中國的北極事務參與與北極戰略制定

【摘要】從政府層面上說，中國最早涉足北極事務是在成為《斯瓦爾巴德條約》協約國之后。冷戰結束之后，尤其是進入21世紀以來，中國開始日益深度參與北極事務，這與國際政治由側重國家間政治向全球政治演進以及中國對外定位變化這兩個因素密不可分。全球政治具有多層次、多主體和所涉議題領域拓寬的特點，為滿足全球政治需要，中國應制定綜合性的北極戰略。作為有著全球性重大影響的大國，中國日益關注包括極地在內的四大“新疆域”，因此，學術界有必要對中國北極戰略制定進行進一步的深入探討。

【關鍵詞】中國 北極事務 北極戰略

【中圖分類號】D81 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2017.11.004

中國參與北極事務的歷史和現狀

從政府層面上說，中國最早涉足北極事務是在成為《斯瓦爾巴德條約》協約國之后。1925年，中國的段祺瑞臨時政府與前蘇聯、德國、芬蘭、西班牙等33個國家一道，參加了1920年2月9日由英國、美國、丹麥、挪威、瑞典、法國、意大利、荷蘭及日本等18個國家在巴黎簽訂的《斯匹次卑爾根群島行政狀態條約》（即《斯瓦爾巴德條約》）。該條約承認挪威對斯瓦爾巴德群島“具有充分和完全的主權”。雖然條約也規定締約國公民可以自由進入，在挪威法律規定的范圍內從事正當的生產和商業活動，但在此后的20多年里，由于內憂外患和戰亂不斷，直到1951年才出現第一個進入北極地區的中國科技工作者——武漢測繪學院36歲的高時瀏到達地球北磁極從事地磁測量工作。

冷戰時期，北冰洋是美蘇兩個超級大國重要的冷戰陣地。厚厚的北極冰層成為戰略核潛艇最好的隱蔽場所，蘇聯如果從北極地區發射導彈，10分鐘就可以擊中美國腹地的戰略目標，從而成為地球上最理想的水下彈道導彈發射陣地。美國則將接近北冰洋的地區作為對來襲導彈進行早期預警和北美防空的一線陣地。在美蘇兩強高烈度的地緣政治對抗大背景下，北極地區成為地緣戰略要地。因此，即便“心有余力”，也很難想象包括中國在內的其他域外國家能夠深度涉入北極地區事務。

冷戰結束后，美俄軍事關系性質與重要程度均已發生重大變化，北極的戰略地位一度下降。與此相對，全球氣候變暖導致北極地區氣候變暖加快，進而導致北冰洋海冰加速融化、北極冰蓋加速融化的后果。由此，以下五個方面的問題成為關注焦點：第一個問題是北極氣候變暖所導致的北極環境變化；第二個問題是北極國家之間存在的領土與領海主權爭議問題；第三個問題是北極航道——包括西北航道和東北航道——的所有權爭議問題；第四個問題是北極捕魚權爭議；第五個問題是北極資源開發與北極地區社會環境和自然環境保護問題。這些問題大都涉及全球政治，并非僅僅關乎北極地區國家，或者僅僅可以由北極地區國家獨自應對。

正是在這樣的大背景下，中國作為近北極國家，近年來一直在加強對北極事務的參與，具體表現在以下四個方面。

第一，中國科學家積極進行北極科學考察。這體現在兩個方面：第一，在北極建立科學考察站。2004年7月28日，中國在位于北緯78°55′、東經11°56′的挪威斯匹次卑爾根群島的新奧爾松（Ny-Alesund）成立北極黃河站；該站是中國繼南極長城站、中山站兩站后的第3座極地科考站，中國也因此成為第8個在斯匹次卑爾根群島建立北極科考站的國家。第二，中國科學家乘“雪龍號”科學考察船到北極地區進行科學考察。1999年以來，中國北極科學考察隊分別在1999年、2003年、2008年、2010年、2012年、2014年和2016年乘“雪龍號”科考船完成7次北極考察。

第二，中國主動參與北極治理進程。目前，北極地區的國際制度性安排包括全球性層面的《聯合國海洋法公約》《聯合國氣候變化框架公約》等，以及區域性層面的北極理事會、北方城市市長國際聯盟、北方論壇等兩大類。中國是《聯合國海洋法公約》《聯合國氣候變化框架公約》成員國①；2013年5月15日，北極理事會8國外長在瑞典基律納（Kiruna）舉行的會議上一致同意中國、韓國以及歐盟等14個實體加入該理事會，成為北極地區最重要的區域性制度安排——北極理事會——的正式觀察員。

