宅基地制度改革的“硬骨頭”怎么啃？

謝瑋

江西余江平定鄉(xiāng)洪萬村夏家組“宅改”現(xiàn)場

2017年6月下旬開始，國土資源部領(lǐng)導(dǎo)督察農(nóng)村“三塊地改革”試點工作的消息不斷傳出，有媒體報道稱，此次國土資源部至少組建了15個督查組赴地方調(diào)研“三塊地改革”。

所謂“三塊地改革”，即農(nóng)村土地征收、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市以及農(nóng)村宅基地制度改革試點。

2015年2月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》（下稱《意見》），決定在全國選定部分縣（市、區(qū)）開展農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革三項試點工作。

最初，試點采取分類改革的方式，33個試點地區(qū)分別選定一項改革任務(wù)推進。由于“三塊地”聯(lián)系緊密，從2016年9月開始，國土資源系統(tǒng)采取了“三塊地改革試點聯(lián)動”的方式統(tǒng)籌推進，“增強改革整體性和協(xié)調(diào)性，讓‘三塊地改革形成共振效應(yīng)。”

根據(jù)《意見》，試點工作從2015年2月起到2017年底結(jié)束。

如今，試點正在進入總結(jié)階段。國土資源部數(shù)據(jù)顯示，目前33個試點地區(qū)累計出臺約500項具體制度措施。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市地塊共計278宗，總價款約50億元。3個原征地制度改革試點地區(qū)按新辦法實施征地的共59宗、3.85萬畝。15個宅基地制度改革試點地區(qū)退出宅基地7萬余戶，面積約3.2萬畝。

宅改：必須要啃的“硬骨頭”

作為此次“三塊地改革”中的重要一項，宅基地改革的試點，主要是完善宅基地權(quán)益保障和取得方式，探索有償使用方式和農(nóng)民自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓方式，進一步改革宅基地審批制度，發(fā)揮村民自治組織的民主管理作用等。

我國農(nóng)村長期實行“一戶一宅、無償取得、長期使用”的宅基地制度。農(nóng)村宅基地歸集體所有，其使用權(quán)的流轉(zhuǎn)必須限制在本集體之間。此外，嚴禁城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買宅基地。

然而，隨著實踐的發(fā)展，在農(nóng)村宅基地使用過程中產(chǎn)生了一些突出問題。一方面，農(nóng)村人口大量流動，“空心村”問題十分突出，“一戶多宅”“建新不拆舊”“誰強勢誰多占”等現(xiàn)象普遍存在。另一方面，宅基地使用權(quán)退出不暢，部分“農(nóng)二代”“農(nóng)三代”宅基地取得困難，農(nóng)民對農(nóng)房宅基地財產(chǎn)權(quán)利難以實現(xiàn)。與此同時，部分村莊土地缺少規(guī)劃，管理粗放，導(dǎo)致土地的大量浪費和閑置。

如何喚醒這些“沉睡的資產(chǎn)”，令土地有效流轉(zhuǎn)？“宅改”成為我國農(nóng)村土地制度改革必須要啃的“硬骨頭”。

對農(nóng)民來說，土地是“命根子”，是生存權(quán)益最集中的體現(xiàn)。一棟棟破舊不堪、甚至廢棄閑置的老宅，承載著農(nóng)民千百年來固守祖業(yè)的傳統(tǒng)觀念，也不可避免地關(guān)乎既得利益。

這無疑是一項極富挑戰(zhàn)性的改革。

兩年多來，“宅改”究竟是如何推進的？試點做了哪些探索？ 5月下旬，《中國經(jīng)濟周刊》記者深入宅基地改革試點江西余江縣、安徽金寨縣采訪調(diào)研。

6月底，國土資源部部長姜大明曾到江西余江縣督察農(nóng)村土地制度改革三項試點工作，農(nóng)村宅基地制度改革便是調(diào)研的內(nèi)容之一。

余江：“拆舊建新”讓農(nóng)民享受到更多“土地紅利”

江啟動“宅改”違法用地歸零

2015年3月，余江縣作為全國15個試點縣之一、江西省唯一一個試點縣，率先在全縣1040個自然村全面進行宅基地制度改革試點工作。

作為余江縣試點的第一批村莊之一，馬荃鎮(zhèn)巖前村倪家組的村容村貌發(fā)生了不小的變化。

“我們這里是偏僻落后的小山村，這邊以前根本就沒有路。” 倪家組宅基地改革理事長倪建科向記者介紹，“宅改”后，村口的豬欄、牛欄、廁所已經(jīng)悉數(shù)拆除，建成了寬約5米的水泥路。如今，村里的主干道旁佇立著一棟棟新建的三層小樓，周邊配備休閑健身的小廣場。

