失地農民低保制度執行中的問題研究

陳佑康

【摘要】失地農民是我國城鎮化進程的必然結果。農村最低生活保障制度作為農村社會保障體系中的基礎性保障措施，對于切實解決失地農民家庭的經濟困難、維護社會穩定有著重要的現實意義。本文通過對云南省劍川縣金龍村失地農民的實地調查，全面分析了農村低保制度在失地農民群體中執行時出現的問題，并做了原因分析，進而提出了若干對策。

【關鍵詞】失地農民 農村低保制度 執行

農村低保制度的實施，對于改善廣大農村居民的基本生活有著重大的基礎性作用，是社會主義保障體系的關鍵一環。但是在農村低保制度執行的過程中，也出現了諸如確定失地低保對象難度較大、保障標準較低等問題，嚴重阻礙了農村低保制度的有效執行。在農村最低生活保障制度保障的范圍內，失地農民是一群特殊的保障群體，它不同于老、弱、病、殘等群體。失地農民作為當前我國城鎮化進程的特殊產物，是農村最低生活保障制度的特殊保障內容。研究失地農民這一群體，對于健全我國社會保障體系至關重要，也是保障失地農民群體的合法利益的重要體現。

一、農村低保制度在失地農民群體中執行的現狀

（一）云南省劍川縣金龍村農民失地的背景

云南省劍川縣金龍村地處劍川縣行政中心所在地金華鎮東邊，距縣城0.5 公里。轄9個村民小組，現有農戶385戶，有鄉村人口1529人，其中從事第一產業人數530人。全村耕地面積1511畝，人均耕地0.99畝。2015年，農民人均純收入達到6564元。

隨著近幾年城鎮化的快速發展，大量的農村土地被開發和征用，這直接導致了大量的失地農民的出現。金龍村大量土地的開發和征用主要集中在公共基礎設施建設和商品房建設方面。以下是劍川縣自2008年以來主要的基礎設施建設項目：劍川縣公租房、廉租房、劍川縣新縣醫院，大麗高速支線、劍川啊鵬文化廣場、農村信用社綜合大樓、劍川縣新公安局、新人民檢察院、新法院、新森林公安局。據不完全統計，這些基礎項目大約占用耕地546畝，占全村耕地面積的36%。

（二）大理州劍川縣金龍村農村低保制度在失地農民群體中的執行情況

2007年，云南省政府下發了《云南省人民政府關于全面建立和實施農村最低生活保障制度的通知》，開始這一制度在省內的執行。劍川縣也在2007年頒布《劍川縣最低生活保障工作實施方案》，農村最低生活保障制度在劍川縣建立并開始實施。

近年來，劍川縣金龍村農村低保制度的執行取得了初步的成效，保障的人數和戶數都在不斷的增加，保障的覆蓋面也在不斷的增加。根據實地調查，現有農戶385戶，有鄉村人口1529人。截止2017年，失地戶數347戶，失地人數768人，失地戶數占全村總戶數的90.1%，失地人數占全村總人口的50.2%。數據表明，在劍川縣金龍村，絕大多數的農戶都在不同程度上失去土地。其中，全村失地農民2015年保障人數423人，保障戶數278戶；2016年保障人數531人，保障戶數302戶；2015年保障人數652人，保障戶數 330戶。到2017年，失地保障戶數占失地總戶數的95.1%。可以看出，失地農戶絕大多數獲得農村最低生活保障金，農村低保制度的建立對于緩解劍川縣金龍村的農村貧困問題起到了一定的作用，保障了當地失地農民的基本生活。

二、低保制度在失地農民群體中執行時存在的主要問題

根據實地調研，發現這一制度在失地農民群體中執行時出現諸如確定失地低保對象和低保等級難度較大，保障金標準較低等問題。結合對金龍村村民的實地調查，對低保制度在失地農民群體中執行時存在的主要問題做了詳細的分析。

（一）確定失地低保對象和低保等級難度大

農村居民的家庭真實收入是確定低保對象和低保等級的最主要標準。但是農村居民的家庭真實收入卻難以核定。一方面一些家庭不愿意提供自己家庭的真實收入情況，這使得在申報低保戶的過程中造成隱報和瞞報的現象；另一方面，當前復雜多樣的就業形式使得農村居民外出務工的收入越來越隱蔽。這使得在確定失地低保戶的過程中，難以確定正確的失地低保戶對象。