第三，中國重視參與北極資源開發。北極地區自然資源極為豐富，包括不可再生礦產資源與石化能源、可再生生物資源以及水力、風力等恒定資源。北極煤炭儲量約占世界全部儲量的9%，石油和天然氣占世界未開發油氣資源的25%。另外，北極地區還有大量的金剛石、金、鈾等礦藏和水產資源。特別是北極地區油氣資源豐富，在油價不斷上漲、能源緊缺的今天，素有“下一個中東”之稱的北極，因油氣儲量巨大，必然成為各國爭奪的焦點。雖然就領土來說，北極已經分割殆盡，大部分資源已經被瓜分，但中國可以通過在當地投資并且和當地公司合作，參與對北極資源的開發。2014年7月14日，中國社科院俄羅斯東歐中亞研究所和社科文獻出版社在北京發布《俄羅斯發展報告（2014）》。談及中國參與北極開發的前景，該報告稱，北極資源開發需要大量的資金、技術，單靠環北極國家難以實現，這客觀上為中國參與提供了機遇。作為能源與資源消費大國，中國參與北極資源開發最終將是“多贏格局”。2011年1月24日，挪威外交大臣在表示支持中國成為北極理事會觀察員國的同時，也支持中國參與北極資源開發。

第四，中國加強對北極事務進行研究。這體現在以下四個方面：其一，研究資金的投入。在過去10年里，無論是國家海洋局下屬的極地辦公室，還是其下屬的中國極地研究中心，都曾斥巨資資助極地事務研究項目。其二，科研團隊的建立。目前國內已在同濟大學政治與國際關系學院、復旦大學國際與公共事務學院、上海交通大學、中國海洋大學法政學院、武漢大學、大連海事大學和上海國際問題研究院等高校和研究機構中，組建了各自的極地事務研究團隊。其三，科研成果的產出。目前，國內已出版多本有關北極事務的專著，研究論文的發表則更是數量眾多；此外，同濟大學極地與海洋國際問題研究中心還發布了一套由海洋出版社出版的極地研究翻譯叢書（已出版三輯）。其四，國際合作的形成。這方面最具標志性的事件是2013年12月于上海成立了中國—北歐北極研究中心（CNARC），中心創始成員包括來自挪威、芬蘭、冰島、丹麥和瑞典的6家研究機構，以及來自中國極地研究中心、同濟大學、中國海洋大學、上海國際問題研究院的相關研究機構；同濟大學極地與海洋國際問題研究中心與美國國際與戰略研究中心（CSIS）組建了年度性的中美北極論壇、中國海洋大學與俄羅斯圣彼得堡大學組建了年度中俄北極論壇。此外，還有大量中外學者之間、中外研究機構之間在北極事務方面進行了其他雙多邊合作。

中國不斷強化參與北極事務的全球政治因素

以上種種表明，中國正以前所未有的力度強化參與北極事務的能力。這種強化同以下主客體兩個方面的變化密切相關。

第一，作為客體的國際政治，已經或正在發生從側重國家間政治向側重全球政治、由高位政治向低位政治的演進；由此導致的北極事務多層次、多主體，以及安全領域“拓寬”的變化，成為中國強化參與北極事務的客體性因素。隨著氣候變化導致的北極地區自然環境變化，北極地區社會環境也在發生變化，而這與全球政治的時代背景密不可分。作為全球社會環境的組成部分，極地社會環境的變化，乃是全球社會環境變化在極地地區的反映；作為全球社會環境變化組成部分的極地社會環境變化，其基本根源乃是國際政治已經或正在從國家間政治向全球政治演進。由此，極地國際政治的參與者呈現出不限于主權國家的多層次、多主體特點，且所涉領域得到拓寬。

進而言之，在全球政治時代，一方面，北極環境變化帶來了新的安全挑戰，其影響范圍遠遠不局限于環北極國家之間的區域層面，而是由上擴展到全球范圍的國際體系層面和區域范圍的次國際體系層面、由下延伸到環北極國家內的次級團體乃至個體。從全球層面看，北極環境變化所導致的融冰會加速海平面的上升，從而帶來全球性安全挑戰；從區域層面看，北極氣候變暖所導致的北極航道開通和經濟活動增加，有可能加劇北極國家之間以及北極國家與非北極國家之間的矛盾；從次區域層面看，北極領土、領海主權矛盾，促使北極小國（北歐五國）聯合起來與北極大國（俄羅斯、加拿大和美國）就北極事務進行博弈；從國家層面看，在全球政治不斷強化的時代，相關國家都需要考慮制定既符合自身利益、同時又兼顧全球利益的北極政策，這從北極國家北極政策的特點②上得到了體現；從國家內部層面看，資源開發與原住民面臨的社會安全挑戰成為北極事務中不可忽視的方面。