倪和平家的宅子正好位于村口，從景德鎮(zhèn)前往贛州、廣州的客人經(jīng)常路過這里，“以前很亂、臟兮兮的。” 倪和平對記者直言，宅改后，村容村貌大為改觀。他放棄了在縣城床墊的生意，回家搞起了生態(tài)農(nóng)莊，“開業(yè)半個多月來，生意很好，周末能坐七八桌，多的時候中午一餐能達到四五千元的收入。”

然而，在“宅改”前，一戶多宅、建新不拆舊、私下買賣亂、空心村等問題長期存在于余江農(nóng)村，一方面大量耕地被農(nóng)宅占用，大量有用無用的附屬房、豬牛羊圈、簡易廁所充斥村莊，另一方面村中沒有兩條像樣的道路可以順利進出，公共服務(wù)設(shè)施難以落地，臟亂差的生產(chǎn)生活環(huán)境長期得不到改善。

江西省國土資源廳副廳長許建平介紹說，“宅改”前余江每年農(nóng)民建房違法占地二三百畝（其中耕地100多畝）。啟動“宅改”違法用地歸零，不僅如此，還儲備了10到15年的農(nóng)房建設(shè)用地。

在余江“宅改”的過程中，對閑置廢棄畜禽舍、倒塌住房等，實行自愿無償退出;對“一戶多宅”的“多宅”部分和非集體經(jīng)濟組織成員在農(nóng)村占有和使用的宅基地實行自愿有償退出。統(tǒng)一制定補償標準，有償退出補償資金主要從宅基地有償使用費、土地增減掛鉤收益、新增宅基地擇位競價收益、鄉(xiāng)賢人士捐資墊資等方面解決。

在平定鄉(xiāng)洪萬村夏家組一處剛退出的宅基地上，挖掘機正在拆除一棟老房子。

在江西余江平定鄉(xiāng)洪萬村夏家組，“宅改”后修建了公共道路

夏家組有很多年沒這么“大興土木”了。作為平定鄉(xiāng)“宅改”第四批試點村，夏家組全村共有160戶、650人，宅基地185宗，其中“一戶一宅”104戶，“一戶多宅”37戶，“多戶一宅”19宗。

洪萬村村支書夏早元介紹說，目前，村里有償退出的27宗宅基地，面積達3200多平方米。無償退出的，主要是牛欄、廁所、空心房，退了97宗，面積2300多平方米。

宅改理事會：農(nóng)民的事，農(nóng)民自己辦

在“宅改”的過程中，一個特殊的村民自治組織——宅改理事會被建立起來。

余江縣在全縣1040個自然村建立了村民事務(wù)理事會，理事會是在村兩委領(lǐng)導(dǎo)下的村民自治組織，推選出8752名村民擔(dān)任理事。農(nóng)民的事情農(nóng)民辦，這是最大的原則。

在平定鄉(xiāng)藍田宋家村，蜿蜒曲折的小渠兩旁是新栽的綠化樹和葡萄架。藍田宋家村宅改理事會理事長宋志強介紹，這里曾經(jīng)是村里廢棄的77間畜禽欄，如今打造成用于村民散步休閑的廣場。

宋志強告訴記者，“宅改”之初，很多老百姓不太理解，遇到了很大的阻力，自己差點就淹沒在部分村民的白眼唾沫中。身先士卒，宋志強率先退出了自家的老宅，為了勸說“一戶多宅”的丈母娘騰退多占房屋，宋志強沒少費唇舌。

宋志強介紹，“宅改”也得到了鄉(xiāng)賢們的大力支持，在威海從事眼鏡批發(fā)的鄉(xiāng)賢宋和紅這次專程還鄉(xiāng)支持“宅改”，捐資80萬元用于村口廣場建設(shè)。

在試點村莊，隨處可見接地氣的宣傳標語，“宅基地不是祖業(yè)，是集體資產(chǎn)”“一戶只能一宅，建新必須拆舊”“多占宅基地，多交人民幣”。

“余江縣8000多個理事會成員，都是老百姓，為了集體利益，大膽干活，不怕得罪人。在外做老板賺錢的‘鄉(xiāng)賢也大力支持‘宅改。”余江縣委書記路文革表示，“要做好這件事，也只有他們自己能夠做到。余江縣現(xiàn)在從上到下，老百姓認識到宅基地改革，是為子孫后代，為集體謀利益。”

盤活存量宅基地

“目前，余江‘宅改工作已經(jīng)進入最后沖刺階段，今年年底前，全縣1040個自然村將全面完成。”許建平說。

通過改革試點，余江縣盤活了試點村莊的存量宅基地。據(jù)介紹，截至4月底，余江縣共退出宅基地24160宗3270畝，其中有償退出4576宗795畝，無償退出19584宗2475畝;收回村莊規(guī)劃內(nèi)其他建設(shè)用地857畝;退出宅基地復(fù)墾574畝;村集體收取有償使用費5040戶690萬元;流轉(zhuǎn)宅基地56宗20.5畝;新建農(nóng)房擇位競價49宗7.6畝。目前開展農(nóng)房抵押貸款28戶，發(fā)放貸款262萬元。

