國(guó)家公園建設(shè)發(fā)展的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)的啟示

孫飛翔 劉金淼 李麗平

(環(huán)境保護(hù)部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心，北京 100029)

國(guó)家公園建設(shè)發(fā)展的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)的啟示

孫飛翔 劉金淼 李麗平

(環(huán)境保護(hù)部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心，北京 100029)

從世界上第一個(gè)國(guó)家公園建立至今，國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家在國(guó)家公園建設(shè)中已進(jìn)行了150年的探索和實(shí)踐，并形成了一整套規(guī)范化的管理體制，為我國(guó)國(guó)家公園建設(shè)提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。本文通過國(guó)內(nèi)外國(guó)家公園建設(shè)的對(duì)比分析，結(jié)合我國(guó)國(guó)家公園體制改革提出政策建議如下：首先，依法立園、依法治園，要依法確立基本管理制度；其次，要以體現(xiàn)和保護(hù)國(guó)家資源最高價(jià)值為立園之本，空間界定及規(guī)劃發(fā)展要注重與之結(jié)合；第三，以國(guó)家公園體制改革為契機(jī)，規(guī)范統(tǒng)一我國(guó)保護(hù)地分類；第四，要把資源保護(hù)和政府管理放在首位，整合理順保護(hù)地管理體制；第五，要突出生態(tài)保護(hù)，實(shí)行國(guó)家公園分區(qū)管理；第六，要大膽改革國(guó)家公園財(cái)政機(jī)制，創(chuàng)新國(guó)家公園管理經(jīng)營(yíng)多方參與機(jī)制；第七，實(shí)行“規(guī)劃—評(píng)估”動(dòng)態(tài)調(diào)整，合理規(guī)劃生態(tài)旅游項(xiàng)目；第八，創(chuàng)新探索科學(xué)家、社區(qū)和公眾、民間團(tuán)體多方參與管理機(jī)制。

國(guó)家公園；國(guó)際經(jīng)驗(yàn)；體制改革

“國(guó)家公園”概念于1832年由美國(guó)畫家喬治卡特琳(George Catlin)提出，時(shí)逢美國(guó)西部大開發(fā)對(duì)印第安文明、野生動(dòng)植物和荒野的原生態(tài)帶來巨大沖擊。因此，彼時(shí)“國(guó)家公園”很大程度上系“保留區(qū)”的概念，旨在通過政府所有的形式保護(hù)某地不受人類發(fā)展和污染的損壞，是對(duì)公共土地上的風(fēng)景和資源進(jìn)行保護(hù)的理想形式[1]，代表著資源國(guó)有、民主和公民權(quán)利。1974年國(guó)際自然資源保護(hù)聯(lián)盟(IUCN)制定了國(guó)家公園的標(biāo)準(zhǔn)，確立了國(guó)家公園提供自然生態(tài)環(huán)境、保存物種和遺傳基因、提供游憩、服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、促進(jìn)學(xué)術(shù)及環(huán)境教育的功能；1994年，IUCN在其出版的《保護(hù)地管理類別指南》(Guideline for Protected Area Management Categories)中將國(guó)家公園納入保護(hù)地六個(gè)類別之第II類，進(jìn)一步明確以生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和游覽為主要目的。因各國(guó)的實(shí)際情況和管理模式不盡相同，因而將IUCN對(duì)國(guó)家公園的界定照搬到實(shí)際管理中的國(guó)家很難找到[2]。

1 我國(guó)國(guó)家公園發(fā)展簡(jiǎn)述

20世紀(jì)30—40年代，民國(guó)政府曾以廬山、太湖等成熟風(fēng)景區(qū)為基礎(chǔ)，進(jìn)行了國(guó)家公園體制建設(shè)的有益實(shí)踐，并編制了相應(yīng)的規(guī)劃文件。1982年，國(guó)家建立的中國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)制度標(biāo)志著新中國(guó)的國(guó)家公園制度建設(shè)正式啟動(dòng)，并最終選定國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)對(duì)外稱為中國(guó)國(guó)家公園，其徽志上明確標(biāo)明對(duì)應(yīng)名稱是“National Park of China”[3]。

