湖南省農(nóng)村垃圾問題治理狀況調(diào)查研究
——以長沙縣和平江縣為例

嚴(yán)澤心 衛(wèi)劭華

(中南大學(xué)公共管理學(xué)院，湖南 長沙 410012)

湖南省農(nóng)村垃圾問題治理狀況調(diào)查研究
——以長沙縣和平江縣為例

嚴(yán)澤心 衛(wèi)劭華

(中南大學(xué)公共管理學(xué)院，湖南 長沙 410012)

為了解湖南省農(nóng)村垃圾治理的狀況，本文選取了長沙縣與平江縣“兩鎮(zhèn)六村”作為典型代表，從資金、制度、人員、設(shè)施、宣傳五個(gè)維度入手，總結(jié)兩縣垃圾治理典型模式，分析其優(yōu)勢與不足，并提出針對性政策建議。

垃圾治理；農(nóng)村環(huán)境；新農(nóng)村建設(shè)；處理模式

我國廣大的貧困地區(qū)的垃圾處理狀況與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)存在著較大的不同，并且不同的農(nóng)村地區(qū)地理?xiàng)l件、經(jīng)濟(jì)狀況、文化水平呈現(xiàn)著巨大的差異性，因此，研究選擇采取案例對比的方式，選取兩個(gè)具有代表性的縣，來對湖南省農(nóng)村垃圾治理情況進(jìn)行研究。

1 研究對象與方法

1.1 研究對象

湖南省共有13個(gè)地級市，1個(gè)自治州，35個(gè)市轄區(qū)，16個(gè)縣級市，64個(gè)縣，7個(gè)自治縣。傳統(tǒng)的觀點(diǎn)認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與農(nóng)村垃圾處理水平具有相關(guān)性，因此我們依照經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不同，選取了“全國經(jīng)濟(jì)十強(qiáng)縣”長沙縣與“全國貧困縣”平江縣為作為調(diào)查對象。長沙縣和平江縣的生活垃圾無害化處理率100%、80%。

為了深入了解基層垃圾治理的實(shí)際情況，在長沙縣與平江縣之中，我們又分別選取了垃圾治理工作開展較好的果園鎮(zhèn)與福壽山鎮(zhèn)作為案例樣本。兩鎮(zhèn)都屬于長沙縣與平江縣綜合發(fā)展水平較高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在縣內(nèi)具有較好的代表性。

1.2 調(diào)查方法

主要采用了實(shí)地觀察法和半結(jié)構(gòu)式訪談法進(jìn)行調(diào)研，選取了果園鎮(zhèn)與福壽山鎮(zhèn)兩個(gè)研究樣本鄉(xiāng)鎮(zhèn)，福壽山鎮(zhèn)北山村、蘆溪村、石圳村及果園鎮(zhèn)紅花村、新民村、潯龍河村這六個(gè)典型村，對垃圾治理實(shí)際情況進(jìn)行觀察，并對各級政府部門負(fù)責(zé)人、樣本村村民以及保潔員等相關(guān)人員進(jìn)行訪問。

2 垃圾治理現(xiàn)狀

長沙縣果園鎮(zhèn)、平江縣福壽山鎮(zhèn)兩個(gè)典型案例的考察發(fā)現(xiàn)，兩地垃圾治理工作既有共同之處，又各具特色。根據(jù)調(diào)查結(jié)果，總結(jié)出了以“分類減量”為特點(diǎn)的果園模式和以“燒埋結(jié)合”為特點(diǎn)的福壽山模式，兩模式具體特點(diǎn)如表1。

表1 果園鎮(zhèn)與福壽山鎮(zhèn)垃圾治理模式對比

2.1 分類減量的果園模式

果園鎮(zhèn)作為長沙縣垃圾治理工作的典型示范鎮(zhèn)，積極探索農(nóng)村生活垃圾分類處置新模式。在生態(tài)立鎮(zhèn)精神的指引下，果園鎮(zhèn)率先成立全國首家環(huán)保合作社，并在十個(gè)重點(diǎn)村設(shè)立分社，從垃圾分類入手，進(jìn)行生活垃圾減量，根本上減輕了農(nóng)村垃圾處理的負(fù)擔(dān)。

然而環(huán)保合作社在自身定位方面仍存在模糊之處。果園鎮(zhèn)環(huán)保合作社在成立之初企圖運(yùn)用企業(yè)模式進(jìn)行管理，成為獨(dú)立于政府部門的垃圾分類處理自治機(jī)構(gòu)。然而在實(shí)際中，鎮(zhèn)環(huán)保合作社并未獨(dú)立于政府部門，并且與鎮(zhèn)生態(tài)辦關(guān)系不清，雖名義上屬于平級關(guān)系，但是又在垃圾處理政策方面受其領(lǐng)導(dǎo)，最終一定程度上降低了管理效率。

