以PPP模式推動(dòng)環(huán)保項(xiàng)目實(shí)施的研究

袁 政 劉金棟 周惠亮 周立群

(天津國(guó)際工程咨詢(xún)公司，天津 300072)

以PPP模式推動(dòng)環(huán)保項(xiàng)目實(shí)施的研究

袁 政 劉金棟 周惠亮 周立群

(天津國(guó)際工程咨詢(xún)公司，天津 300072)

中共中央、國(guó)務(wù)院、環(huán)境保護(hù)部等多個(gè)部門(mén)發(fā)文，要求以PPP模式推動(dòng)環(huán)保項(xiàng)目建設(shè)。在環(huán)保領(lǐng)域推廣PPP模式有利于減輕財(cái)政資金壓力、發(fā)揮社會(huì)資本的優(yōu)勢(shì)，有利于實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。環(huán)保項(xiàng)目具有專(zhuān)業(yè)技術(shù)性強(qiáng)、長(zhǎng)期性、公益性、邊界難確定、產(chǎn)權(quán)難確定、需依托自然資源等特點(diǎn)，在社會(huì)資本選擇上應(yīng)注重實(shí)施運(yùn)營(yíng)能力，合作模式上應(yīng)重點(diǎn)應(yīng)用政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)模式。

PPP；環(huán)保；項(xiàng)目特征；操作模式；政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)

中共中央、國(guó)務(wù)院、發(fā)改委、財(cái)政部、環(huán)境保護(hù)部等多個(gè)部門(mén)發(fā)文，要求以PPP模式推動(dòng)環(huán)保項(xiàng)目建設(shè)，并重點(diǎn)提出了完善制度規(guī)范，優(yōu)化機(jī)制設(shè)計(jì)，轉(zhuǎn)變供給方式，改進(jìn)管理模式，推進(jìn)水污染防治，提高水環(huán)境質(zhì)量的總體目標(biāo)，和存量為主、因地制宜、突出重點(diǎn)三大原則。要求水污染防治領(lǐng)域推廣運(yùn)用PPP模式，以費(fèi)價(jià)機(jī)制透明合理、現(xiàn)金流支撐能力相對(duì)較強(qiáng)的存量項(xiàng)目為主，適當(dāng)兼顧部分新建項(xiàng)目，充分考慮不同地區(qū)、不同流域和湖泊、不同領(lǐng)域項(xiàng)目特點(diǎn)，對(duì)納入國(guó)家重點(diǎn)支持江河湖泊動(dòng)態(tài)名錄或水污染防治專(zhuān)項(xiàng)資金等相關(guān)資金支持的地區(qū)，采取差異化的合作模式與推進(jìn)策略，率先推進(jìn)PPP模式。

在環(huán)保領(lǐng)域推廣PPP模式有利于減輕財(cái)政資金壓力、發(fā)揮社會(huì)資本的優(yōu)勢(shì)，有利于實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。環(huán)保項(xiàng)目具有專(zhuān)業(yè)技術(shù)性強(qiáng)、長(zhǎng)期性、公益性、邊界難確定、產(chǎn)權(quán)難確定、需依托自然資源等特點(diǎn)，在社會(huì)資本選擇上應(yīng)注重實(shí)施運(yùn)營(yíng)能力，合作模式上應(yīng)重點(diǎn)應(yīng)用政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)模式。

1 何謂PPP模式

PPP(Public-Private-Partnership，政府和社會(huì)資本合作)，是政府和社會(huì)資本建立的一種合作關(guān)系，在該合作關(guān)系下，基礎(chǔ)設(shè)施和公共不服不再由政府直接提供，而是由社會(huì)資本提供，或是政府與社會(huì)資本合作提供。政府的身份由直接提供者變成規(guī)劃引導(dǎo)者、監(jiān)督者、績(jī)效考核者、費(fèi)用支付者。社會(huì)資本通過(guò)向使用者收費(fèi)、經(jīng)營(yíng)性資源或政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等方式獲得投資回報(bào)。

適合采取PPP模式的環(huán)保項(xiàng)目主要有水污染治理、大氣污染治理、固體廢物治理、危險(xiǎn)廢物治理、土壤污染治理，湖泊、森林、海洋等生態(tài)建設(shè)、修復(fù)及保護(hù)項(xiàng)目，環(huán)境監(jiān)測(cè)與突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急處置等。