“這是許多地區(qū)連想也不敢想的事。”許建平直言。“宅改”徹底消除了試點村的空心化現(xiàn)象，釋放了大部分村莊10到15年的農(nóng)民建房用地，盤活了集體建設(shè)用地，有力地保護了耕地資源。

金寨：政策疊加，“宅改”助力脫貧

安徽省六安市金寨縣位于六安市西南，皖鄂豫三省結(jié)合部。“八山半水半分田，一分道路和莊園”，地處大別山深處的金寨，全縣森林覆蓋率為70.35%，可謂是一個不折不扣的山區(qū)縣。

金寨是國家級首批重點貧困縣，也是33個農(nóng)村土地制度改革試點中的唯一國家級貧困縣。

在半山區(qū)半丘陵的山坳里，許多村民的房子背山切坡而建。在“宅改”工作推進過程中，金寨將宅基地制度改革與扶貧搬遷等政策相結(jié)合，發(fā)揮政策疊加效應(yīng)，助力脫貧攻堅。

2011年，金寨有貧困人口19.3萬，貧困發(fā)生率33.3%。而到了2016年底，全縣貧困人口已降至6.6萬，貧困發(fā)生率降至11.2%。

騰退宅基地后農(nóng)民搬到哪兒？

土地怎么用？

30多年了，62歲的貧困戶王成云眼睜睜看著其他同村人漸漸起了新房，自己卻還住在上世紀90年代蓋起的老宅子里。他位于山坳的瓦房破敗不堪、陰暗潮濕，已經(jīng)是危房。

“根本沒想過蓋房子，想都沒想過，不敢想。”王成云告訴《中國經(jīng)濟周刊》記者，2016年10月，得益于“宅改”，他搬進了新房，根據(jù)全鎮(zhèn)布點規(guī)劃，新房位于附近保留自然村，距離他山坳上的老宅只有約200米。

“搬進來沒有掏錢，都是公家補助的。”王成云說，宅基地退出補償、危房改造、扶貧、庫區(qū)移民等各種補貼加在一起約為14萬元，住進新房后，還結(jié)余了三四萬元。在騰退復(fù)墾的宅基地上，王成云種上了油菜。

眼下，一畝茶園的年收入能達5000元。去年，鎮(zhèn)里還為包括王成云的兒子在內(nèi)的53人介紹了工作，月收入能達到3500元。王成云家有望于今年脫貧。

在金寨，參加“宅改”的家家戶戶都有一張“易地扶貧搬遷分戶標識牌”，自愿退出宅基地補償多少、獎勵多少一目了然。

在金寨縣白塔畈鎮(zhèn)劉沖村，王大國正和家人在地里耕種玉米。這里本是王大國自家的宅基地，騰退復(fù)墾之后變成了耕地。

“現(xiàn)在集中在劉沖村中心村莊，住得很好，小別墅一樣。”王大國說，“宅改”前，自己一家5口住在30多年的老宅子里。宅基地騰退后原戶主享有復(fù)墾耕地的優(yōu)先承包權(quán)，自己不但按建筑面積得到9萬元的補償款，還多了三畝耕地，“一年可以種兩季莊稼，一次油菜，還有這次馬上種玉米。一年這一畝可以有1000元收入。”

新的居住規(guī)劃區(qū)在劉沖村北部，該居住區(qū)規(guī)劃用地面積161.3畝，總建筑面積27220平方米，一期啟動的建設(shè)面積43畝，安置農(nóng)戶60戶，其中貧困戶17戶。

村民吳蕓2016年10月份就搬進了這里的新房，“現(xiàn)在水電都方便了，到鎮(zhèn)上服裝廠的路也近，六七分鐘，原來要半個小時。”吳蕓說，按照老宅的建筑面積得到十七八萬元的補償款，規(guī)劃區(qū)新房建設(shè)約為23.5萬元，搬進新家只花了五六萬元。

騰退后搬去哪兒，要按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一規(guī)劃，也要尊重農(nóng)民自己的意見。

據(jù)介紹，為確保農(nóng)村居民戶有所居、有序集中，改革試點之初，金寨實施了“1+X”村莊布點規(guī)劃，按照每個行政村1個中心村莊、不超過3個保留自然村莊原則，編制村級土地利用規(guī)劃和村莊布點規(guī)劃，全縣規(guī)劃183個中心村莊、397個保留自然村莊，引導(dǎo)農(nóng)民有序向城鎮(zhèn)、規(guī)劃點集中。據(jù)統(tǒng)計，全縣12900多戶農(nóng)戶自愿有償退出宅基地，其中到規(guī)劃村莊9000余戶，進城入鎮(zhèn)3000余戶。