及至2006年，我國(guó)第一個(gè)國(guó)家公園發(fā)展研究所在云南成立，標(biāo)志著我國(guó)大陸國(guó)家公園發(fā)展從戰(zhàn)略構(gòu)想向?qū)嵺`推動(dòng)轉(zhuǎn)變；同年，云南迪慶藏族自治州通過地方立法成立“香格里拉普達(dá)措國(guó)家公園”，因地方立法機(jī)關(guān)沒有權(quán)限批準(zhǔn)國(guó)家公園，故而該公園并非中國(guó)第一個(gè)官方的國(guó)家公園，其性質(zhì)為風(fēng)景名勝區(qū)。但普達(dá)措公園總面積為1993km2，其中保護(hù)面積占99.8%，游憩用地面積僅占1.9‰，用于生態(tài)旅游開發(fā)的面積低于2%，生物多樣性資源豐富，并擁有藏族文化村等人文景觀，符合IUCN的國(guó)家公園理念和世界遺產(chǎn)保護(hù)的要求。目前，我國(guó)已經(jīng)或正在使用“國(guó)家公園”概念的地區(qū)還有江西廬山、吉林拉法山、四川龍門山等，新疆、黑龍江等多地均有意將境內(nèi)部分森林公園、自然保護(hù)區(qū)轉(zhuǎn)為國(guó)家公園管理模式。

2015年1月國(guó)家發(fā)改委、環(huán)保部等13部委聯(lián)合發(fā)布《建立國(guó)家公園體制試點(diǎn)方案》，提出建立統(tǒng)一、高效的體制以實(shí)現(xiàn)保護(hù)為主、全民公益的目標(biāo)，首次明確提出首批試點(diǎn)要在選擇和建立、突出生態(tài)保護(hù)、統(tǒng)一規(guī)范管理、明晰資源權(quán)屬、創(chuàng)新經(jīng)營(yíng)管理和促進(jìn)社區(qū)發(fā)展五個(gè)方面突破，并選定北京、吉林、黑龍江、浙江、福建、湖北、湖南、云南、青海等9省市開展國(guó)家公園體制試點(diǎn)。隨后，青海三江源、湖北神農(nóng)架、福建武夷山啟動(dòng)國(guó)家公園試點(diǎn)建設(shè)，部分(如浙江《錢江源國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)試點(diǎn)實(shí)施方案》)已經(jīng)由國(guó)家發(fā)改委批復(fù)同意。

以跨省區(qū)設(shè)立的祁連山國(guó)家公園為例，其意義有四：一是構(gòu)建西北地區(qū)生態(tài)安全屏障；二是站位全局、立足長(zhǎng)遠(yuǎn)，完善和優(yōu)化祁連山自然保護(hù)區(qū)的功能區(qū)劃；三是從源頭上化解保護(hù)與發(fā)展的突出矛盾，利于管理職責(zé)的統(tǒng)一和綜合執(zhí)法的開展、從根本上解決管理體制機(jī)制不順、自然資源資產(chǎn)權(quán)屬不清等問題；四是逐步解決祁連山自然保護(hù)區(qū)歷史遺留問題，努力實(shí)現(xiàn)人與自然合諧相處永續(xù)發(fā)展。

2 國(guó)內(nèi)外國(guó)家公園建設(shè)對(duì)比

通過對(duì)國(guó)外部分發(fā)達(dá)國(guó)家國(guó)家公園建設(shè)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來看，發(fā)達(dá)國(guó)家的國(guó)家公園建設(shè)通常根據(jù)自身的國(guó)家管理體制和資源特性，在建設(shè)國(guó)家公園時(shí)一般包括建立目的、法規(guī)體系、權(quán)屬與管理、資金與經(jīng)營(yíng)機(jī)制、社區(qū)及公眾參與等方面內(nèi)容。國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家的國(guó)家公園建設(shè)經(jīng)過150年的探索和實(shí)踐，形成了一整套規(guī)范化的管理體制，為我國(guó)的國(guó)家公園建設(shè)提供重要的借鑒。