2 以PPP模式推動(dòng)環(huán)保項(xiàng)目的意義

2.1 政策依據(jù)

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出，發(fā)展環(huán)保市場(chǎng)，建立吸引社會(huì)資本投入生態(tài)環(huán)境保護(hù)的市場(chǎng)化機(jī)制，推行環(huán)境污染第三方治理。《國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)[2014]60號(hào))提出，創(chuàng)新生態(tài)環(huán)保投資運(yùn)營(yíng)機(jī)制，推進(jìn)生態(tài)建設(shè)主體多元化、環(huán)境污染治理市場(chǎng)化。鼓勵(lì)社會(huì)資本積極參與生態(tài)建設(shè)和保護(hù)。在電力、鋼鐵等重點(diǎn)行業(yè)以及開(kāi)發(fā)區(qū)(工業(yè)園區(qū))污染治理等領(lǐng)域，大力推行環(huán)境污染第三方治理。穩(wěn)妥推進(jìn)政府向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)環(huán)境監(jiān)測(cè)服務(wù)。這兩個(gè)文件為在環(huán)保領(lǐng)域推動(dòng)PPP模式做了整體部署。

財(cái)政部、環(huán)境保護(hù)部《關(guān)于推進(jìn)水污染防治領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作的實(shí)施意見(jiàn)》(財(cái)建[2015]90號(hào))對(duì)水污染防治領(lǐng)域推廣PPP做了具體要求。國(guó)家發(fā)改委《關(guān)于切實(shí)做好傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作有關(guān)工作的通知》(發(fā)改投資[2016]1744號(hào))提出的推動(dòng)PPP的七個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域即包括環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域。

2.2 現(xiàn)實(shí)需求

生態(tài)環(huán)境是維持人類(lèi)生存、支撐經(jīng)濟(jì)發(fā)展資源供應(yīng)和環(huán)境容量的重要措施。長(zhǎng)期以來(lái)，環(huán)保工程以政府投資、建設(shè)、管理為主，較好的實(shí)現(xiàn)了保護(hù)生態(tài)環(huán)境的目標(biāo)。但也出現(xiàn)了一些困難：一是長(zhǎng)期依靠政府投資，資金需求巨大，財(cái)政資金難以持續(xù)；二是重建設(shè)輕管理，管理措施落后，依靠傳統(tǒng)行政管理模式難以滿(mǎn)足項(xiàng)目管理要求；三是缺乏專(zhuān)業(yè)的技術(shù)人才，技術(shù)管理不到位，生態(tài)效果難以達(dá)到預(yù)期目標(biāo)；四是缺少社會(huì)投資，大量社會(huì)資本難以與環(huán)境保護(hù)需求融合，未能發(fā)揮社會(huì)資本在項(xiàng)目建設(shè)、管理方面的優(yōu)勢(shì)；五是經(jīng)營(yíng)性資源開(kāi)發(fā)不足。

在環(huán)保領(lǐng)域推廣PPP模式，能夠充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，引入社會(huì)資本投資生態(tài)保護(hù)工程；實(shí)現(xiàn)投資主體多元化，減輕財(cái)政資金壓力；發(fā)揮社會(huì)資本在項(xiàng)目建設(shè)、管理、運(yùn)營(yíng)等方面的優(yōu)勢(shì)，提高生態(tài)保護(hù)效果；實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，更好的發(fā)揮政府在規(guī)劃引導(dǎo)、監(jiān)督管理等方面的作用。

3 環(huán)保項(xiàng)目特征

3.1 專(zhuān)業(yè)技術(shù)性強(qiáng)

環(huán)保項(xiàng)目涉及到的土壤修復(fù)、水體治理、湖泊、森林、海洋等生態(tài)建設(shè)等技術(shù)，技術(shù)難度大、專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)，對(duì)設(shè)備、工藝要求較高，一般由專(zhuān)業(yè)單位、專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員才能完成。

3.2 保護(hù)的長(zhǎng)期性、持續(xù)性

環(huán)境容易遭到破壞，但進(jìn)行治理卻需要長(zhǎng)期投入，保護(hù)工作需要長(zhǎng)期、持續(xù)進(jìn)行。小范圍土壤修復(fù)、水體治理、廢棄物處理一般需要幾個(gè)月到幾年的時(shí)間。流域性水污染治理、區(qū)域性大氣污染治理需要幾年甚至十多年的時(shí)間。濕地、湖泊、森林、海洋等生態(tài)建設(shè)則需要幾十年的長(zhǎng)期堅(jiān)持。