另一方面，在冷戰期間，受限于狹義國際政治的時代背景，對北極地區事務的關注主要集中在主權和軍事方面，這一時期北極地區發生的重大安全事件即是明證。③隨著北極氣候變化導致的北極地區自然環境和社會環境的變化，北極地區事務也在發生變化，而這與全球政治的時代背景密不可分。由于人類對北極地區各種資源的利用越來越有可能成為現實，因而帶來了諸多傳統安全和非傳統安全問題。全球政治自冷戰結束以來的變化呈加速之勢，安全的縱橫向維度也在發生快速變化。雖然北極環境早在冷戰結束之前的數十年間已經且一直在發生變化，但唯有在冷戰后全球政治加速發展的背景下，北極環境變化下的地區安全事務變化才有可能成為現實。換言之，冷戰后北極環境變化下的北極地區安全領域大大得到“拓寬”，從傳統上重政治軍事領域擴展到同時強調經濟、環境和社會領域。而從傳統安全和非傳統安全的角度看，諸多非傳統安全議題成為北極地區安全領域日益重要的組成部分。

第二，作為主體的中國，已經或正在從發展中國家定位向具有重大世界影響的負責任發展中大國定位演進④；在全球定位的變化，是中國強化參與北極事務的主體性因素。自中華人民共和國成立以來，中國對外定位一直處于變遷之中。概略地說，可以分成五個階段。

第一個階段（20世紀50年代～20世紀60年代末）是中國游離于世界體系之外時期；第二個階段（20世紀70年代初～20世紀80年代末）是中國初步參與國際體系并被兩個超級大國競相拉攏而逐漸處于戰略主動地位時期；第三階段（20世紀90年代～21世紀初）是中國崛起和廣泛參與國際體系并越來越被各類國家視為競爭對手或潛在威脅時期⑤；第四階段（21世紀初～2012年）是中國對外安全戰略的基本定位為“自主合作型”時期，其內涵為堅持獨立自主的安全原則、但不自我封閉，倡導“互信、互利、平等、協作”的新安全觀，以合作促和平、以斗爭促合作⑥；第五個時期（2012年十八大召開至今）是中國定位自身為具有重大世界影響的負責任發展中大國時期。

新時期（第五個時期）中國的對外定位依據是社會經濟發展狀況。2016年，中國GDP規模排名世界第二，高達12.25萬億美元，而人均GDP卻僅為8866美元，排名世界第69位；據世界經濟論壇近日發布的《2016～2017年全球競爭力報告》，中國在全球競爭力排行榜保持第28位，領跑金磚國家，保持著最具競爭力的新興市場地位；根據聯合國2015年人類發展指數報告，中國2014年在全球只排名第90位。這種狀況決定了新時期中國在國際舞臺上的角色可以從8個方面來加以刻畫：中國是一個社會主義國家、中國是一個改革開放的國家、中國是一個發展中國家、中國是一個經濟快速增長的國家、中國是一個與外部世界休戚與共的國家、中國是一個尚未統一的國家、中國是一個大國、中國崛起對外部世界而言遠非是一個帕累托改進過程。⑦新時期中國對外定位因而體現為以下5個特點：胸懷“人類命運共同體”；秉持“合作”“共贏”外交理念；走和平發展道路；推進開放、包容的“一帶一路”倡議；強調發展中國家身份。⑧這種對外定位成為中國不斷強化參與北極事務主體性因素的根本基礎。

中國北極戰略制定的全球政治依據

中國存在如上所述的強化參與北極事務主客體根源，因此中國制定什么樣的北極戰略，也需要以此為依據。從主體因素來說，中國領導人近年來曾在不同場合談及中國參與北極事務的立場。中國國家主席習近平在2017年1月19日訪問瑞士期間強調：“要秉持和平、主權、普惠、共治原則，把深海、極地、外空、互聯網等領域打造成各方合作的新疆域，而不是相互博弈的競技場。”⑨中國國務院副總理汪洋于2017年3月29日在第四屆國際北極論壇開幕式上致辭時，倡議加強北極生態環境保護，不斷深化對北極的科學探索，鼓勵企業參與北極航道建設，改善北極治理體制機制，共同維護北極和平與穩定。⑩2015年10月16日～18日，第三屆北極圈論壇大會在冰島舉行，中國外交部長王毅在開幕式上發表視頻致辭，闡述中國參與北極事務秉持“尊重、合作和共贏”的三大政策理念。?此外，中國政府極地事務主管部門負責人、國家海洋局極地考察辦公室黨委書記秦為稼強調，中國需要著力增強“極地業務能力、極地活動能力和極地治理能力三大能力建設”?。

