減刑假釋同步監督程序的類訴訟化構建

張慶立++牛漢?

內容摘要：當前，在審判階段，我國減刑假釋同步監督程序已開啟了從行政化模式向行政和開庭混合化模式改革的探索，但從長遠和理想化的目標來看，減刑假釋同步監督程序應以實現全程類訴訟化設計為目標，在審前審后由同為司法官的檢察官作為中立第三方裁決減刑假釋考察、提請和執行中的有關爭議，在審判階段則構建由檢察機關、刑罰執行機關、被害人及其他利害關系人共同參與、由法官中立裁決的爭議解決程序。同時，在減刑假釋監督標準上，建議取消將“是否落實幫教單位和幫教措施”作為應否減刑假釋的前提條件。

關鍵字：減刑假釋；同步監督；類訴訟化

減刑、假釋法律監督工作是我國檢察機關法律監督工作的重要組成部分，從懲罰犯罪的角度來講，對裁判執行變更的監督與對裁判本身的監督具有同等的價值。但是，由于我國一直以來重實體輕程序、重審前和審判程序輕審后程序，使得減刑假釋工作極不規范，檢察機關對減刑假釋的法律監督工作也相對薄弱，發生在減刑假釋領域內的職務犯罪案件更是屢見不鮮。要徹底解決這些問題，就必須對當前的減刑、假釋法律監督程序予以不斷完善，并尋求一種正當化的實現路徑，從長遠來看，對當前減刑假釋同步監督程序的類訴訟化改造無疑應納入實現這一正當化路徑的選擇之中。

一、檢察機關減刑假釋同步監督之發展歷程

從現有的資料來看，檢察機關減刑、假釋同步監督制度的構想最早始于上海。早在1986年，上海檢察機關就已開始了探索減刑、假釋同步監督的工作。1988年，駐上海市北新涇監獄檢察室與北新涇監獄正式簽署文件開始將減刑、假釋同步監督工作在北新涇監獄全面鋪開。1993年，上海市公安局、上海市人民檢察院、上海市高級人民法院、上海市司法局以座談會紀要的形式，同意對檢察機關開展減刑、假釋同步監督工作給予必要的配合和支持，初步形成了檢察機關減刑、假釋同步監督的工作機制。從1994年到2004年，上海檢察機關在其他機關的配合和支持下，開始了具體落實和細化減刑、假釋案件同步監督的工作，并取得了一定的成績。2005年3月，中央政法委下發了《關于進一步加強保外就醫工作的通知》，要求檢察機關強化監所檢察工作，“變事后監督為同步監督，從程序上確保保外就醫工作的全過程置于法律監督之下”，這是中央首次在刑罰執行環節引入“同步監督”的概念。 2006年11月29日，最高人民檢察院十屆檢委會六十五次全會通過了《最高人民檢察院關于加強和改進監所檢察工作的決定》（高檢法[2007]3號），其中第12條明確規定“建立對減刑、假釋的提請、裁決活動和暫予監外執行的呈報、審批活動全過程同步監督機制。”這標志著減刑、假釋同步監督制度正式得到最高人民檢察院的確認。2007年3月2日，最高人民檢察院第十屆檢委會第七十三次會議又通過了《最高人民檢察院關于減刑、假釋法律監督工作程序的規定》，對檢察機關開展減刑、假釋法律監督工作的程序進行了具體規定，在全國范圍內啟動了減刑、假釋同步監督的探索工作。隨著我國社區矯正工作的落實以及刑罰執行監督的發展，最高人民檢察院于2008年2月22日又審議通過了《人民檢察院監獄檢察辦法》、《人民檢察院看守所檢察辦法》和《人民檢察院監外執行檢察辦法》，并于同年2月23日開始公布實施。上述文件將檢察機關減刑、假釋同步監督工作納入到了檢察機關監獄檢察、看守所檢察和監外執行檢察的整體工作中予以考慮，并做出了較為細致的規定，從而使檢察機關減刑、假釋同步監督正式成為了檢察機關刑罰執行監督的一項常規性的工作。2010年，最高人民法院制定了《最高人民法院關于貫徹寬嚴相濟刑事政策的若干意見》，其中明確規定“人民法院對減刑、假釋案件要采取開庭審理與書面審理相結合的方式”，開啟了人民法院開庭審理減刑、假釋案件的大門。 為了配合法院系統開展減刑、假釋法律監督開庭審理的試點工作，全國各地法院，又開始了減刑、假釋案件庭審法律監督的嘗試，將庭審監督作為減刑、假釋同步監督的一項重要內容加以規定，如2011年7月21日，上海市人民檢察院監所處制定下發的《減刑、假釋案件庭審法律監督規定（試行）》就是其中之一。2012年1月17日，最高人民法院又公布了《最高人民法院關于辦理減刑、假釋案件具體應用法律若干問題的規定》，對如人民法院審理減刑假釋案件的有關問題進行了明確。