3.3 公益性

良好的生態(tài)環(huán)境是人類(lèi)賴(lài)以生存的條件。保護(hù)環(huán)境、治理污染，其受益范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)從事環(huán)保工作的人員，該區(qū)域的所有人都將從中受益。

3.4 項(xiàng)目邊界難以確定

生態(tài)環(huán)境，在空間上難以進(jìn)行明確隔離。如空氣污染治理、水污染治理，被治理的空氣和水體往往來(lái)源于其他地區(qū)，治理后良好的空氣和水又將向周?chē)臻g擴(kuò)散。由此導(dǎo)致項(xiàng)目的責(zé)任邊界、權(quán)益邊界難以確定。

3.5 產(chǎn)權(quán)難以確定

由于生態(tài)環(huán)境在空間上難以進(jìn)行明確隔離、保護(hù)效果難以實(shí)現(xiàn)排他性，因此項(xiàng)目的產(chǎn)權(quán)難以確定。

3.6 部分項(xiàng)目具有可依托的自然資源

部分環(huán)保項(xiàng)目需要以河流、土地、森林、海洋等自然資源為依托，如水污染治理項(xiàng)目、土壤污染治理項(xiàng)目以及湖泊、森林、海洋等生態(tài)建設(shè)、修復(fù)及保護(hù)項(xiàng)目。在環(huán)境保護(hù)的同時(shí)，可進(jìn)行項(xiàng)目周邊土地開(kāi)發(fā)、林下經(jīng)濟(jì)、休閑農(nóng)業(yè)、生態(tài)旅游等配套項(xiàng)目資源的開(kāi)發(fā)利用，這為項(xiàng)目開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)提供了可能。

圖1 環(huán)保項(xiàng)目特征

4 水利項(xiàng)目PPP操作方案

4.1 潛在的社會(huì)資本

從社會(huì)資本參與項(xiàng)目的方式，可分為技術(shù)提供方、施工方、設(shè)備供應(yīng)方、財(cái)務(wù)投資方及整體實(shí)施方。

4.1.1 技術(shù)提供方

擁有適用于項(xiàng)目的技術(shù)，主要參與環(huán)保實(shí)施工作，提供優(yōu)質(zhì)的環(huán)保服務(wù)，并獲得政府或客戶(hù)支付的費(fèi)用。對(duì)于需要特殊技術(shù)的環(huán)保項(xiàng)目，適合引入此類(lèi)社會(huì)資本，以提高項(xiàng)目環(huán)保效果、降低成本。

4.1.2 施工方

參與項(xiàng)目工程內(nèi)容的施工，主要目的是獲得工程款收益。這類(lèi)投資者一般具有自己的施工隊(duì)伍、融資渠道，施工經(jīng)驗(yàn)豐富、能力較強(qiáng)。對(duì)于污水處理廠等具有工程建設(shè)內(nèi)容的項(xiàng)目，可引入施工單位作為社會(huì)資本，以提高工程質(zhì)量、降低財(cái)政支付成本。但由于環(huán)保項(xiàng)目成功與否的關(guān)鍵在實(shí)施運(yùn)營(yíng)過(guò)程，而施工方往往缺少環(huán)保技術(shù)、運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)，因此需慎重引入施工方作為社會(huì)資本。

4.1.3 設(shè)備供應(yīng)方

為項(xiàng)目提供設(shè)備及安裝服務(wù)，主要通過(guò)設(shè)備貨款獲得收益。這類(lèi)投資者一般具有設(shè)備設(shè)計(jì)、生產(chǎn)、安裝、維護(hù)能力，以設(shè)備生產(chǎn)、銷(xiāo)售企業(yè)為主。對(duì)于設(shè)備投資較高、運(yùn)營(yíng)維護(hù)難度大的項(xiàng)目可考慮與設(shè)備供應(yīng)商合作。

4.1.4 財(cái)務(wù)投資者

投資項(xiàng)目的主要目的是獲得資金收益，以銀行、保險(xiǎn)、基金等金融機(jī)構(gòu)為主。對(duì)于投資規(guī)模較大、資金缺口較大的項(xiàng)目，可考慮引入財(cái)務(wù)投資者作為社會(huì)資本。但這些機(jī)構(gòu)普遍缺少技術(shù)、施工、運(yùn)營(yíng)能力，且具有短期套利的沖動(dòng)，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量、運(yùn)營(yíng)穩(wěn)定、實(shí)施效果構(gòu)成較大威脅，也不利于降低成本，更無(wú)助于提高質(zhì)量，且過(guò)多的引入這類(lèi)資金容易造成較重的財(cái)政負(fù)擔(dān)。因此，需高度慎重引入財(cái)務(wù)投資者作為社會(huì)資本方。