以下側重從中國日益強化參與北極事務的全球政治客體因素，來對中國北極戰略制定進行討論。全球政治具有多層次、多主體和所涉議題領域拓寬的特點，為滿足全球政治需要，中國應制定出綜合性的北極戰略。

就北極環境議題而言，中國參與北極環境治理戰略，需要著眼北極環境變化對全球的影響、對北極地區的影響和對中國自身的影響等多層次進行通盤考慮。就北極地區環境退化成因和后果而言，一方面，北極環境最嚴重的壓力來自北極之外的“全球氣候變暖引起的海冰融化、頑固性有機污染物的越境轉移”?等；另一方面，北極的氣候變化很可能對全球氣候系統產生重大的影響，例如，北極陸地雪覆面積的減小和海洋冷凍圈的收縮將增加地表的加熱（作用），這很可能加速北極的升溫，由此降低赤道至兩極的溫度梯度”，?從而使得全球海平面更快上升；全球氣候變暖的直接后果之一，是包括極地冰川在內的冰川消融速度加快。世界氣象組織于2013年7月3日發布的《2001～2010的全球氣候：氣候極端的十年》報告中指出，隨著格陵蘭島和南極冰蓋的融解加速，海平面以年均約3毫米的速度上升，與上個世紀的年均1.6毫米相比，快了近一倍。在此期間，海平面平均高度比1880年高出了20厘米。?北極冰川融化后，全球海平面將上升。在過去的一個世紀里，北極冰蓋的融化導致全球海平面上升了10～25厘米。世界衛生組織、歐洲環境機構和歐洲委員會在2009年9月發布的一份報告中預測，到2100年，隨著海平面的上升，從倫敦到雅典將有400多萬歐洲人面臨被海水吞噬的危險，損失將達到2萬億歐元（約合2.9萬億美元）。此外，北極地區永久凍土帶溫度上升可能將更多的甲烷（CH4）釋放到大氣中，從而加劇溫室效應。由于北極地區環境變化所帶來的全球性影響，人類作為安全的指涉對象因而獲得了合法性地位。換言之，基于北極環境與全球環境的聯動效應，北極氣候變化所帶來的環境挑戰問題，勢必使得作為一個整體的人類成為安全指涉對象。

就北極航道議題而言，中國利用北極航道戰略，需要將中國政府、航道沿岸國政府和地方政府、民間社會組織和群體（如原住民），以及中外企業等多行為體納入其中進行通盤考慮。例如，從企業角度看，北極航道是重要機遇。北極航道的商業價值十分明顯。據專家研究，利用北極航道，中國沿海諸港到北美東岸的航程比走巴拿馬運河傳統航線大約節省2000～3500海里；到歐洲各港口的航程更是大大縮短，上海以北港口到歐洲西部、北海、波羅的海等港口比傳統航線航程短25%～55%。具體而言，從上海到德國漢堡間的航行距離將比途經蘇伊士運河的航線縮短約6400公里。?

就北極資源議題而言，中國參與北極資源開發戰略，需要將得到拓寬的多議題整合起來進行謀劃，其中包括資源開發所帶來的環境破壞和環境治理問題、資源開發后的航道利用問題、資源開發所引發的政治問題——如所在國的央地矛盾、主權爭議等，以及資源開發所導致的社會問題——如原住民傳統生活方式受到影響。例如，加拿大認為“西北航道”是其內海航路，俄羅斯認為部分“東北航道”是其內海航路；為爭取北極航道成為自由通行的國際航道，需要中國政府與航道路經國政府和國際社會共同做出努力，確保北極航道未來的順利運行。又比如，加拿大土著居民與非原住民相比，他們的生活指標相對較低，面臨著失業、酗酒、自殺、家庭暴力、性虐待等社會問題，而自殺率高——尤其是年輕男性的高自殺率——尤其引人矚目。?雖然導致這些社會安全問題的原因，可以從心理學、社會學和經濟學等不同角度進行分析，但毋庸置疑的是，北極環境的變化、尤其是外部社會帶來的劇烈影響，帶來的是其“自然經濟的解體、生活方式的改變，外來文化也開始統治土著居民的文化教育，在語言、宗教、生活方式等方面均是如此”?。與此同時，在全球政治時代，隨著過去50年間全球化和現代化步伐加快所導致的“現代和傳統社會組織之間社會形式之間的中斷”?，一方面帶來了土著居民自然環境和社會環境的改變，另一方面則“可能使土著民族意識到社會變化的程度，從而意識到自己的身份”?。再比如，鑒于格陵蘭島因紐特人趨于獨立的情況以及因碳氫化合物和礦產資源開采所帶來的財富日益增長，丹麥政府正在相應減少對這些因紐特人的經濟補貼，而格陵蘭政府則邀請世界各大石油公司開發其海域的油氣資源。

