我國拓展極地海洋權益的對策建議

薛桂芳

【摘要】中國的北極權益存在于科學研究、生態環境保護、資源的合理開發利用以及地區的和平與穩定之中，其中的核心關切是北極氣候與環境變化對中國的影響。作為南極條約協商國，中國具有南極事務的參與權，以及科考、考察其他國家科考站和信息交流、開發使用南極特定資源等權利。中國應在北極外大陸架劃界和南極海域主權紛爭問題上，采取以下對策來拓展極地海洋權益：以極地作為中國國際合作的新疆域，依照自身極地方略參與全球治理，維護人類共同繼承財產原則，堅持國際海底區域制度等國際法制度在兩極地區的實踐。中國要以北極理事會為合作平臺，擴大與域內外國家的國際合作；積極抓住南極合作的關鍵領域，加強對南極科考與研究的能力建設，加快推進南極立法或發布立場文件。

【關鍵詞】海洋權益 極地 國際海底區域 外大陸架劃界

【中圖分類號】D99 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2017.11.006

近年來，國際社會圍繞網絡、外空、極地和深海等戰略“新疆域”的合作與競爭日益深入，“新疆域”成為各國爭奪戰略資源、拓展發展空間、謀求競爭優勢的重要陣地，也是國際關系博弈的新舞臺。①隨著中國海外利益的不斷拓展，以及國際地位向新興世界大國的轉變，中國外交戰略日漸呈現出全球性的視野和布局，逐漸重視海洋、網絡、太空、極地等“新疆域”的利益保護，兩極地區在整體對外戰略中的地位也逐漸得到提升，成為亟待開拓的戰略新空間。2015年新《國家安全法》第三十二條特別強調：“國家堅持和平探索和利用外層空間、國際海底區域和極地，增強安全進出、科學考察、開發利用的能力，加強國際合作，維護我國在外層空間、國際海底區域和極地的活動、資產和其他利益的安全。”②相信相關領域的具體規劃與戰略不日也將呼之欲出。

2017年5月22日至6月2日，第40屆南極條約協商國會議和第20屆南極環境保護委員會會議在北京召開，會議的主要議題包括南極條約體系的運行、南極視察、南極旅游、氣候變化影響、南極特別保護區和管理區等。各國對中國首次舉辦此類會議十分重視，《南極條約》全部29個締約國悉數到場。中國政府也高度重視，張高麗副總理出席會議并發表主旨演講，外交部副部長張業遂出席會議并在特別會議上發表了題為《共擔南極治理責任，再譜保護利用新篇》的主旨演講，就南極的保護與利用相關問題闡述中方立場。

由于以《聯合國海洋法公約》（以下簡稱《公約》）為核心的國際海洋法制度并不完善，南北兩極地區的法律秩序仍在形成與發展的過渡期，對于法律權益的界定、維護和拓展等許多問題有待明晰，相關國家的權益歸屬處于待定狀態。因此，在建設海洋強國的時代背景下，極地應是我國未來海洋權益的維護和拓展的重要空間。本文旨在厘清我國參與極地事務的相關權益與法理依據，分析與我國維護極地權益相關的法律問題，進而提出拓展我國極地權益的對策。

拓展北極海洋權益的法律問題

中國的北極權益界定與法理依據。北極地區包括北冰洋及附屬島嶼、北美大陸和歐亞大陸的北部邊緣地帶。與無人居住的南極大陸不同，北極地區的陸地和島嶼及其近岸海域，分別屬于俄羅斯、加拿大、美國、丹麥、挪威、冰島、芬蘭和瑞典八個環北極圈的國家。

北極在過去20多年中氣候變暖的速度是世界上其他地區的兩倍，出現了北極冰川和海冰大面積融化、永凍層解凍、雪季縮短的現象。據預測，北極夏季海冰至少有一半會在本世紀末融化，至2100年該地區的氣溫將上升4℃～7℃。③正是在氣候變化的背景下，能源開發和航道利用等問題被提上議事日程，國際社會圍繞北極海洋主權、海域邊界、資源開采、航道控制等權益的博弈日趨白熱化。