首先，國(guó)家公園是當(dāng)前對(duì)自然與文化區(qū)域進(jìn)行可持續(xù)發(fā)展與保護(hù)的最優(yōu)化管理體制。采用先進(jìn)的國(guó)家公園制度管理重要的自然與歷史性旅游資源，是世界各國(guó)的普遍規(guī)律[4]。世界主要發(fā)達(dá)國(guó)家在實(shí)踐中秉承國(guó)家公園的宗旨精神，又結(jié)合本國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、土地利用形態(tài)、歷史文化背景以及行政體制的適用性使之本土化，形成了具有各國(guó)特色的國(guó)家公園管理制度。其中，資源稟賦的差異是制度差異的決定性因素：美國(guó)的國(guó)家公園更突出荒野景觀與荒野精神；英國(guó)則是一個(gè)開闊的風(fēng)景秀美而相對(duì)帶有原始鄉(xiāng)村風(fēng)貌的區(qū)域；日韓以對(duì)名勝保護(hù)而著稱；非洲強(qiáng)調(diào)對(duì)野生動(dòng)物的保護(hù)；瑞士以山地森林為主，但其生物多樣性談不上具有全球價(jià)值；而澳大利亞以海洋主體的國(guó)家公園，其主要價(jià)值則集中在海洋生物多樣性上。創(chuàng)辦與運(yùn)營(yíng)理念差異則是制度差異的另一原因，英國(guó)的國(guó)家公園基本類似于旅游景區(qū)，更多強(qiáng)調(diào)游憩服務(wù)；而美國(guó)則注重原野保護(hù)，其經(jīng)濟(jì)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)依靠對(duì)周邊社區(qū)的經(jīng)濟(jì)和就業(yè)帶動(dòng)。

其次，國(guó)家公園多有立法保障[5]。絕大部分建立國(guó)家公園體制的國(guó)家都有國(guó)家(聯(lián)邦)層面的國(guó)家公園法律，并形成了較為成熟的法規(guī)體系，內(nèi)容詳細(xì)，可操作性強(qiáng)。如：美國(guó)以《國(guó)家公園基本法》為核心法，并有60多個(gè)涉及國(guó)家公園的法案，由等級(jí)明確的聯(lián)邦法案、管理政策、局長(zhǎng)令、計(jì)劃、協(xié)議、公告等構(gòu)成。加拿大以《國(guó)家公園法》和《國(guó)家公園管理局法》為核心法，并配套有一系列部門規(guī)章加以細(xì)化。而我國(guó)目前針對(duì)自然、文化景觀等已經(jīng)形成的保護(hù)體系可以歸納為自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、自然文化遺產(chǎn)三大類，分屬不同的部門管理，雖各有規(guī)章但實(shí)際情況下多有交叉——我國(guó)有政策規(guī)定“新設(shè)立的風(fēng)景名勝區(qū)與自然保護(hù)區(qū)不得重合或者交叉；已設(shè)立的風(fēng)景名勝區(qū)與自然保護(hù)區(qū)重合或者交叉的，風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃與自然保護(hù)區(qū)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)相協(xié)調(diào)”，但事實(shí)上上述三大類保護(hù)地之間多有內(nèi)容交叉、空間重疊的現(xiàn)象，造成多頭管理、一區(qū)多名等問題，還普遍存在重開發(fā)、輕保護(hù)的問題[6]，中央政府在保護(hù)地管理上事實(shí)失位。我國(guó)的保護(hù)地法律體系在數(shù)量上已蔚為壯觀，但受制于舊的行政體制與立法理念以及分散立法的弊端，整個(gè)法律體制依然存在諸多問題，而這對(duì)實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)是不利的。國(guó)家公園對(duì)于我國(guó)將是自然資源管理立法體系的轉(zhuǎn)變。

