人認(rèn)為資金系其本人或部門從上級(jí)爭取來的，就該歸其單位享受，至于資金規(guī)定的用途與其無關(guān)。有的甚至認(rèn)為大家都是這么干的，不干就吃虧了，反正法不責(zé)眾，致使有的單位前任局長套了，后任接著套。

（2）財(cái)政部門監(jiān)督檢查流于形式。依照規(guī)定，專項(xiàng)資金撥付到項(xiàng)目實(shí)施的單位或個(gè)人后，財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)監(jiān)督檢查專項(xiàng)資金是否用于指定的項(xiàng)目、是否如數(shù)撥付，如違反規(guī)定，則應(yīng)收回已撥付的專項(xiàng)資金或取消下一筆專項(xiàng)資金的撥付。但事實(shí)上，很多地方財(cái)政部門對(duì)撥付的專項(xiàng)資金使用情況往往疏于檢查、跟蹤，甚至發(fā)現(xiàn)問題也不聞不問。

（3）國家專項(xiàng)資金的撥付、使用監(jiān)管機(jī)制不完善。中央各專項(xiàng)資金管理辦法均明確地方各級(jí)財(cái)政部門為資金使用的監(jiān)督檢查者，而其他職能部門無法進(jìn)行監(jiān)管，不能形成制約機(jī)制。

（4）違法犯罪成本低。對(duì)違法違規(guī)套取專項(xiàng)資金的部門及領(lǐng)導(dǎo)，只要是資金不裝進(jìn)個(gè)人腰包，即使涉嫌犯罪，地方黨委、政府從保護(hù)干部的角度出發(fā)，同時(shí)為了不影響當(dāng)?shù)乩^續(xù)向上級(jí)爭取專項(xiàng)資金，一般不會(huì)處理，或者不會(huì)過重的處理。

三、檢察機(jī)關(guān)在查辦國家專項(xiàng)資金瀆職犯罪案件中的困擾

國家專項(xiàng)資金事關(guān)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，事關(guān)民生明利。該領(lǐng)域的瀆職犯罪往往影響壞，人民群眾反映強(qiáng)烈，但我們?cè)诓檗k這類案件時(shí)也遇到很多困擾，往往難以成案。

（1）法律規(guī)定不明確，損失認(rèn)定難。現(xiàn)有法律、司法解釋沒有對(duì)行政主管部門套取國家專項(xiàng)資金用于單位所謂公務(wù)開支的行為是否構(gòu)成犯罪、如何處罰作出明確的規(guī)定。在辦案實(shí)踐中認(rèn)識(shí)不一致，分歧很大。一種意見認(rèn)為構(gòu)成犯罪。行政主管部門違法套取“大集體”專項(xiàng)資金用于“小集體”開支的行為，對(duì)國家和人民整體財(cái)產(chǎn)利益造成了損害，應(yīng)當(dāng)以濫用職權(quán)罪追究有關(guān)人員的刑事責(zé)任。另一種意見是不構(gòu)成犯罪。認(rèn)為雖有虛套的濫用職權(quán)行為，但套取的資金是用于本部門的日常行政事務(wù)開支或接待費(fèi)開支，或者解決干部職工福利待遇，沒有落入個(gè)人腰包，這是一種“公對(duì)公”的行為，沒有對(duì)國家財(cái)產(chǎn)造成損失。由于對(duì)危害結(jié)果的認(rèn)識(shí)差異，加上錯(cuò)案終身追究制，導(dǎo)致辦案人員在查處此類案件時(shí)都較為謹(jǐn)慎。

（2）查處的阻力大。由于套取專項(xiàng)資金帶有普遍性，且大部分項(xiàng)目行政主管部門套取專項(xiàng)資金用于行政運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)、接待費(fèi)、跑項(xiàng)目開支，一定程度上緩解了地方財(cái)政的壓力。同時(shí)由于中央專項(xiàng)資金都有如發(fā)現(xiàn)資金被擠占、挪用的，將減少或停撥該地區(qū)以后的專項(xiàng)資金的規(guī)定，考慮到以后還要向上繼續(xù)爭取資金，地方黨委、政府一般都不會(huì)積極支持辦案部門查辦該類案件，只交由紀(jì)檢監(jiān)察部門處理。

四、幾點(diǎn)建議

（1）建議從立法層面對(duì)虛套國家專項(xiàng)資金瀆職犯罪加以規(guī)定，做到有法可依。現(xiàn)行刑法、司法解釋對(duì)如何追究國家機(jī)關(guān)工作人員挪用、虛套國家專項(xiàng)資金行為的刑事責(zé)任沒有作出明確規(guī)定。由于法律不完善，使司法機(jī)關(guān)查處該類案件缺乏定罪處罰的依據(jù)，導(dǎo)致同類案件因所處地區(qū)不同，處理的尺度也不一樣。為了維護(hù)法律的統(tǒng)一實(shí)施，保障國家專項(xiàng)資金安全，建議全國人大在修正刑法或修改刑法時(shí)，在1997年刑法第397條的基礎(chǔ)上增加一款：國家機(jī)關(guān)工作人員為本單位利益虛構(gòu)事實(shí)套取國家專項(xiàng)資金或挪用專項(xiàng)資金的，以濫用職權(quán)罪定罪處罰，用于違規(guī)開支的從重處罰；同時(shí)貪污、受賄構(gòu)成犯罪的，數(shù)罪并罰。

（2）建議最高人民檢察院商請(qǐng)最高人民法院出臺(tái)司法解釋，對(duì)虛套國家專項(xiàng)資金瀆職犯罪的定罪處罰作出規(guī)定，做到同罪同罰。目前涉及到如何追究行政主管部門虛套國家專項(xiàng)資金用于單位公務(wù)性支出責(zé)任的類似規(guī)定只有最高人民法院的《全國法院審理經(jīng)濟(jì)犯罪案件工作座談會(huì)紀(jì)要》，而且，對(duì)該紀(jì)要各地區(qū)、甚至同省不同地間的理解也存在差異，甚至觀點(diǎn)根本對(duì)立，導(dǎo)致同一案件在不同地區(qū)處理結(jié)果迥異，有的地區(qū)被判有罪，有的地區(qū)不認(rèn)為是犯罪。因此在現(xiàn)行刑法無明確規(guī)定情況下，建議最高人民法院、最高人民檢察院先出臺(tái)司法解釋，對(duì)此類案件的定罪處罰作出規(guī)定，以達(dá)到統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。

（3）省級(jí)檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)對(duì)該這類案件的研究、指導(dǎo)。行政主管部門套取國家專項(xiàng)資金帳外用于違規(guī)開支已是普遍性現(xiàn)象，因此，在目前刑法未修改、司法解釋未出臺(tái)的情況下，省級(jí)檢察機(jī)關(guān)有必要加強(qiáng)對(duì)該類案件的研究、法律論證，在本區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一對(duì)最高人民法院《全國法院審理經(jīng)濟(jì)犯罪案件工作座談會(huì)紀(jì)要》中的“國家機(jī)關(guān)工作人員為了本單位的利益，實(shí)施濫用職權(quán)、玩忽職守行為，構(gòu)成犯罪的，依照刑法第三百九十七條第一款的規(guī)定定罪處罰”含義的解釋，同時(shí)加大對(duì)具體案件的指導(dǎo)，做到區(qū)域內(nèi)同類案件處理尺度一致。