在《公約》的制度框架下，北極地區的法律地位是：北冰洋沿岸國家可以根據《公約》，主張其內水、領海、專屬經濟區和大陸架。除上述區域外，北冰洋的主體部分應屬于公海和“國際海底區域”；而依據《公約》對這兩部分法律地位的規定，公海的部分實行“公海自由原則”，“國際海底區域”及其礦產資源則屬于“人類共同繼承財產”，由國際海底管理局負責管理和開發。北極地區屬于公海和“國際海底區域”的部分不能成為北極國家或非北極國家占有的對象。而對于地理位置上屬于非北極沿岸國家的中國而言，潛在的北極權益拓展空間也應在北極的公海和“國際海底區域”這兩個屬于“人類公域”的范圍。

中國政府目前尚未發布任何北極立場文件或北極政策白皮書，但從近期一系列高級別官員的言論可以看出，④中國的北極政策已逐漸成型，即以尊重、合作、可持續三大政策理念參與北極事務。中國的北極權益存在于科學研究、生態環境保護、資源的合理開發利用、地區和平穩定之中，其中最核心的關切是北極氣候與環境變化對中國的影響。實際上，北極的很多問題與紛爭都源起于氣候變化：氣候變化引起的海冰融化使航道利用與管轄問題凸顯出來；海冰融化和減少使北極地區自然資源更容易獲得，由此引發了對大陸架和海域的爭奪；氣候變化也使北極生態、生物品種損失，進而引發了生態保護和漁業資源養護問題。北極氣候變化是一個影響全球的議題，不只局限于北極域內國家，也同中國緊密相關。

中國北極權益的法理依據主要包括：作為《公約》締約國，中國有權依據《公約》第十三部分，進入北極公海地區進行科研等活動，并享有對北極公海地區和“國際海底區域”的航行權等相關權利。作為《斯瓦爾巴德條約》締約國，中國有權在尊重挪威主權和法律的前提下，進出斯瓦爾巴德島及附近海域從事科研及條約允許的其他活動。

近年來，“人類共同關注事項”已成為專門調整以往屬于國家主權范圍內但國際社會對其具有共同利益的活動或資源的國際法概念；雖然尚未成為習慣國際法，但已被國際社會絕大多數成員國所接受，并應用于氣候變化和生物多樣性兩大領域。北極氣候變化也應屬于“人類共同關注事項”，這一概念可以成為我國參與北極事務的國際法依據和基礎。在氣候變化的議題下，我國參與北極事務既不觸及北極域內國家的核心權益，又可以深化與北極國家的聯合與合作。⑤

拓展我國北極海洋權益的相關法律問題：北極外大陸架劃界。根據《公約》的規定，沿海國對200海里以內大陸架上的資源具有專屬權，對200海里以外的大陸架之上的資源具有優先權，而不屬于大陸架范圍的國際海底區域的資源則歸全人類共同所有，因此，北極海域的大陸架面積大小，與北極國際海底區域的面積大小是此消彼長的關系，北極海域的大陸架劃界問題將直接決定北極海底區域豐富的資源礦藏的權屬。在北冰洋的公海和國際海底區域，中國才有拓展自身權益的空間，因此，北極外大陸架劃界問題直接涉及中國的權益拓展。

目前，已提交給聯合國大陸架界限委員會（以下簡稱“委員會”）審議的200海里外大陸架劃界申請案主要包括：

（1）2001年俄羅斯外大陸架劃界案。俄羅斯率先于2001年向委員會提交了涵蓋120萬平方公里面積的北極海域外大陸架劃界申請，認為羅蒙諾索夫海嶺和門捷列夫隆起從地質角度看是東西伯利亞大陸板塊的延伸。這也是大陸架界限委員會受理的第一起外大陸架劃界申請案。大陸架界限委員會指出，俄羅斯提交的資料不足以證明羅蒙諾索夫海嶺屬俄羅斯陸地的自然延伸。俄羅斯為證明北冰洋的羅蒙諾索夫海嶺是其大陸架的組成部分，多次派出科學考察隊對北冰洋洋底進行科學考察。