表1 我國(guó)保護(hù)地管理體系概況

第三，從自然保護(hù)區(qū)到和旅游景區(qū)到國(guó)家公園，是管理理念的轉(zhuǎn)變。在資源性質(zhì)和主要功能上，國(guó)家公園與我國(guó)現(xiàn)有自然保護(hù)區(qū)和旅游景區(qū)等是有所區(qū)別的。自然保護(hù)區(qū)強(qiáng)調(diào)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，包括生物多樣性等，實(shí)行整體嚴(yán)格保護(hù)；我國(guó)現(xiàn)有的旅游景區(qū)理論上是在不造成破壞的前提下最大的發(fā)揮景觀的休閑娛樂服務(wù)功能，實(shí)際上往往開發(fā)過度；而國(guó)家公園通常強(qiáng)調(diào)國(guó)家級(jí)的景觀價(jià)值、文化遺產(chǎn)價(jià)值，要保護(hù)利用兼?zhèn)?，基于分區(qū)，小規(guī)模利用、大面積保護(hù)。

第四，國(guó)家公園在我國(guó)成為生態(tài)文明制度建設(shè)的先行實(shí)驗(yàn)區(qū)，對(duì)于理順我國(guó)保護(hù)地體系，統(tǒng)籌文化與自然遺產(chǎn)地管理體制意義重大，而不僅限于加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)。與我國(guó)特殊國(guó)情相適應(yīng)，我國(guó)的國(guó)家公園建設(shè)被賦予了承載綠色發(fā)展、帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、為農(nóng)民增收、協(xié)同推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等特殊使命；同時(shí)，還被賦予了克服政出多門、各自為政、分散管理弊端、執(zhí)法監(jiān)管“碎片化”問題的改革任務(wù)，探索實(shí)現(xiàn)國(guó)家公園范圍內(nèi)自然資源資產(chǎn)管理和國(guó)土空間用途管制“兩個(gè)統(tǒng)一行使”的改革使命。而國(guó)外任何一個(gè)國(guó)家公園都未有被明確賦予如此眾多使命的先例，因此需要結(jié)合多個(gè)國(guó)家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)[7-9]予以綜合分析，取其精華為我所用，做好國(guó)家公園生態(tài)資源可持續(xù)利用與服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)。

3 啟示與建議

第一，依法立園、依法治園。

建立我國(guó)的國(guó)家公園制度，首要問題是立法問題，依法確立基本管理制度。鑒于國(guó)家公園可能涉及到土地、管理體制、生態(tài)和公眾權(quán)利等基本性事項(xiàng)，國(guó)家層面應(yīng)著手研究制定《國(guó)家公園法》，結(jié)合其他多部法律[10]以及生態(tài)文明改革試點(diǎn)的國(guó)家公園體制改革成果，在宏觀層面做出國(guó)家公園建設(shè)發(fā)展的原則性規(guī)定，為國(guó)家公園管理提供最高法律保障。并在此基礎(chǔ)上，完善國(guó)家公園法律體系。鑒于我國(guó)國(guó)家公園尚處于探索起步階段，建議首先采取“一園一條例”的立法實(shí)踐，針對(duì)每個(gè)國(guó)家公園的特性量身打造立園之本，對(duì)國(guó)家公園相關(guān)事宜進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定在地方先行和國(guó)家草案政策制定過程中，要最大化考慮未來國(guó)家公園體系建設(shè)和國(guó)家保護(hù)地體系建設(shè)的需求。其他相關(guān)法律，如森林法等，也需要同步做出修訂。