低保對象確定以后，低保對象的低保等級隨之也要確定。根據《劍川縣農村最低生活保障工作實施方案》的內容，低保等級分為三類，分別是83元/人、120元/人和160元/人。這種有差別的低保金等級，需要針對不同的失地農戶的經濟條件來確定失地低保戶。由于失地農戶的家庭經濟情況難以調查，造成了低保金類別的難以確定。

（二）低保標準偏低

根據當前大理州劍川縣實行的農村最低生活保障的標準，將最低生活保障金分為三個類別：83元/人、120元/人、160元/人。通過對劍川縣金龍村失地農民的實地調查，超過七成的受訪者認為當前的保障金標準偏低，不能滿足當地居民的最低生活水平，只有將近一成的受訪者滿意當前的保障金標準。雖然農村最低生活保障金近幾年來一直處于持續增加的趨勢，但由于物價持續走高，生活成本不斷上升，使得農村最低生活保障金增加的速度慢于物價上升的速度，這體現了農村最低生活保障金增加的速度具有滯后性，它很大程度上滿足不了失地農民的基本生活需求。

（三）低保對象權利意識較薄弱

農村最低生活保障制度是社會救助制度的重要內容，屬于公民的社會、經濟、文化權利的內容。在劍川縣金華鎮金龍村農村最低生活保障制度在失地農民群體中執行的過程時，基層干部執行政策的素質較低。缺少對低保對象的尊重，將低保制度看做施舍；沒有嚴格按照相關政策執行，隨意性較大。低保人員缺乏相應的維權意識，默默忍受基層干部的歧視。在對劍川縣金龍村的失地居民進行實地調查的過程中，絕大部分的農村居民不了解自身具有的關于最低生活保障制度的權利義務，只有極少數的農村居民很了解自身具有的關于最低生活保障制度的權利義務。

（四）信息化管理水平較低，缺乏動態管理

建立農村最低生活保障制度的最終目的是保障每一位農村居民基本生存條件，這就要求在執行農村最低生活保障制度的過程中要做到“應保盡保，應退盡退”，動態管理農村最低生活保障制度，真正使每一位應該得到最低生活保障的居民得到保障。在劍川縣金龍村最低生活保障制度在失地農民群體中執行時，動態管理相當缺乏，甚至出現了低保戶幾年不變動的情況。這違背了“應保盡保，應退盡退”的基本原則。在劍川縣金龍村，農村最低生活保障制度的相關網絡建設幾乎是空白的，大多數的失地農民農村最低生活保障制度的信息是通過紙質材料來保管的，并且信息的完整度不高，低保材料也缺乏及時的更新，網上公布的低保信息更是無法查找。這些都使低保制度的執行效率很低，執行的效果都很不好。

三、低保制度在失地農民群體中執行時出現問題的原因

（一）農村最低生活保障制度本身模糊、不全面

低保戶的保障范圍是不全面的、不明確的，對失地農民群體的規定模糊。根據《劍川縣農村最低生活保障工作實施方案》中可以申請低保戶的四種情況來分析，其內容主要針對的對象是老、弱、病、殘四個群體，其中缺乏對失地農民群體申請低保的具體規定，這使得失地農民在低保戶的評定過程中沒有明確的法律申請依據。農村最低生活保障制度本身的模糊和不全面，是難以評定失地低保戶和低保等級的主要原因。

（二）財政支持力度不夠

我國農村居民最低生活保障資金的來源主要依靠國家財政，農村居民最低生活保障資金的來源單一，并且國家財政資金對于農村居民最低生活保障金的支持力度不充分，因此平均到每個低保戶上的資金標準就比較低，這就造成了較低的保障標準難以滿足廣大農村居民生活成本需要的情況。另外，失地農民作為農村低保范圍的一個特殊群體，處于一個弱勢的地位，國家和政府對其缺乏專項的救助，是農村低保金標準較低的另一個原因。

（三）執行人員專業化程度低，缺乏專業的管理知識

在對劍川縣金龍村的實地調查中發現，大多數村干部的文化素質普遍較低，劍川縣金龍村村委會中村干部沒有一個是大學生，只有少數幾個是高中學歷，大多數村干部只有小學和初中文化。大多數人嚴重缺乏管理能力和制度執行能力，理念落后，對低保戶的評定大多是通過往常經驗或者是對制度本身的機械執行，并且他們中的多數人沒有通過專業的培訓和學習，計算機操作能力都十分有限。這些都嚴重影響了農村最低生活保障制度的有效執行。