在油坊店鄉(xiāng)面沖村中心村莊，占地586平方米的扶貧移民安置點，村民梁慧拿出了一個藍色的扶貧攻堅資料袋給記者看，“原來家里的磚木房建在坡上，周圍就是自家茶地。沒有船，孩子上學(xué)，掛水（就醫(yī)）都不方便，現(xiàn)在方便多了。”宅基地騰退之后，她家的各類補貼加起來超過了20萬元，刨去建房支出，老宅地還多復(fù)墾出一畝茶地。

金寨縣油坊店黨總支書記黃尊云告訴記者，像梁慧家這樣的貧困戶，其實自己是有能力的，主要是由于交通問題致貧。為了幫助夏秋茶下山，面沖村興建了新的茶葉加工廠，用來擴大生產(chǎn)。

安徽金寨油坊店鄉(xiāng)面沖村中心村莊

“宅改”資金哪里來？

上個世紀50年代，為治理淮河水患，金寨修建梅山、響洪甸兩大水庫，淹沒10萬畝肥田、14萬畝經(jīng)濟林和三大經(jīng)濟重鎮(zhèn)。庫區(qū)10萬移民只能退守山區(qū)，面對行路難、飲水難、上學(xué)難、就醫(yī)難等問題，這里一直是扶貧攻堅的主戰(zhàn)場。

金寨縣副縣長朱寬江介紹，2015年初，中央批準金寨縣成為農(nóng)村宅基地制度改革試點縣。金寨因地制宜，采用無償和有償相結(jié)合的方式引導(dǎo)宅基地自愿有序退出。

在無償退出方面，對“一戶多宅”的“多宅”部分等3種情形實行無償退出，最大限度讓利于民，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以給予適當(dāng)補助。有償退出方面，對有合法權(quán)屬來源及“一戶一宅”等5種情形，除按照分類標準給予宅基地退出和地上房屋拆除補償外，還可享受到不同的優(yōu)惠獎勵政策。

“原來是建新不拆舊，進城不拆宅，宅基地的取得沒有退出通道。”朱寬江直言。

據(jù)介紹，截至目前，金寨縣自愿申請有償退出宅基地14476戶，已實施搬遷9426戶、35192人，其中在冊貧困戶5267戶、19036人;水庫移民3693戶、14724人;一般戶1953戶、7186人。全縣已騰退復(fù)墾宅基地2.3萬畝，扣除規(guī)劃村莊建設(shè)自用地5000畝，其余大部分新復(fù)墾耕地已經(jīng)種上了農(nóng)作物，新增耕地1.8萬畝。

此外，金寨縣還捆綁疊加宅基地改革、易地扶貧搬遷、水庫移民解困、農(nóng)村危房改造甚至當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)市場的“去庫存”等多項扶植政策，形成一套政策組合拳。通過政策疊加，部分貧困戶不掏一分錢，僅利用政策補貼就能在規(guī)劃村莊住上新房。

朱寬江介紹說，一部分群眾放棄農(nóng)村宅基地使用權(quán)，到縣城和鄉(xiāng)鎮(zhèn)購買商品房，去年全縣共減少房地產(chǎn)庫存近3000套。如果農(nóng)民愿意進城買房，可以享受800元/平方米的優(yōu)惠政策。

那么，確保宅基地自愿有償、有序退出，改革資金的問題如何解決？

2016年10月，國土部專門出臺政策，金寨縣宅基地騰退節(jié)余的建設(shè)用地指標可以在省域范圍內(nèi)調(diào)劑使用。這被金寨人稱為是拿出了“壓箱底”的好政策。

金寨縣國土資源局副局長鄭漢濤告訴記者，由于是國家級貧困縣，金寨縣土地增減掛鉤的節(jié)余指標可以在省域范圍內(nèi)有償調(diào)劑使用，宅基地制度改革和易地扶貧、水庫移民搬遷等相融合，助力脫貧攻堅，當(dāng)?shù)刎毨丝趶?.34萬降到2016年底的6.6萬。“實現(xiàn)了一年‘宅改，萬戶脫貧。”朱寬江表示。

目前，金寨已成功交易10857畝宅基地騰退節(jié)余建設(shè)用地指標，每畝成交均價45萬元。

“目前已經(jīng)在省域范圍內(nèi)有償調(diào)劑了4個批次1萬多畝，主要交易指標的承接地有馬鞍山、滁州市、合肥市。”金寨縣國土資源局局長陳永開向《中國經(jīng)濟周刊》記者介紹，交易金額49.5億，返還給群眾主要通過宅基地退出補償，將近14億元。第二個用途就是騰退復(fù)墾的施工經(jīng)費。第三個用途是水、電、路等基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)需要的資金。