第二，以體現(xiàn)和保護(hù)國(guó)家資源最高價(jià)值為立園之本，空間界定及規(guī)劃發(fā)展要注重與之結(jié)合。

資 源規(guī)模、價(jià)值應(yīng)作為關(guān)鍵參照，嚴(yán)格把關(guān)[11]。自然資源、文化歷史資源、市場(chǎng)資源三者要綜合考慮。自然資源要有一定標(biāo)準(zhǔn)，或?yàn)榻^妙天然美景，或具獨(dú)特生態(tài)系統(tǒng)，或?yàn)闉l危珍稀動(dòng)植物生境，或?yàn)樘厥獾刭|(zhì)地貌景觀；文化歷史資源主要指中華文化(譬如山水文化)，要能夠反映我國(guó)的文明發(fā)展特征，反映我國(guó)文化與自然相生相融的特有景觀及其價(jià)值，展示中國(guó)的文明成果[12]；市場(chǎng)資源包括受眾人群、交通可達(dá)性等，關(guān)乎保護(hù)、游憩功能以及社會(huì)公益性和國(guó)民教育的實(shí)現(xiàn)，應(yīng)為國(guó)家公園建立前后所貫穿的經(jīng)濟(jì)影響評(píng)估的重點(diǎn)內(nèi)容。國(guó)家公園空間范圍的劃定要充分考慮地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，避免出現(xiàn)類似美國(guó)優(yōu)詩美地等國(guó)家公園PADDD(Protected Area Downgrading/ Downsizing/ Degazettement)導(dǎo)致的不利影響。

第三，以國(guó)家公園體制改革為契機(jī)，規(guī)范統(tǒng)一我國(guó)保護(hù)地分類[13]。

依據(jù)國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)劃，以是否承擔(dān)生態(tài)和文化資源保護(hù)、游憩、科普教育功能為依據(jù)，進(jìn)行保護(hù)地一級(jí)劃分——國(guó)家公園體系和其他生態(tài)功能區(qū)體系，承擔(dān)上述功能者歸類于國(guó)家公園體系。國(guó)家公園體系內(nèi)依據(jù)是否以游憩為目的進(jìn)行二級(jí)劃分——自然保護(hù)區(qū)、國(guó)家公園、國(guó)家景觀保護(hù)區(qū)，不以游憩為目的的歸類為自然保護(hù)區(qū)，以游憩為目的且資源具備國(guó)家代表性的歸類為國(guó)家公園，以游憩為目的但資源不具備國(guó)家代表性的歸類為景觀保護(hù)區(qū)。要謹(jǐn)防假借國(guó)家公園之名，使自然保護(hù)區(qū)旅游擴(kuò)大化，最終破壞自然生態(tài)系統(tǒng)的現(xiàn)象。除具有特別自然景觀美學(xué)價(jià)值和精神文化影響力的自然保護(hù)區(qū)，自然保護(hù)區(qū)不宜進(jìn)入國(guó)家公園系統(tǒng)[13]。

第四，整合優(yōu)化保護(hù)地管理體制。

要把資源保護(hù)和政府管理放在首位，堅(jiān)持部門利益和地方局部利益服從國(guó)家整體利益，明晰資源權(quán)屬，改革管理體制。以建立國(guó)家公園體系為契機(jī)，針對(duì)現(xiàn)有保護(hù)體系弊端，對(duì)各類保護(hù)地調(diào)查摸底、評(píng)估分類，清晰界定和區(qū)分各類保護(hù)地的資源特征、邊界范圍及管理要求，整合各類保護(hù)地，完善我國(guó)保護(hù)地框架體系，加強(qiáng)分類管理[3]。規(guī)劃組建國(guó)家公園管理的中央及地方管理體系，在中央設(shè)立國(guó)家公園管理局，破解國(guó)土、林業(yè)、環(huán)保、水利、農(nóng)牧多部門交叉管理問題，將資源權(quán)屬、管理主體、監(jiān)督執(zhí)法等予以統(tǒng)一，實(shí)行生態(tài)資源環(huán)境綜合管理。要充分考慮地方在國(guó)家公園建設(shè)中可能面臨的財(cái)政困難和既得利益構(gòu)成，建議采取中央集權(quán)與地方參與相結(jié)合的機(jī)制，權(quán)屬歸中央，具體管理事務(wù)地方參與，創(chuàng)新經(jīng)營(yíng)管理，促進(jìn)社區(qū)發(fā)展，形成統(tǒng)一、規(guī)范、高效的管理體制和資金保障機(jī)制。結(jié)合國(guó)家生態(tài)文明改革實(shí)驗(yàn)區(qū)實(shí)施方案，在國(guó)家公園體制試點(diǎn)省份設(shè)立省政府垂直管理的國(guó)家公園管理局，對(duì)區(qū)內(nèi)自然生態(tài)空間進(jìn)行統(tǒng)一確權(quán)登記、保護(hù)和管理。