2.2 燒埋結(jié)合的福壽山模式

福壽山鎮(zhèn)隸屬于國家級貧困縣平江縣，在農(nóng)村環(huán)境整治過程中由于自身?xiàng)l件限制，采取了以燒埋結(jié)合為主的農(nóng)村垃圾治理方式。在福壽山鎮(zhèn)生態(tài)辦的倡導(dǎo)下，距縣垃圾處理中心較近、有條件的村，建立了垃圾統(tǒng)一收集設(shè)施，離縣無害化垃圾填埋場較遠(yuǎn)、居住分散、沒有條件集中轉(zhuǎn)運(yùn)的村，則聯(lián)村建設(shè)“無害化”垃圾焚燒爐，通過脫硫、除塵、四道水過濾、土壤池四道凈化措施，減少垃圾焚燒帶來的空氣污染。

盡管如此，部分村集體自行建設(shè)的焚燒爐仍存在較大的環(huán)保隱患。在調(diào)研中，我們實(shí)地考察了新建的三村聯(lián)合垃圾焚燒爐，發(fā)現(xiàn)焚燒爐附近能聞到刺鼻氣味，經(jīng)過脫硫除塵等過濾措施后排放出的燃燒廢氣也呈現(xiàn)濃黑色，明顯具有污染性。

3 垃圾治理問題分析

通過資料查詢、實(shí)地調(diào)查與半結(jié)構(gòu)式訪談我們發(fā)現(xiàn)，以長沙縣果園鎮(zhèn)與平江縣福壽山鎮(zhèn)為代表的湖南省農(nóng)村地區(qū)，在垃圾治理制度建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、責(zé)任主體落實(shí)以及村民環(huán)保素質(zhì)方面存在一些問題：

3.1 制度建設(shè)有待細(xì)化

我們在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，雖然各級環(huán)保部門都制定了農(nóng)村垃圾治理相關(guān)條例，但是普遍存在規(guī)章制度過于泛化，缺乏實(shí)施細(xì)則現(xiàn)象。在《長沙縣農(nóng)村生活垃圾治理實(shí)施方案》中，提出了根據(jù)便民原則建立垃圾池、明確各主體責(zé)任義務(wù)等多方面目標(biāo)，然而對于如何具體實(shí)施目標(biāo)沒有統(tǒng)一方案，對責(zé)任義務(wù)的界定也缺乏進(jìn)一步闡釋。在平江縣關(guān)于《平江縣農(nóng)村環(huán)境綜合整治整縣推進(jìn)實(shí)施方案》中，雖然提出了“垃圾減量化、無害化、資源化處理”原則，但是具體減量方式，無害化標(biāo)準(zhǔn)，資源化措施等內(nèi)容僅一帶而過。

3.2 公共基礎(chǔ)設(shè)施較為落后

福壽山鎮(zhèn)所在平江縣作為占地面積較大但人口較少的貧困縣，在交通等基礎(chǔ)設(shè)施方面還有待改進(jìn)，且缺少垃圾處理設(shè)備。在平江縣福壽山鎮(zhèn)，農(nóng)村村民在上級部門的指導(dǎo)之下自行籌資購買垃圾運(yùn)輸處理設(shè)備，對于村民購買并建設(shè)的焚燒爐，政府只補(bǔ)貼部分資金。農(nóng)村地區(qū)普遍缺乏公共設(shè)施的注入與支持，導(dǎo)致垃圾治理狀況與相比于城市較為落后，難以進(jìn)行有效處理。

3.3 各管理主體存在缺位

3.3.1 政府部門管理不到位

農(nóng)村垃圾處理缺乏強(qiáng)有力的監(jiān)督。在果園鎮(zhèn)地區(qū)，所進(jìn)行的監(jiān)督只是對衛(wèi)生情況和設(shè)施配備情況的定期督查，并未對設(shè)施運(yùn)行情況進(jìn)行必要的考核，而且各個(gè)村之間的考核標(biāo)準(zhǔn)也不盡相同，難以達(dá)到統(tǒng)一有效的管理，導(dǎo)致出現(xiàn)消極應(yīng)對的現(xiàn)象。