（2）2006年的挪威外大陸架劃界案。挪威于2006年12月向委員會提交了大陸架外側界線劃定的相關文件，并于2009年成功獲批。

（3）2009年冰島“部分”大陸架外側界線劃定請求。冰島于2009年4月29日提交了“部分”大陸架外側界線劃定請求，其中劃界主張中有一小塊區域位于北極圈內。不過，由于冰島是一個位于大西洋中脊上的國家，因此在申請劃定外大陸架界限時，會受到《公約》第76條下有關“深洋洋脊”規則的限制。

（4）2013年加拿大大西洋沿岸大陸架外部界限申請案。加拿大2013年向委員會提交了關于確定加拿大大西洋沿岸大陸架外部界限的報告，同時還附帶提交了關于加拿大北冰洋沿岸大陸架外部界限的調查報告。加拿大提供的報告稱，羅蒙諾索夫海底山脈從加拿大努納武特地區的埃斯米爾斯島綿延北上，延伸至北極點。加拿大報告中要求的北極區域大陸架與俄羅斯等國的要求存在沖突。

（5）2014年丹麥（格陵蘭）劃界案。丹麥主張格陵蘭島下的大陸架和海脊的自然延伸部分一直到達北冰洋的中心，并于2011年8月公布了《2011～2020丹麥王國北極戰略》，正式對北極海海床宣示主權。

截至2016年，委員會審議通過的劃界案僅有2006年挪威劃界案一例。這就意味著，除挪威于2009年成功取得的面積約23.5萬平方公里外大陸架區域外，目前在北極沿岸國家專屬經濟區以外的區域是公海，200海里以外的大陸架是國際海底區域。

拓展南極海洋權益的法律問題

中國的南極權益界定與法理依據。南極地區，即南緯60°以南的大洋、冰架、島嶼和大陸，其面積約5200萬平方公里。南極洲，即南緯60°以南的島嶼和大陸的總稱，總面積約1400萬平方公里，相當于地球陸地面積的1/10。南極大陸，即構成南極洲的主體大陸，面積約1200萬平方公里。自1840年發現以來，南極大陸經歷了直接聲索主權，到1959年《南極條約》確立了南極地區非軍事化、自由科學考察與國際合作，暫時凍結各國對南極的領土主權要求，即擱置主權爭議的法律地位。

自《南極條約》生效后，各種利益爭端表面上逐漸冷卻，人類的南極活動進入了以環境保護和科學考察為主體的時代。幾十年來，各國處理國際南極事務的基本精神是和平、合作。南極條約成員國定期舉行會議，為解決南極問題建言獻策，制定了一系列的條約、公約、議定書和近200項決議。《南極條約》本身、與南極環境和資源開發相關的多國公約、南極條約本身的決策執行組織和與南極事務相關的非政府組織共同構成了《南極條約》體系。50多年來的實踐表明，《南極條約》體系在促進科學考察活動合作與發展、加強生態與環境保護等方面都取得了明顯的成就。

1983年6月，中國正式加入南極條約，成為締約國。由于此時中國尚未開展獨立的南極科學考察活動，也沒有建立南極科考站，所以根據《南極條約》的規定，尚不具備成為協商國的資格，在國際南極事務中只享有發言權，沒有表決權和決策權。隨著1984年首次南極科學考察活動的勝利舉行和1985年首個南極科考站的建成，中國具備了成為南極條約協商國的資格。1985年10月，第13屆南極條約協商會議特別會議同意接納中國為南極條約協商成員國。1986年6月，中國正式成為南極研究科學委員會成員國。1990年8月，中國成為國家南極局局長理事會成員國。1994年8月，中國批準《關于環境保護的南極條約議定書》。