第五，國(guó)家公園要突出生態(tài)保護(hù)，實(shí)行分區(qū)管理。

以國(guó)家公園體系建設(shè)為契機(jī)，完善生態(tài)保護(hù)立法，提升自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)水平，解決由于片段化、孤島化造成的野生物種基因交流困境等問題。依據(jù)保護(hù)對(duì)象敏感度、瀕危度和分布特征，結(jié)合居民生產(chǎn)、生活、游憩等需要，可將園區(qū)劃分為特別保護(hù)區(qū)、嚴(yán)格控制區(qū)、生態(tài)修復(fù)區(qū)和傳統(tǒng)利用區(qū)，通過制定不同的保護(hù)和發(fā)展策略，實(shí)施差異化管理。道路、索道、一般性建設(shè)及垂釣、漂流、滑雪等人類活動(dòng)等應(yīng)依據(jù)分區(qū)嚴(yán)格控制。

第六，大膽改革國(guó)家公園財(cái)政機(jī)制，創(chuàng)新國(guó)家公園管理經(jīng)營(yíng)多方參與機(jī)制。

建議國(guó)家公園管理系統(tǒng)運(yùn)行費(fèi)用由國(guó)家負(fù)擔(dān)，納入中央政府財(cái)政預(yù)算，涵蓋工作人員工資、基礎(chǔ)建設(shè)、基本管理費(fèi)用和管理評(píng)估費(fèi)用等。門票收入全額上繳國(guó)家財(cái)政。而園區(qū)內(nèi)及周邊一定范圍內(nèi)國(guó)家公園授權(quán)盈利性項(xiàng)目審批由國(guó)家公園管理局審批，創(chuàng)收分配方案由地方編制，國(guó)家公園管理局評(píng)估并提出審批意見，上報(bào)國(guó)務(wù)院。園區(qū)內(nèi)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目應(yīng)依據(jù)“規(guī)劃—評(píng)估”動(dòng)態(tài)調(diào)整設(shè)定授權(quán)年限，同步配套特許經(jīng)營(yíng)管理辦法。

要因時(shí)所需、因地而異，解決利益沖突。統(tǒng)籌規(guī)劃國(guó)家公園范圍內(nèi)的工業(yè)企業(yè)進(jìn)行搬遷、關(guān)停以及遺址化建設(shè)，科學(xué)探索重構(gòu)人與自然的共生關(guān)系。建立資產(chǎn)贖買制度，對(duì)國(guó)家公園內(nèi)集體、個(gè)人資產(chǎn)進(jìn)行必要的贖買，轉(zhuǎn)變資產(chǎn)所有權(quán)；而非必須贖買和移民的，通過保護(hù)地役權(quán)等制度設(shè)計(jì)降低建設(shè)成本，實(shí)現(xiàn)互利共生?？茖W(xué)評(píng)估、穩(wěn)步推進(jìn)區(qū)域內(nèi)部分居民的搬遷、安置以及轉(zhuǎn)型參與經(jīng)營(yíng)。