3.3.2 村民自治組織管理失效

雖然在兩鎮(zhèn)農(nóng)村普遍設(shè)有專門的村規(guī)民約，但村民自治組織管理效果并不理想。如村委會(huì)雖然是群眾民主選舉出來的群眾性自治組織，但是在現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中往往多受制于政府，行政色彩比較濃厚，無法在垃圾治理等管理事務(wù)中發(fā)揮充分有效的作用。又如理事會(huì)在公共事務(wù)上沒有決策權(quán)，對政府和村委工作缺乏監(jiān)督權(quán)，很難阻止村民的搭便車行為。此外還存在村干部缺乏管護(hù)意識等諸多問題。

3.3.3 市場要素有效介入缺失

果園鎮(zhèn)在農(nóng)村垃圾治理中主張走市場化道路，即成立環(huán)保合作社或環(huán)保公司，在政府引導(dǎo)下通過市場運(yùn)營的手段有效進(jìn)行垃圾治理。但是目前大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立的環(huán)保合作社只是有名無實(shí)或半市場化，并沒有達(dá)到預(yù)期的效果，衛(wèi)生清潔工作仍然是命令式的，而并非職能式。平江縣在調(diào)查中并未發(fā)現(xiàn)有市場要素的介入，主要依靠自行處理、政府扶持，垃圾處理效率有待提高。

3.3.4 村民的垃圾分類處理意識不足

雖然在兩鎮(zhèn)都進(jìn)行了有關(guān)于垃圾處理的宣傳，但是在實(shí)地調(diào)查中我們?nèi)匀话l(fā)現(xiàn)，有超過50%的村民對于垃圾的分類和回收利用知識掌握不全，并且除了自身意識比較差之外，多數(shù)農(nóng)村地區(qū)由于缺乏相應(yīng)的回收渠道、垃圾桶分類簡單或者沒有分類，也沒有形成垃圾分類的習(xí)慣，導(dǎo)致垃圾混合堆放難以完全處理。

綜合兩地模式與存在的問題，我們不難發(fā)現(xiàn)，果園鎮(zhèn)與福壽山鎮(zhèn)相比，垃圾治理方式更為合理，從源頭上分類減量，既減輕了垃圾處理負(fù)擔(dān)，又為進(jìn)一步轉(zhuǎn)運(yùn)處理提供了條件。平江縣作為生態(tài)示范縣，可以參考分類減量的果園模式，加強(qiáng)對村民及保潔人員的相關(guān)環(huán)保知識培訓(xùn)，提高分類意識和水平，還應(yīng)當(dāng)改進(jìn)垃圾焚燒方式，建設(shè)環(huán)保型無害化焚燒發(fā)電設(shè)施，減少環(huán)境污染。同時(shí)，應(yīng)注意避免果園鎮(zhèn)環(huán)保合作社性質(zhì)模糊的不足，積極引入企業(yè)參與，明確權(quán)責(zé)問題，建立更加清晰規(guī)范的環(huán)保機(jī)構(gòu)。

4 改進(jìn)農(nóng)村垃圾治理的措施建議

4.1 完善垃圾治理體系，建立長效管理機(jī)制

“機(jī)制”一詞在當(dāng)前被廣泛使用，在這里，我們使用“機(jī)制”最廣泛的定義，將其理解為“引起、制約事物運(yùn)動(dòng)、轉(zhuǎn)化、發(fā)展的內(nèi)在結(jié)構(gòu)和作用方式，各因素相互作用的形式，功能作用的程序以及轉(zhuǎn)變的契機(jī)”，我們將“機(jī)制”分為“制度”與“體系”兩個(gè)部分，分別提出建議：

4.1.1 制定有約束力的垃圾治理管理制度

當(dāng)前垃圾治理方面的各項(xiàng)制度由于缺乏針對性與統(tǒng)一性，實(shí)際約束力十分有限，縣環(huán)保局應(yīng)出臺(tái)全縣統(tǒng)一的農(nóng)村垃圾問題管理制度實(shí)施細(xì)則，對現(xiàn)有制度進(jìn)行進(jìn)一步解釋與監(jiān)督。鎮(zhèn)生態(tài)辦也應(yīng)結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)情況，制定更加詳細(xì)的垃圾治理各項(xiàng)工作實(shí)施規(guī)范，做到日常工作有規(guī)可依、有規(guī)必依。

4.1.2 完善垃圾治理管理體系

在監(jiān)督體系方面，建立目標(biāo)考核機(jī)制，將農(nóng)村環(huán)境保護(hù)和綜合整治納入各級領(lǐng)導(dǎo)干部目標(biāo)責(zé)任中，考評成績與責(zé)任人業(yè)績掛鉤。在執(zhí)行體系方面，可由縣政府牽頭，建設(shè)、環(huán)保、水利、衛(wèi)生、教育相關(guān)部門協(xié)助，制定農(nóng)村垃圾綜合性整治方案和措施，統(tǒng)籌各方力量，提高垃圾治理效率。