4.1.5 整體實(shí)施方

對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行整體設(shè)計(jì)、投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)，或以前述四種方式中的多種方式參與項(xiàng)目。這類(lèi)社會(huì)資本具有較強(qiáng)的技術(shù)實(shí)力、融資能力和運(yùn)營(yíng)管理能力，是最理想的社會(huì)資本。

4.2 可選的模式

PPP模式在環(huán)境保護(hù)中的運(yùn)用，根據(jù)社會(huì)投資者與政府的職責(zé)劃分及項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)方式，可以劃分以下幾種合作模式：

4.2.1 政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)

對(duì)于新建項(xiàng)目，可采取“政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)”等模式操作。社會(huì)資本負(fù)責(zé)環(huán)境的治理與保護(hù)，政府根據(jù)治理效果、養(yǎng)護(hù)成果等購(gòu)買(mǎi)服務(wù)。如土壤治理擬建項(xiàng)目，政府根據(jù)土壤治理量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，相關(guān)的資源可由社會(huì)資本獲得收益。

4.2.2 委托運(yùn)營(yíng)或股權(quán)轉(zhuǎn)讓+政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)

對(duì)于已建成的項(xiàng)目，可采用“委托運(yùn)營(yíng)、股權(quán)轉(zhuǎn)讓+政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)”模式操作。由政府將項(xiàng)目委托或轉(zhuǎn)讓給社會(huì)資本經(jīng)營(yíng)，社會(huì)資本對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行運(yùn)營(yíng)管理，政府根據(jù)治理效果、養(yǎng)護(hù)成果等購(gòu)買(mǎi)服務(wù)。

4.2.3 特許經(jīng)營(yíng)+自負(fù)盈虧或政府可行性缺口補(bǔ)助

對(duì)于具有自然資源依托的環(huán)保項(xiàng)目，在不改變項(xiàng)目性質(zhì)、不損害生態(tài)環(huán)境和不違法國(guó)家法律規(guī)定的前提下，積極發(fā)掘水污染防治相關(guān)周邊土地開(kāi)發(fā)、供水、生態(tài)漁業(yè)、生態(tài)旅游等收益創(chuàng)造能力較強(qiáng)的配套項(xiàng)目資源，政府一并授予社會(huì)資本或項(xiàng)目公司特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。社會(huì)投資者按市場(chǎng)化模式運(yùn)作，經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目并自負(fù)盈虧，政府可給予可行性缺口補(bǔ)助。特許經(jīng)營(yíng)期滿(mǎn)后，續(xù)約或?qū)㈨?xiàng)目移交政府。

5 保障措施

政府和環(huán)境保護(hù)部門(mén)要加大評(píng)價(jià)及監(jiān)管力度，要加強(qiáng)組織實(shí)施，積極統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，研究建立議事協(xié)調(diào)及聯(lián)審機(jī)制，有力有序推進(jìn)，形成對(duì)PPP項(xiàng)目的實(shí)施監(jiān)督機(jī)制；并從市場(chǎng)環(huán)境建設(shè)、資金支持、融資支持、配套措施等方面建立完備的PPP運(yùn)作模式的保障機(jī)制。

5.1 應(yīng)構(gòu)建投資回報(bào)機(jī)制

回報(bào)機(jī)制要綜合采用使用者付費(fèi)、政府可行性缺口補(bǔ)助、政府付費(fèi)等方式，分類(lèi)支持經(jīng)營(yíng)性、準(zhǔn)公益性和公益性項(xiàng)目。完善政府補(bǔ)貼與補(bǔ)償機(jī)制，尤其在一些收費(fèi)不能彌補(bǔ)成本和收益的情況下，能夠由政府通過(guò)部門(mén)預(yù)算和專(zhuān)項(xiàng)資金的形式進(jìn)行補(bǔ)貼，同時(shí)健全政府購(gòu)買(mǎi)環(huán)保服務(wù)的機(jī)制。

