淺論行政協議審理規則之完善路徑

林嫻++陳中云

摘 要：2014年，“行政協議”這個飽受爭議的名詞在《行政訴訟法》制定25年后的首次大修中得以確認，其爭議納入行政訴訟的受案范圍已不存在法律上的障礙。但《新行政訴訟法》及司法解釋對行政協議的筆墨論述并不多，初步的法律框架搭建無法滿足實踐的準確操刀，行政訴訟救濟的邏輯進路障礙重重。故而，本文從現行救濟模式出發，對當前救濟模式的制度缺陷進行剖析，進而提出對行政協議爭議審理規則的優化完善，完善路徑具體包括：賦予行政主體原告資格、規范舉證責任分配、明確行政協議賠償及補償計算標準。

關鍵詞：原告主體；舉證責任；賠償標準

2014年，《行政訴訟法》迎來了25年后的首次大修，在此次修訂中，行政協議實現了法律上的落腳。但《新行政訴訟法》對行政協議的筆墨論述并不多，司法解釋也只以七個條文對行政協議進行了特別規定，立法上的粗線條規定尚不足以滿足實踐對審理此類糾紛的準確操刀。因此，筆者通過本文對行政協議爭議的現行制度漏洞進行分析，從而對審理規則的完善提出幾點不成熟的意見，以期對司法實踐解決該類糾紛有所裨益。

一、現行救濟模式下的制度漏洞

行政協議所具有的契約性提醒我們，在選擇行政訴訟模式的基礎上，我們需要適用一些與普通行政訴訟不同的規則，但《新行政訴訟法》并未進行特別規定。因此，筆者基于行政協議的特殊性，對當前的制度漏洞出以下幾點意見：

（一）關于原告的主體資格

長期以來，行政訴訟是“民告官”的訴訟類型，按照《行政訴訟法》第二十五條、第二十六條的規定，原告為行政相對人或其他與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織，被告限定為行政主體。而行政協議有別于普通的行政行為，協議目的的實現需要雙方當事人恰當履行約定的內容，在這一過程中如果阻隔了行政主體作為原告的資格，那么當糾紛并非因行政主體行使行政優益權而引發，而是因協議履行中的經濟問題產生矛盾時，行政主體的權利應如何得到保護。對此，《新行政訴訟法》及司法解釋并未談及，此乃漏洞之一。

（二）關于行政協議糾紛的舉證責任分配規則

《新行政訴訟法》第三十四條至第三十八條規定了行政訴訟的舉證責任分配。總體上說，舉證責任仍以被告及行政主體舉證為原則，公民、法人或者其他組織只對行政不作為和行政賠償、補償承擔證明責任，這就是普通行政訴訟在舉證責任上的分配規定。既然《行政訴訟法》及司法解釋對行政協議的舉證責任問題未做特別規定，實踐中只能運用普通行政訴訟的舉證責任分配進行操作。但前文已述，行政協議具有特殊性，如果完全照搬普通行政訴訟的舉證責任分配規則，就忽略了對行政協議契約性的考慮，并不可取。故而，行政協議糾紛舉證責任分配規則的缺位，乃漏洞之三。

（三）關于補償及賠償問題

在行政協議糾紛處理過程中，時常會涉及因各種原因產生的補償或賠償問題。補償或賠償應按照什么標準，實務中爭議較大，主要有四種觀點。第一種觀點認為，行政主體承擔賠償或者補償責任的方式和標準，應當根據行政協議的約定確定；無約定的應當參照國家賠償法的規定。第二種觀點認為，行政主體應當根據行政協議的約定確定；無約定的應參照民事法律規范的相關規定。第三種觀點認為，應當區別賠償和補償，分別情況進行處理，對于賠償應當按照國家賠償法的規定確定；對于補償，有約定的按約定，無約定的按照實際損失確定，且實際損失限定于直接損失。第四種觀點認為，對因公共利益需要違反協議約定的，參照國家賠償法的規定，對因其他原因違反協議約定的，有約定的按約定，無約定的參照國家賠償法的規定。究竟確定何種賠償及補償標準，立法未進行特別規定，此乃漏洞之四。

二、“行政協議”審理規則的優化完善

鑒于當前行政協議糾紛規則上的不成熟、不完備，實踐操作不一，故而，對其審理規則進行優化完善是實現司法統一必然要求。

（一）賦予行政主體原告資格

為何應賦予行政主體原告的資格，在前文已論述。筆者認為，行政主體的原告資格在德國、臺灣地區都是存在的，司法實踐中行政機關行政協議爭議案件也并非沒有，例如登封市國土資源局訴登封市某某開發有限公司履行行政合同糾紛一案。（（案例）詳見河南省登封市人民法院（2012）登行初字第52號行政判決書）突破“民告官”的理論藩籬，應首先確立行政協議糾紛不同于普通行政案件的原告范圍，特別規定行政主體可以作為原告提起訴訟。

（二）完善舉證責任的配比規則

如前所述，鑒于行政協議爭議訴訟的特殊性，不加區分地直接適用普通行政訴訟“原告主張，被告舉證”的分配規則在學術界招致諸多反對意見，當務之急是對行政協議的舉證責任分配進行具體化，使之成為真正具有可操作性的規則。對于行政主體的舉證責任，可以進行概括性規定，具體來說，行政主體應對其行使行政優益權的行為及締結、履行、調整、終止行政協議的合法性、合約性、合理性承擔舉證責任。對于公民、法人、其他組織，其應對存在行政協議關系、提出申請或者投標等事實、個人的履行情況、損害事實承擔舉證責任。

（三）明確行政協議賠償及補償計算標準

對于賠償標準的確定，筆者認為，協議有約定的當然按照約定的標準計算，在協議沒有約定的情況下，考慮到行政協議涉及的標的額往往巨大，利益也比較大，如果按照國家賠償標準進行計算，對行政相對人進行低水平的賠償，會導致行政相對人的重大損失，故無約定時參照適用民事法律規范的規定為宜。值得注意的是，這里的參照適用并非完全采用，應在綜合考慮行政協議的“行政性”、“公益目的”的基礎上參照適用民事法律規定的賠償、補償標準。

參考文獻：

[1]江必新、梁鳳云：《最高人民法院新行政訴訟法司法解釋理解與適用》，中國法制出版社2015年版，第163-164頁

[2]胡寶嶺：《行政合同爭議司法審查研究》，中國政法大學出版社第2015年出版，第285頁