按照《南極條約》的規定，作為條約協商國，中國的南極權益具體體現在以下幾方面：第一，中國具有南極事務的參與權；第二，中國具有南極科考和考察其他國家科考站及信息交流的權利；第三，中國具有開發使用南極特定資源的權利，包括南極海域的捕魚權、獲取南極淡水資源的權利、參與南極的生物勘探等；第四，擁有在南極對本國公民的執法權和保護權；第五，擁有和平使用南極海域及空域的權利。⑥與此同時，作為《公約》的締約國，中國在南極海域擁有《公約》賦予的海洋生態保護、生物多樣性養護、深海資源勘探開發、自由科考與合作、環境保護等合法權益。

拓展我國南極海洋權益的相關法律問題：南極海域主權紛爭。國際法意義上的南極指南緯60°以南的地區，這片區域的國際法屬性至今尚不明確。南極大陸領土主權的爭端因“南極條約體系”的有效運行而暫時得以擱置，但《南極條約》并沒有界定附屬于南極大陸的諸如大陸架、南極周圍海域等方面的權利。1982年《公約》作為調整國際海洋事務的基本法，也可對南極地區相關海域的法律問題進行調整。

20世紀70年代中期以后，世界范圍內的人口膨脹與能源危機、資源短缺的問題開始凸顯，蘊藏豐富能源和礦產資源的南極地區重新成為多國爭奪的焦點；同時，隨著氣候變暖、南極冰層融化，開發和利用南極大陸及南極海域自然資源的問題已經具有技術層面的可行性。因此，英國、澳大利亞、新西蘭、阿根廷、智利、挪威七個主權要求國在巨大經濟利益的驅動下，利用《南極條約》對南極海域法律地位的模糊規定以及《公約》賦予沿海國更寬泛海洋主權權利的契機，以國內立法、政府聲明等形式，對依據其“南極領土”而延伸的南極海域提出主權要求。⑦

目前已經提出“領海”聲明的有澳大利亞、新西蘭、法國、英國、阿根廷以及智利等國，挪威保留做出聲明的權利；提出“毗連區”聲明的國家包括澳大利亞、新西蘭、法國、阿根廷以及智利；向大陸架劃界委員會正式提交200海里外大陸架劃界申請的國家包括澳大利亞、阿根廷、英國與挪威，而新西蘭、智利、法國則聲明保留對南極領土外大陸架劃界主張的權利。⑧在七個主權要求國中，澳大利亞、法國、阿根廷以及智利等四國已經聲明了其“南極領土”的200海里專屬經濟區。

南極海域受南極條約體系和以《公約》為基礎的國際海洋法體系的規范調整，在兩者的影響下，南極海域的法律適用中存在著日益復雜的沖突，具體表現為：南極海域的法律地位、南極周邊國家對專屬經濟區和大陸架的要求、國際海底區域制度在南極海域適用等問題。這些都體現了南極條約體系的法律、法規內容與以《公約》為代表的國際法重疊適用于南極海域時產生的權利義務的碰撞和沖突。在氣候變化、科技進步、資源競爭等諸多因素的共同作用下，沖突很可能進一步加劇。

《公約》中以沿海國為基礎建立了領海、基線、大陸架、專屬經濟區等法律制度，也建立了海底區域制度，將國家管轄范圍以外的深海海底及其底土和資源視作人類共同繼承遺產，交由國際海底管理局管轄。但《公約》中“沿海國”、“區域”等關鍵概念的內涵、外延并不明晰，這些核心概念的不確定性引致南極海域地位不明確。因而，不經過一定的調整和完善，《公約》中的國際海底區域制度無法直接適用于南極地區的相關海域。⑨

拓展極地海洋權益的對策建議

維護“人類共同繼承財產原則”在兩極地區“國際海底區域”的實踐。國際海底區域在北極地區面臨著范圍縮小的問題。如果北冰洋沿岸國家主張其外大陸架成功，那么本應該屬于國際海底區域的海底部分則成為沿海國大陸架的一部分。外大陸架的擴張極大地影響到國際海底區域的總面積。