從上述檢察機關減刑、假釋同步監督的發展歷程來看，減刑、假釋同步監督已經成為檢察機關努力的方向，并在司法實踐中得以運用。從實踐的效果來看，檢察機關減刑假釋同步監督在防止不當減刑、假釋和錯誤減刑、假釋，以及查處和預防減刑、假釋環節的職務犯罪方面都發揮了重要的作用，但同時，我們也注意到減刑、假釋同步監督的具體做法還不完善，并且隨著國家社區矯正工作和法院減刑、假釋庭審裁決方式的改革，檢察機關減刑、假釋同步監督工作還將面臨新的困難和挑戰。

二、檢察機關減刑假釋同步監督之現實運作

當前，由于國家法律層面對減刑假釋的法律監督規定較粗，而最高人民法院、最高人民檢察院、公安部和司法部之間的規定又很不一致， 而且從我們掌握的司法解釋來看，即便是最高人民檢察院一家歷年的規定也不完全一致， 導致了各地的做法也不相同。總體來說，上海檢察機關減刑假釋同步監督的做法主要是：

第一，監所檢察部門或派駐檢察機構建立罪犯減刑假釋專門檔案，記載日常檢察的相關信息，并對重點罪犯進行跟蹤檢察。由于上海監獄系統采取月報的方式提請法院減刑、假釋，拘役所、看守所和公安派出所則采取符合條件隨時報的方式提請法院減刑、假釋，因而監所檢察部門或派駐檢察機構的審查也呈現逐月審查的特點。

第二，監所檢察機構或派駐檢察機構可以派員列席刑罰執行機關討論減刑假釋的各類會議，如駐監獄檢察室可以列席監獄內的分監區、監區、刑罰執行科、減刑假釋評審委員會討論罪犯減刑假釋事項的會議。

第三，刑罰執行機關在決定提請前應當將相關減刑假釋材料移送相應的監所檢察部門或派駐檢察機構審查；承辦人可以通過核查罪犯計分考核原始材料等有關書面資料，也可以召開罪犯座談會、個別談話、聽取監管民警意見、進行文證鑒定等方式核實有關事實，并結合考察階段檢察中所掌握的情況進行審查，提出審查意見并登記；監所檢察部門負責人或派駐檢察機構負責人對承辦人的審查意見進行審核，并簽署審核意見。審核同意的，以本部門的名義制作《檢察意見》，不同意的報分管檢察長審批，按審批意見制作《檢察意見》，連同案卷材料一并送回刑罰執行機關。監所檢察部門或派駐檢察機構出具的《檢察意見》不具有法律上的強制效力。

第四，在上述一般審查程序的基礎上，針對重點案件的罪犯，如原處級以上干部職務犯罪罪犯、涉黑、涉惡、涉毒犯罪的主犯、涉邪教犯罪罪犯、服刑中的頑固型和危險型罪犯、多次獲得減刑的罪犯、從事事務性勞動的罪犯等開展重點審查。重點審查系在承辦人審查的基礎上，由監所檢察部門或派駐檢察機構組成三人以上的審查小組進行集體討論，必要時可以開展實際調查；負責人審核審查意見后報分管檢察長審批，審查小組意見分歧嚴重的，可以由分管檢察長提請檢委會討論決定。對重點案件罪犯的《檢察意見》應當按照分管檢察長審批的意見或檢委會討論的決定制作。