4.2 加大綜合投入，建設(shè)無害化垃圾處理設(shè)施

隨著當(dāng)前垃圾日益增加，填埋場逐漸趨于飽和，在未來，進(jìn)行垃圾焚燒發(fā)電才是解決農(nóng)村垃圾問題的最佳方式。鑒于垃圾焚燒發(fā)電站資金投入量大、技術(shù)難度較高的特點(diǎn)，建議以縣為單位，，建立無害化垃圾焚燒發(fā)電中心，既解決了“垃圾圍城”之困，又有利于變廢為寶，進(jìn)行資源二次利用。

解決農(nóng)村垃圾問題，還應(yīng)將垃圾分類技術(shù)與焚燒發(fā)電技術(shù)相結(jié)合。參考果園鎮(zhèn)模式，可以在各村設(shè)立垃圾分揀中心，由具有一定環(huán)保知識的保潔人員對垃圾進(jìn)行詳細(xì)分類，從源頭進(jìn)行減量。

4.3 廣泛開展宣傳，鼓勵(lì)村民自治

農(nóng)村環(huán)境綜合整治，主導(dǎo)是政府，主體是農(nóng)民，政府應(yīng)積極引導(dǎo)廣大村民關(guān)注農(nóng)村環(huán)境保護(hù)和垃圾治理問題。要充分利用廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等媒體手段開展多層次、多形式的宣傳。堅(jiān)持“以獎(jiǎng)促治”原則，對垃圾治理工作突出的村給予表揚(yáng)與獎(jiǎng)勵(lì)。充分發(fā)揮村鎮(zhèn)定期評比制度的作用，對于評比前幾名的村，進(jìn)行經(jīng)濟(jì)、物質(zhì)等方面的獎(jiǎng)勵(lì)，激發(fā)基層活力。

4.4 關(guān)注產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，防止農(nóng)村環(huán)境受到二次污染

立足產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級的同時(shí)，政府要更加重視農(nóng)村環(huán)境整治工作。面對發(fā)達(dá)地區(qū)產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移的新形勢，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)既要積極應(yīng)對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的局面，更要有超前意識，不能走先污染后治理的老路。要嚴(yán)格控制重污染企業(yè)和落后產(chǎn)能向基層農(nóng)村轉(zhuǎn)移，堅(jiān)決關(guān)閉污染源向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的渠道，還要大力推行農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，最大限度地實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源的綜合利用。

[1]王維平，馬俊偉.論我國農(nóng)村的垃圾管理[J].中國行政管理，2008(S1).

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[3]李全鵬.中國農(nóng)村生活垃圾問題的生成機(jī)制與治理研究[J].中國農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2017，34(2).

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[5]朱亞娟.安徽新農(nóng)村建設(shè)垃圾處理現(xiàn)狀及問題研究[J].經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊，2012(22).

[6]游文佩.農(nóng)村垃圾處理問題的治理之道[J].內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)( 社會(huì)科學(xué)版，2014(1).

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[8]陳玎玎.農(nóng)村垃圾問題的公私治理[J].經(jīng)濟(jì)論壇，2006(12).

Investigation and Research on Rural Waste Disposal in Hunan Province： Case Study of Changsha County and Pingjiang County

YAN Zexin WEI Shaohua

(Central South University School of Public Administration，Changsha Hunan Province 410012)

In order to understand the situation of rural waste disposal in Hunan Province，this paper chooses the six villages of Changsha County and Pingjiang County as a typical representative，starting from the five dimensions of capital，system，personnel，facilities and propaganda，summarizing the typical model of waste management in the two counties，this paper analyzes its strengths and weaknesses，and proposes specific policy recommendations.

Waste management；rural environment；new rural construction；processing mode

嚴(yán)澤心，在讀本科生，研究方向?yàn)槌青l(xiāng)治理與發(fā)展

致 謝：感謝中南大學(xué)公共管理學(xué)院馮周卓、張桂蓉教授對本文的指導(dǎo)，感謝中南大學(xué)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)研究評估中心對本研究的支持

文獻(xiàn)格式：嚴(yán)澤心 等.湖南省農(nóng)村垃圾問題治理狀況調(diào)查研究[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2017，42(4)：187-189.

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1673-288X(2017)04-0187-03