我國應對北冰洋沿岸國家所提出的“外大陸架”的權利主張保持高度關注。一方面要站穩立場，積極發聲，維護“人類共同繼承財產原則”；另一方面要未雨綢繆，完善我國深海法律體系，維護我國在北冰洋的深海利益。中國作為《公約》締約國，一貫堅持維護深海海底區域“人類共同繼承財產原則”，支持國際海底管理局履行管理深海海底區域資源的職能，積極開展國際海底資源勘探開發活動，既享有“人類共同繼承財產”的相應份額，也積極履行義務保護國際海底區域的海洋環境和海洋生態系統。

目前，國際海底管理局根據《公約》第154條，開始啟動對國際海底區域法律制度的實際實施情況進行全面和系統的審查。作為國際海底實踐大國，我國也應當及時跟進審查工作，包括對“人類共同繼承財產原則”進行反思。同時，在完善我國深海法律體系時，應當對北冰洋外大陸架劃界情況予以充分考慮和前瞻性的預判，堅決支持“人類共同繼承財產原則”，由全人類公平分享和利用。在南極海域海底制度上，支持并維護《關于環境保護的南極條約議定書》確立的南極海底礦物資源凍結原則，或在未來將其作為國際海底區域，遵循“人類共同繼承財產原則”。

以北極理事會為合作平臺，擴大與域內外國家的北極合作。作為北極地區最重要的多邊合作論壇，北極理事會為域內外國家和組織參與北極治理，就共同關切議題采取行動搭建了一個國際合作協商平臺。近年來，理事會地位不斷上升，在北極地區國際合作和地區治理中作用也不斷提高。中國已于2013年獲得“永久觀察員國”的身份，這也為加大參與北極事務的力度打下了基礎。

作為永久觀察員國，中國在北極理事會中有決策權和表決權，但可以直接參與理事會部分政策的制定過程，這樣既不會失去北極多邊合作的機會，又不會對八國主導北極事務的既成事實構成直接挑戰，從而有利于參與北極的多邊合作。

我國在借重正式觀察員身份積極參與北極理事會的活動和工作之時，依然需要重視雙邊外交等渠道參與北極事務。在當前北極地緣政治環境下，占據北極事務主導地位的北冰洋國家，便是中國開展北極外交、參與北極事務所必須倚重的國家。

我國應秉持尊重北極國家在北極享有的主權、主權權利和管轄權，尊重北極地區居民的傳統和文化，尊重域外國家在北極地區合法開展活動的權利和自由，尊重國際社會在北極的整體利益的政策理念，⑩積極開展北極國際合作，實現互利共贏，共同為實現北極地區可持續發展做出貢獻。

加強南極海域科考與研究，加快推進南極立法或發布立場文件。自《南極條約》第二條規定“在國際地球物理年內所實行的南極科學調查自由和為此目的而進行的合作，應按照本條約的規定予以繼續”以來，科學考察和研究就是《南極條約》賦予的最合法的活動，也是各締約國在南極地區從事的主要活動和實質性存在的主要表現形式。“科學考察和研究為南極條約協商會議制定南極政策和法律規范提供重要的科學咨詢和智力支持”，?因此南極科學成果越多的國家對其事務的影響力越大，科學是南極政治舞臺話語權的依據。

中國在南極海域擁有重要的戰略、科考和經濟利益，因此在南極海域法律地位問題上，應堅決反對主權要求國對南極大陸附屬海域任何形式的主權要求，積極推動條約協商國對其海洋事務的集體決策權與管轄權，努力維護和拓展中國在南極海域的合法權益。

此外，我國南極海域科學考察與研究應從自然科學和社會科學兩個層面進一步加強：第一，加強對南大洋科學考察與研究，對南極海域研究和考察的重點逐步從內陸轉向海洋，積極推動參與南極研究科學委員會?平臺上的聯合科學考察。雖然我國已成功開展了33次南極科考，完成了南極周邊重點海域和南極大陸考察站周邊地區的環境綜合考察與評估，獲得了大量第一手調查資料和樣品，但我國參與南極研究科學委員會國際合作平臺的科考項目不多，參與程度不夠?，應進一步推動參與聯合科考研究，增強我國科考的國際性、影響力和輻射力。