第五，對于監所檢察部門或派駐檢察機構制作的《檢察意見》，刑罰執行機關應當附入減刑假釋案卷，一并移送相應的人民法院裁定。同時，將減刑假釋建議書抄送監所檢察部門或派駐檢察機構。監所檢察部門或派駐檢察機構對刑罰執行機關不執行《檢察意見》內容的，應當經所屬人民檢察院同意，及時報告與審理減刑假釋案件的人民法院同級的人民檢察院。同級人民檢察院不同意執行機關意見的，應當建議人民法院開庭審理，該建議不具有約束法院選擇審理模式的強制效力。

第六，人民法院可以采用書面、聽證和開庭審理的方式辦理減刑假釋案件。人民檢察院對于人民法院采用書面審理的，只采用事后監督的方式開展法律監督；對人民法院采用聽證或者開庭方式審理減刑假釋案件的，人民檢察院需派員出庭， 出示證據材料，并對減刑假釋是否符合法定條件、證據材料是否齊全、庭前提請程序是否合法等發表檢察意見，同時對聽證或者庭審過程是否合法進行當庭監督。

第七，人民法院的減刑假釋裁定僅向執行機關、同級人民檢察院、負責監督假釋罪犯的公安機關以及罪犯本人送達，并不直接向基層監所檢察部門或駐所檢察機構送達，而是由刑罰執行機關將裁定書轉送監所檢察部門或駐所檢察機構。

第八，同級人民檢察院認為人民法院減刑假釋的裁定不當，應當在收到裁定書副本后二十日內，向人民法院提出書面糾正意見。下級人民檢察院（包括農場院）發現人民法院減刑假釋裁定不當的應當及時向做出減刑假釋裁定的人民法院的同級人民檢察院報告。人民法院收到同級人民檢察院提出的糾正意見的，應當在一個月內重新組成合議庭審理，并做出最終裁決。

第九，同級人民檢察院或下級人民檢察院超過二十日發現人民法院裁定減刑假釋不當的，或者認為再次裁定仍然不當的，應當報經檢察長批準或者檢察委員會決定，向人民法院提出書面糾正意見，提請人民法院另行組成合議庭重新審理。

第十，對于公安機關所屬的拘役所、看守所提請的減刑假釋案件，由檢察機關駐所檢察室負責監督，對于派出所提請的減刑假釋案件則由區縣院監所檢察部門負責法律監督。對于上述機構考察的罪犯的減刑、假釋案件由區縣公安機關報市公安局審核后，由市公安局移送相應的中級人民法院。

從上述實踐做法來看，我國減刑假釋同步監督程序尚存在執行環節同步監督缺位、考察環節同步監督不深入、提請環節同步監督效力不足、審判環節同步監督能否抗訴規定不明確等一系列問題，但其中最根本的問題就在于當前減刑假釋同步監督行政性色彩較濃，僅從減刑假釋的審判環節來看，減刑假釋案件的書面審理已異化為書面審批，個案辦理亦演變為成批報送與審查。盡管當前最高人民法院已經開始了減刑假釋同步監督由行政模式向行政與聽證混合模式過渡的探索，但這種混合模式仍存在訴訟化設計不徹底、被害人權利被忽視、檢察機關監督方式不規范等一系列問題，另外，在考察、提請和執行環節，由于公權力行使的封閉性，使罪犯權利極易遭受侵犯，且這種侵犯已不單單是存在于理論的層面，現實中也不乏其例，因此有必要對減刑假釋的全過程開展訴訟化或者類訴訟化的同步監督模式改造。