5.2 完善環(huán)境保護(hù)專(zhuān)項(xiàng)資金的使用機(jī)制

優(yōu)化專(zhuān)項(xiàng)資金分配機(jī)制，資金分配與環(huán)保項(xiàng)目實(shí)施績(jī)效掛鉤，實(shí)現(xiàn)獎(jiǎng)優(yōu)罰劣。同時(shí)，鼓勵(lì)社會(huì)資本建立環(huán)境保護(hù)基金。

5.3 加強(qiáng)監(jiān)管和責(zé)任落實(shí)

有別于市政、水利等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域PPP項(xiàng)目需要強(qiáng)有力的監(jiān)管措施方可保障環(huán)境效益發(fā)揮。著力構(gòu)建基于績(jī)效的付費(fèi)機(jī)制，定期開(kāi)展PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)，根據(jù)污染防治效果或環(huán)境效益進(jìn)行付費(fèi)，確保項(xiàng)目實(shí)施的環(huán)境效果。

5.4 加強(qiáng)合作方案咨詢(xún)論證

在PPP模式下，政府和社會(huì)資本建立的是一種長(zhǎng)期合作的關(guān)系，為保障合作的順利實(shí)施，需進(jìn)行充分的咨詢(xún)論證，編制PPP實(shí)施方案。實(shí)施方案主要包括合作范圍、期限，工程方案、工藝方案、績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)，融資方案、投資方案，財(cái)務(wù)分析，財(cái)政支付標(biāo)準(zhǔn)、支付方式，風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和責(zé)任劃分，監(jiān)管方案，社會(huì)資本招標(biāo)方案，合同條款等。涉及到的專(zhuān)業(yè)有工程、工藝、法律、造價(jià)、財(cái)務(wù)、金融、項(xiàng)目管理、行政等多個(gè)專(zhuān)業(yè)。為保障實(shí)施方案的質(zhì)量，應(yīng)該邀請(qǐng)專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)公司提供咨詢(xún)服務(wù)。選擇咨詢(xún)公司時(shí)，需重點(diǎn)考察其人員配備、業(yè)務(wù)資質(zhì)、理論研究基礎(chǔ)、項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)等。

[1]沙莎，鄒漢平，鄭嫣茹.空間集約型污水處理廠在新型城鎮(zhèn)化背景下PPP模式中的作用研究[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2016，41(3)：35-37.

[2]賈蕾，劉文佳.基于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的環(huán)保“公私合營(yíng)機(jī)制”(PPP)政策建議[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2016，41(3)：58-59.

[3]丁士能，張永濤，唐華清，劉婷.淺析PPP發(fā)展對(duì)創(chuàng)新環(huán)保產(chǎn)業(yè)國(guó)際合作啟示[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2016，41(6)：13-16.

[4]劉金金，馬瑛，余煒.PPP模式在臨沂市社區(qū)居家養(yǎng)老中的應(yīng)用研究[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2016，41(6)：200-202.

[5]龐洪濤，薛曉飛，翟丹丹，等.流域水環(huán)境綜合治理PPP模式探究[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2017，42(1)：77-80.

[6]連慶堂.引入第三方治理模式加強(qiáng)危險(xiǎn)廢物規(guī)范化管理[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2017，42(1)：75-76.

Research on Promoting Environmental Protection Project Implementation by PPP Mode

YUAN Zheng LIU Jindong ZHOU Huiliang ZHOU Liqun

(Tianjin international engineering consultants corporation，Tianjin 300072)

The CPC Central Committee，the State Council，a number of departments such as the Ministry of environmental protection issued a document required to promote the construction of environmental protection projects in PPP mode.Promoting PPP mode in the environmental protection will help reduce the financial pressure，play the advantages of social capital，is conducive to realizing modernization of national governance systems and governance capacity.Environmental protection project has many characteristics.It is professional，long-term，public welfare，difficult to determine the boundary，difficult to determine property and relying on natural resources.We should pay attention to the implement and operation capacity in the choice of social capital.Besides，we should focus on the application of government purchase service mode in cooperative mode.

PPP；environmental protection；project characteristics；mode of operation；government purchase service

袁政，PPP中心主任助理，從業(yè)于天津國(guó)際工程咨詢(xún)公司

文獻(xiàn)格式：袁 政 等.以PPP模式推動(dòng)環(huán)保項(xiàng)目實(shí)施的研究[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2017，42(4)：55-57.

X21

A

1673-288X(2017)04-0055-03