第二，擴大和提升南極海域社會科學研究的力度。我國南極社會科學研究與國際相比依然非常薄弱，多數研究著眼于為我國參與南極活動、解決南極問題和爭取合法權益等方面提供法律、政治的依據，或從中國視角出發，討論國外經驗的啟示、借鑒或中國的應對之策，涉及南極海域的研究相對較少。國家海洋局極地考察辦公室和中國極地研究中心作為專門負責組織研究極地重大問題的職能部門，可以充分發揮導向作用，在極地社會科學類課題的申報、審批和成果評估方面，向南極海洋類課題適當傾斜，吸引更多學者積極參與此領域的研究。

在此基礎上，加快推進國內南極立法或發布正式的南極政策立場文件，在充分遵守南極條約體系基本原則的前提下，結合我國南極活動的特點，制定具體的國內法以及立場文件，明晰我國在南極地區的權益，表明我國對南極海域法律地位的態度與立場。

結語

氣候變化背景下南北兩極的能源、資源爭奪已成為極地國際問題日益突出的焦點，并將繼續影響極地國際關系和相關國家的權益。中國在南北兩極擁有合法的權益和現實的利益關切。溫室效應所導致的氣候變暖對南北極環境與氣候變化產生著巨大的影響，同樣也深刻影響著中國的氣候、環境和生態。在此背景下，如何更好地運用《公約》等相關國際法，維護和拓展我國的極地海洋權益已成為迫切需要面對的重要課題。在此基礎上，積極參與極地治理，在有效維護自身權益的同時，推進人類共同利益，將極地作為彰顯新興大國責任的平臺，提供更多的國際公共產品，這也是全面提升我國在極地事務的影響力和話語權、在極地治理演進過程中留下中國印記和貢獻的有效路徑。

注釋

參見楊潔篪：《在紛繁復雜的國際形勢中開創中國外交新局面》，《國際問題研究》，2014年第1期，第2頁；賈桂德：《關注“新疆域”秩序，服務國際法制建設》，《國際展望》，2014年第6期，第1頁。

新華網：《授權發布：中華人民共和國國家安全法》，http：//news.xinhuanet.com/legal/2015-07/01/c_1115787801_3.htm。訪問時間：2017年4月11日。

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2017年3月29日至30日，汪洋副總理出席第四屆“北極——對話區域”北極國際論壇并發表了題為《共同開創北極美好新未來》的致辭；2016年8月29日至9月2日，外交部條法司徐宏司長出席由俄聯邦舉辦的北極理事會成員國、觀察員國及國際學術代表第六次會議，并闡述了中國對北極經濟發展的看法；2016年，中國氣候變化談判特別代表高風在第四屆北極圈論壇大會上發言，闡述了中國對北極合作的看法；2015年，外交部副部長張明在冰島舉行的第三屆北極圈論壇大會上，發表了題為《中國的北極活動與政策主張》的主旨演講。

蔣小翼、周小光：《氣候變化背景下北極權益爭端與我國海洋權益的國際法思考》，《理論月刊》，2016年第2期，第187頁。

陳玉剛、王婉潞：《試析中國的南極利益與權益》，《吉林大學社會科學學報》，2016年7月第56卷第4期，第102～103頁。

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新華社：《汪洋副總理出席北極論壇并致辭：共同開創北極美好新未來》，http：//news.china.com/special/11150740/20170330/30374834.html。訪問時間：2017年4月15日。

郭培清、石偉華：《試析南極科學與南極政治的關系》，《中國海洋大學學報》（社會科學版），2009年第6期，第8頁。

南極研究科學委員會是國際科學聯合會理事會下的一個委員會，是國際南極科學的最高學術權威機構，也是條約體系中最重要的科學研究合作平臺，負責發起、促進、協調南極科學研究，為南極條約系統提供公正的科學建議。

華薇娜、張俠編著：《南極條約協商國南極活動能力調研統計報告》，北京：海洋出版社，2012年，第61～63頁。

責 編∕樊保玲