三、檢察機關減刑假釋同步監督的類訴訟化設計

公平正義是人類孜孜以求的價值目標，而在當前司法實踐中，訴訟化無疑是確保公平正義實現的最佳方式，盡管類訴訟化的減刑假釋同步監督模式尚需時日。裁判的變更與裁判具有相同的性質，故各國都將此刑罰執行中重要的裁判權保留給法院。 從被執行人的角度來說，執行的變更與輕緩的判決效果相當，且實踐中不乏違法或者錯誤減刑、假釋的案例，因此，在將減刑、假釋的決定權賦予法院的同時，檢察機關也需要對法院決定減刑、假釋以及刑罰執行機關提請減刑、假釋的權力加以有效的監督。從長遠來看，以尋求正義最大化和風險最小化為目的的減刑、假釋法律監督工作應采取類訴訟化的設計路徑較為適宜。基本思路為：在審前，由檢察機關充任“預審法官”的角色，負責對日常記分以及與記分有關的事項、刑罰執行機關提請減刑假釋是否合法適當等予以審查并做出決定。在審判階段，則由法院作為中立的第三方，對是否減刑假釋做出裁定，化解減刑假釋爭議。在審后，由檢察機關作為中立的第三方，負責對減刑假釋執行中的爭議予以處理。基本的框架性制度可作如下設計：

（一）考察環節的類訴訟化設計

在考察環節，由檢察機關作為中立第三方，考察異議人和刑罰執行機關為爭議雙方當事人。異議人主要是指對于日常考察有異議的同改犯。同改犯對于日常考察中的記分依據、記分標準、記分崗位、記分管理等有異議的，可以通過檢察官信箱、約見檢察官、檢察官巡監面告等方式向檢察機關提出意見，檢察官認為有理由的，應當要求刑罰執行機關說明情況，在聽取雙方意見后，檢察官認為事實仍不清楚的，可以主動調查核實，做出決定。

（二）提請環節的類訴訟化設計

在提請環節，由檢察機關作為中立第三方，減刑假釋異議人和刑罰執行機關為爭議雙方當事人，異議人可以是原判決中載明的被害人、認為應當提請減刑假釋的罪犯以及認為提請減刑假釋不當的同改犯。異議人對于刑罰執行機關應當提請減刑假釋而沒有提請減刑假釋和不應當提請減刑假釋而決定提請減刑假釋以及認為刑罰執行機關提請減刑假釋幅度不當或者沒有及時提出減刑假釋的，同樣可以通過檢察官信箱、約見檢察官、檢察官巡監面告等方式向檢察機關提出異議。檢察機關認為異議有理由的，應當將異議以書面的方式轉告刑罰執行機關，由刑罰執行機關及時提出意見，在聽取雙方意見后，檢察機關認為有必要的，也可以主動調查核實，并做出決定。檢察機關決定不得提請減刑假釋的，禁止刑罰執行機關向法院提請減刑假釋，法院也不得受理；檢察機關決定應當提請減刑假釋的，刑罰執行機關應當向法院提出減刑假釋的建議。

（三）審判環節的類訴訟化設計

在審判環節，由法院負責開庭審理減刑假釋案件，減刑假釋異議人和檢察機關為爭議雙方，異議人除被害人、同改犯外，還包括認為對自己提請減刑幅度或者假釋條件不當的罪犯。在審判環節之所以將刑罰執行機關不列為案件當事人，主要是考慮到上述提請階段的設計，使減刑假釋案件只有在刑罰執行機關與檢察機關意見一致時才可能進入審判環節，將檢察機關單獨列為刑事案件的一方當事人，已完全可以代表刑罰執行機關的意見，這也符合我國當前在整個刑事訴訟中對檢警關系的配置模式。異議人可以對提請減刑假釋不當，包括提請幅度不當等問題向審理減刑假釋案件的人民法院提出異議，也可以委托代理人提出異議。在被害人、同改犯、罪犯本人以及檢察機關四方均提出相關意見，且各自意見均不一致時，人民法院應當逐一聽取各利害相關方的意見，聽取意見后法院仍然認為事實不清的，可以主動調查案件并做出裁定。