作為四大“新疆域”之一，北極事務日益成為全球政治中的熱點問題；作為有著全球性重大影響的大國，中國日益關注包括極地在內的四大“新疆域”。正是在這種意義上，學術界有必要對中國北極戰略制定進行進一步的深入探討。

（本文系上海市哲學社會科學規劃一般項目“政治溝通理論視野中的中國北極科技外交研究”的階段性成果，項目批準號：2015BGJ004）

注釋

王傳興：《論北極地區區域性國際制度的非傳統安全特性——以北極理事會為例》，《中國海洋大學學報（社會科學版）》，2011年第3期。

這些特點涵蓋主權與綜合安全，經濟和商業發展，可持續和區域發展，環境保護和氣候變化，安全（safety）、搜救和管理，人的維度和（原住民）民族，研究知識和國際合作等八個方面。參見王傳興：《中國參與北極開發治理戰略》，《中國社會科學》（內部文稿），2014年第6期，第119～120頁。轉引自：Alison J.K. Bailes， Lassi Heininen， "Strategic Papers on the Arctic or High North： A Comparative Study and Analysis"， Center for Small State Studies， Institute of International Affairs， 2012， pp.99-102。

這些重大安全事件包括：二次世界大戰期間盟國與德日之間對兩條秘密開辟的支援蘇聯戰場的北冰洋航線進行了激烈的爭奪；美蘇兩國在北冰洋部署了各種主戰型戰略核潛艇、大量陸基洲際彈道導彈發射場、攻擊型潛艇、艦載反艦導彈；20世紀50年代末至冷戰結束期間，美蘇在北極地區進行的長達數十年的海空力量優勢爭奪；1972年“埃斯克米拉（Mario Jamie Escamilla）殺人案”事件和1985年美國“極地號”破冰船事件所引發的美加兩國之間有關西北航線的主權爭議；20世紀60年代的“伯頓島”號事件、1965年的“北風”號事件和1967年的維利基詞基海峽事件所引發的美蘇兩國之間有關東北航線的主權爭議等。詳情請參見北極問題編寫組：《北極問題研究》，北京：海洋出版社，2011年，第252～258頁。

此處有關中國的對外定位，參見門洪華：《關于中國國家定位的思考》，《戰略與管理》，2013年第4期。

孟祥青：《論中國的國際角色轉換與對外安全戰略的基本定位》，《世界經濟與政治》，2002年第7期，第10～15、14頁。

張宇燕：《中國國際定位與對外戰略》，《國際熱點問題報告（2013～2014）》，北京：中國社會科學出版社，2015年。

萬鵬：《習近平2015外交大布局：定位中國角色，推出中國方案》，中國共產黨新聞網，http：//cpc.people.com.cn/xuexi/n1/2015/1225/c385474-27976304.html，2017年3月30日。

《共同構建人類命運共同體——在聯合國日內瓦總部的演講》，http：//politics.people.com.cn/n1/2017/0119/c1001-29033860.html，2017年3月27日。

《第四屆國際北極論壇開幕 汪洋呼吁北極共同開發》，http：//www.dragonnewsru.com/home/headlines_home/20170330/50630.html，2017年3月30日。

《王毅提出中國參與北極事務三大政策理念》，http：//news.sohu.com/20151017/n423492807.shtml，2017年3月29日。

《我國將增強極地工作三大能力建設》，http：//www.hlj.xinhuanet.com/info/2015-09/25/c_134657853.htm，2017年3月30日。

董躍、陳奕彤、李升成：《北極環境治理中的軟法因素：以北及環境保護戰略為例》，《中國海洋大學學報（社會科學版）》，2010年第1期，第17頁。

北極問題編寫組：《北極問題研究》，北京：海洋出版社，2011年，第14、63、89、89頁。

World Meteorological Organization（WMO）， "The Global Climate 2001-2010： A Decade of Climate Extremes Summary Report"， 2013， No.1119， p.13， http：//www.unep.org/pdf/wmo_report.pdf.

Linda Jacobson， "China Prepares for an Ice-free Arctic"， SIPRI Insights on Peace and Security， 2010， No.2， p.5.

相關內容可參見潘敏等：《論北極原住民的人口結構與社會問題——以加拿大為例》，《世界地理研究》，2009年第3期，第132～133頁。

責 編∕戴雨潔