第七，實(shí)行“規(guī)劃—評(píng)估”動(dòng)態(tài)調(diào)整，合理規(guī)劃生態(tài)旅游項(xiàng)目。

國(guó)家公園內(nèi)商業(yè)及建設(shè)活動(dòng)的開發(fā)強(qiáng)度終歸不能是一成不變的，伴隨公眾保護(hù)意識(shí)的增強(qiáng)，開發(fā)活動(dòng)適度的放開不會(huì)影響到園區(qū)內(nèi)自然生態(tài)資源的可持續(xù)發(fā)展。統(tǒng)籌自然生態(tài)資源和人文歷史資源的科學(xué)保護(hù)與合理利用，結(jié)合國(guó)家公園分區(qū)管理，科學(xué)合理規(guī)劃生態(tài)旅游項(xiàng)目，結(jié)合區(qū)域內(nèi)“山、水、林、田、湖”等自然生態(tài)景觀的格局及敏感性，設(shè)計(jì)“規(guī)劃—評(píng)估”動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，制定主題旅游規(guī)劃，有序開發(fā)高品質(zhì)的探險(xiǎn)、觀光、科考、休閑、科普等項(xiàng)目產(chǎn)品。

第八，創(chuàng)新公園管理多方參與機(jī)制。

探索科學(xué)家、社區(qū)和公眾、民間團(tuán)體多方參與管理機(jī)制。建立國(guó)家公園管理專家委員會(huì)，讓自然科學(xué)等領(lǐng)域知名科學(xué)家以專家組顧問等身份參與管理，負(fù)責(zé)園內(nèi)地質(zhì)監(jiān)測(cè)、GIS地圖化應(yīng)用等工作指導(dǎo)。建立“公園管理團(tuán)體/個(gè)人”機(jī)制，設(shè)計(jì)志愿者參與管理機(jī)制，參與公園內(nèi)建筑維護(hù)、動(dòng)植物培育、文秘類工作、疾病控制、森林防火、環(huán)境保護(hù)教育解說等，實(shí)現(xiàn)科普與公益屬性的良好結(jié)合。

[1]劉瓊.中美國(guó)家公園管理體制比較研究[D].湖南：中南林業(yè)科技大學(xué)，2013.

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The International Experiences of National Park Construction and Its Enlightenment to China

SUN Feixiang LIU Jinmiao LI Liping

(Policy Research Center for Environment and Economy of MEP，Beijing 100029)

Since the first National Park established，some developed countries have been 150 years of exploration and practice in the National Park construction，which has formed a set of standardized management system，providing the valuable experience for National Park construction in China.Through the comprehensive analysis of National Park developments in several main developed countries，combined with the reform of National Park System in China，we put forward some policy suggestions：The first，to establish and manage the National Park according to the law，and establish the basic management system according to law.The second，spatial definition and planning should focus on reflection and protection of the highest value of national resources by National Park.The third，to standardize the classification of protected areas taking the opportunity of National Park reform.The fourth，integrate and rationalize the management system of protected areas.The fifth，to highlight ecological protection，and implement zoning management.The sixth，to reform the financial mechanism of National Park，innovating multi-participation mechanism.The seventh，to implement a “planning-assessment” dynamic adjustment of eco-tourism projects.The eighth，to innovate a multi-participation management mechanism of scientists，communities and the public.

national parks，international experience，institutional reform

孫飛翔，博士，助理研究員，主要研究方向?yàn)榄h(huán)境管理、環(huán)境政策

劉金淼，碩士，主要研究方向?yàn)榄h(huán)境政策

致 謝：本文得到中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院風(fēng)景園林和景觀研究分院總工程師束晨陽教授的指導(dǎo)

文獻(xiàn)格式：孫飛翔 等.國(guó)家公園建設(shè)發(fā)展的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)的啟示[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2017，42(4)：7-10.

X21

A

1673-288X(2017)04-0007-04