（四）執行環節的類訴訟化設計

在執行環節，由檢察機關擔任中立的第三方，被裁定減刑假釋的罪犯和刑罰執行機關作為當事人雙方，被裁定減刑假釋的罪犯可以就減刑假釋不及時宣告，減刑后處遇不及時落實和落實不到位，假釋沒有及時執行或者任意增加假釋罪犯的義務等向檢察機關提出異議。檢察機關認為異議成立的，可以要求刑罰執行機關說明理由，認為理由不成立的，應當督促刑罰執行機關予以糾正，認為理由成立的，應當向提出異議的罪犯做出書面回復。檢察機關在聽取雙方意見后，認為事實仍不清楚的，可以主動開展調查，并做出決定。

在強化減刑假釋檢察監督深度和廣度的同時，為了強化檢察機關自身的監督，還必須設置針對檢察權的救濟制度。具體為：在救濟環節，設置對檢察機關決定不服的復議復核程序。由于檢察機關在減刑假釋考察階段、提請階段和執行階段都處于中立第三方的地位，權力較大，尤其是對是否提請減刑假釋具有最終的決定權，因此，需要對檢察機關的權力予以必要的限制，賦予上述三個階段的當事人雙方以申請復議和復核的權利。復議復核程序的具體設置為：刑罰執行機關或者異議人對于檢察機關的決定有異議的，可以向做出決定的檢察機關申請復議，做出決定的檢察機關應當在接到異議材料之日起15日內做出復議決定，對復議決定仍有意見的可以向做出復議決定的檢察機關的上一級檢察機關申請復核。另外，需要提及的是：在審判環節，檢察機關對法院裁判有意見的可以提出再審抗訴，其他案件當事人對于法院裁判有意見的，可以按照再審程序向有關人民法院或人民檢察院提出申訴。

四、檢察機關假釋同步監督實體標準之評析

假釋同步監督標準是假釋同步監督的實體依據，是檢察機關評判執行機關提請假釋正確與否的標桿，按照法治的原則，對罪犯可否假釋，應注重對罪犯是否符合實體法規定的假釋條件的考察，但通過筆者調研，實踐中往往將“是否落實了幫教單位、幫教措施”或“社區矯正機構是否同意接收”作為是否假釋的前提條件，而從《刑法》第八十一條、《監獄法》第三十二條以及《刑法修正案（八）》對假釋的有關規定來看，假釋的條件僅為“認真遵守監規，接受教育改造，確有悔改表現，沒有再犯罪危險的，并考慮假釋后對居住社區的影響”，并沒有要求已落實幫教單位和幫教措施，也沒有做出要求社區矯正機構必須予以接收的限制。盡管《刑法修正案（八）》規定“應考慮假釋后對居住社區的影響”，但這僅僅是指在人身危險性方面，假釋后的罪犯是否存在再犯罪的危險等方面，不應與“是否落實了幫教單位、幫教措施”或“社區矯正機構是否同意接收”作等價性的理解。從理論上講，假釋是國家對于罪犯表現較好的一種獎勵，這種獎勵的著眼點主要是罪犯的個人表現，包括其人身危險性的降低。幫教制度從本質上來講是一種國家義務，建立完善的幫教體系，實行科學的幫教措施是國家義不容辭的職責。如果因幫教這種國家義務的缺位，而讓本應獲得假釋的罪犯失去了假釋的機會，這既不利于罪犯的改造，也不符合法治的要求。建議禁止以“是否落實幫教單位和幫教措施” 或“社區矯正機構是否同意接收”作為假釋的前提條件。同時規定對于符合假釋條件已做出假釋決定的罪犯，社區矯正機構或者沒有建立社區矯正機構的基層司法行政機關必須接受，有異議的可以在接受后向有關檢察機關和人民法院書面提出。有些地方社區矯正機構未成立的，可考慮由基層司法所、基層公安派出所、鄉鎮街道人民政府以及基層群眾自治組織聯合成立一支專門的社區矯正隊伍，暫時承擔假釋罪犯的幫教任務。