（四）失地農民之間利益取向存在差異

在劍川縣金龍村中，失地低保戶難以確定，一方面由于失地農戶的家庭收支難以確定，另一方面，失地農戶不愿意提供自己的真實收入。這些都是由于失地農民之間存在利益取向差異的結果，幾乎全部的失地農民認為自己屬于農村低保的對象，都應該得到農村最低生活保障金。

另外，失地低保戶的保障等級難以劃分，也是因為失地農民之間的利益取向存在差別造成的，失地低保戶的保障第一等級為83元，第三等級160元，兩者之間相差近80元，這一較大的差距使得失地低保戶保障等級難以劃分。

四、解決農村最低生活保障制度執行中問題的對策分析

（一）嚴格核定失地對象的家庭收支和申報程序

嚴格核定失地保障對象的收支情況，就是為了保證失地保障對象的真實性，以確定真正應該得到保障的失地農民。在對劍川縣金龍村的實地調查中發現，大多數的失地居民不愿意透露自己家庭的真實收入，這導致失地低保戶難以確定，也使失地低保戶的的救助等級難以確定。因此，各級民政部門要加大政策執行情況檢查督辦，進一步改進和完善失地低保對象的家庭收支評定程序。特別是村委會要發揮了解失地居民的優勢，直接到失地居民家中調查和核查，基本符合條件的，提交村民代表會議進行民主評議，并在評議記錄上真實記錄評議結果。然后再報鄉鎮政府審核、縣民政部門審批。并及時將失地低保對象的保障情況在縣、鄉、村三級進行公開、公示，接受群眾監督。只有這樣，才能避免 “錯保”現象的發生。

（二）加大中央財政轉移支付力度

對劍川縣金龍村的實地調查顯示，多數失地居民不滿意當前的農村低保金標準。當前，農村最低生活保障資金的籌集以地方為主，中央財政對財政困難地區給予適當補助。由于我國人口基數大，平均下來的農村最低生活保障金標準就比較低。從調查情況看，縣（市）農村低保資金的來源主要是中央和省級財政補助資金，由于擔心農村低保資金穿底，采取低標準發放低保金和保人不保戶的辦法，沒有做到應保盡保。中央和省級財政應當加大財政轉移支付力度，由中央和省級財政全額負擔，建立合理的穩定的農村低保資金保證機制，切實發揮農村低保政策的效益。

（三）提高基層村干部的綜合素質和政策執行能力

在對劍川縣金華鎮金龍村的實地調查發現，基層村干部的綜合素質比較低，表現在：他們對政策的理解能力不足導致了對政策的機械執行，計算機知識的匱乏使得工作效率較低，辦事往往憑借經驗嚴重影響了辦事的科學性，管理理念落后，造成了執行政策時的滯后性等等。要提高基層村干部的綜合素質，就必須定期對基層村干部進行計算機知識的培訓，同時，也要對基層村干部的工作效率進行嚴格考核。最后，選拔計算機基礎知識扎實、思想素質優秀的大學生村官到基層村委會任職，參與村委會的日常事務管理，幫助計算機基礎薄弱，思想意識落后的基層村干部努力提高綜合素質和政策執行能力。

（四）增強失地農民對農村低保制度的認知

農村居民對于最低生活保障制度的了解和認識不夠深刻，主要是因為政府的宣傳力度不夠，還包括政府相關執行人員素質較低。農村最低生活保障制度的有效執行，離不開政府的重視和相關執行人員對制度的正確宣講，執行人員通過對制度的宣講，能讓農村居民對最低生活保障制度有一個正確和全面的認識，這樣就能減少執行人員工作的障礙，同時也可以增強農村居民自身的權利義務的認識，這樣有利于建立公開透明的工作機制，爭取廣大農村居民的信任和支持。另外，在對劍川縣失地農民的實地調查中發現，當地失地農民普遍文化教育水平較低，權利意識淡薄，思想觀念落后，要改善這種現狀，不僅需要政府及相關組織開展多種形式的政策宣傳和就業培訓，失地農民自身也需不斷提高自身的文化素質和權利意識，從而更好的維護自身的權益，從主觀上解決失地農民問題。

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