新型城鎮化背景下中國農村社會治安問題研究

宋可?

內容摘要：新型城鎮化道路作為我國經濟社會發展的一大引擎主攻點，是解決我國農村發展的一條合乎國情的道路，是實現我國經濟轉型的關鍵，是全面建成小康社會的基礎，關乎社會主義現代化建設的大局。我國農村的建設在新型城鎮化的帶動下，進行著社會主義新農村的建設，精準扶貧，土地流轉制度改革，戶籍制度改革等一系列的變化，我國的農村成為社會關注的焦點。在此背景下，中國農村的社會治安問題顯得尤為重要，社會穩定是發展的前提，社會治安關乎百姓的切身利益。維護農村穩定的社會秩序，建設良好的農村法治環境，加深警民關系交流，對我農村的發展具有深遠的影響。本文從我國農村現狀著手，分析農村治安問題，通過典型案例等進行系統的分析，農村治安問題，維護農村的社會穩定提出相應的對策。

關鍵詞：新型城鎮化；農村 ；社會治安

一、新型城鎮化背景下的中國農村

（一）新型城鎮化背景下的中國農村

新型城鎮化以來，我國城鎮人口所占比重逐漸增加，農村人口逐漸轉化為城鎮人口。但是在農村城鎮化過程中，社會結構發生變革，導致農村原本封閉的“熟人社會”轉變為“現代陌生人”社會。社會的變化帶來了社會糾紛與矛盾的突出，而改革是以社會穩定為基礎，因此農村是穩定是新型城鎮化及新農村建設的基礎。

城鎮化是社會范式的轉變。在實體轉變的同時，形而上的轉變。而城市化、城鎮化與新農村建設是相互促進，階梯發展的過程，三者之間并無不是發展趨勢的問題，而相互聯系，相互影響的不同發展模式的良性循環。城市化帶動城鎮化，城鎮化帶動新農村的建設。因此城鎮化的建設是城市化與新農村建設的轉化器。新型城鎮化的建設既為大中型城市的進一步城市化做支撐，又帶動農村的建設，促進城鄉一體化建設，由此城鎮化建設對我國社會社會現代化的建設至關重要。走城鎮化道路，道路的源頭在于農村、農民。

我國農村依據其適宜的不同發展模式分為： 第一，是鄉鎮，距離中心城市比較近的，商品經濟較發達有鄉鎮企業為支撐，具有一定的工業基礎和市場潛力；另一種農村則是距離中心城市比較遠的，主要以發展農業和畜牧業為主。 對于第一種類型的農村來說，其發展方向就是要走新型城鎮化道路，針對不同地區的特點因地制宜的發展經濟文化，改善民生基礎設施逐漸轉化為城市。而第二種類型的農村主要進行新農村建設。隨著城鎮化進程的不斷深入，我國的農村經濟，文化社會生活都取得了豐碩的成果。以人為本的城鎮化，帶動了農村人們生活質量的改善，生活水平的提高。

我國未來農民人口結構的變化：我國在傳統農民基礎上將出現三類特殊人群：新市民、失地農民和農民工。中國人口將進入三元結構時代：以城市為基礎的市民、以農村為基礎的農民和以城鄉流動為特征的農民工和失地農民，其中部分農民工和失地公民將轉化為新市民。 第三元人口的出現反映的是新型城鎮化進程中的自然規律。以英國為例，18、19世紀英國是歐洲最先進的農業生產國，但是隨著城鎮化的發展，今日英國國內只有不足4%的人口從事農業生產，失地公民和農民工逐漸吸入到城市中轉化為市民。 人口結構逐漸變化的背后是社會結構的變化，這是社會發展的規律，也是社會進步的規律。

農村城鎮化建設大致經歷了恢復、發展、快速發展的過程，在取得成果的同時仍存在著諸多問題制約著農村的發展，其中涉及社會治安問題的社會矛盾具體表現在以下幾個方面：

1.失地農民

城鎮建設速度遠遠快于人口的城鎮化速度，城鎮建成的面積與建設用地的面積擴大，但人口的城鎮化卻相對滯后，失地農民獲得較高貨幣補償的，還可以解決社會保障和就業。但是當失地農民，花完了手中的積蓄，在無法就業。沒有社會保障的情況下，失業農民就無法轉化為市民。失地農民的安置和社會保障問題的原因，一方面是政府、開發商征地后安置措施不足，導致失業農民成為“城市流民”。另一方面則是城鎮化快速發展但是與之相配套的戶籍制度的管理沒有相應的發展，同時城鎮化后村民城市社會保障力度不足且農村國家大力度的補貼導致農村城鎮化后依然出現家庭分離，留守問題。

土地問題導致的農村土地糾紛、農村群體性事件。失地農民成為城市流民，無固定收入、無社會保障、成為城市不穩定的因素。同時城鎮化的快速發展吸收了大量的農村勞動力，導致了農村青壯年的轉移，農村家庭的分離成為常態，留守人群多為老人與孩子，一方面長期缺乏保護導致農村留守人群成為弱勢群體，另一方面物質與精神的匱乏空虛導致心理問題突出從而引發未成年人犯罪、強奸、故意殺人等刑事犯罪。

2.“村官”腐敗

“村官”是一支龐大的隊伍，在我國農村發揮著重要的紐帶作用，這支隊伍的好壞，直接影響著我國廣大農村地區的發展和農民群眾的生活。隨著城鎮化的發展，“村官作為農村基層實務的管理者，在履職過程中涉及的金錢、經濟利益越來越多。同時村官在集體資產管理收益分配等方面發揮著重要決策作用。近年來，國家通過糧食直補、退耕還林、舊村改造、村村通公路等各類惠農政策，向農村尤其是中西部貧困地區投入大量資金和人力物力。而這些款項的發放與監督，都是由“村官”直接參與，所以即使在不富裕的村，當“村官”也是管錢管利。與這種現象相伴隨的是，近些年的“村官”腐敗問題日益顯現。“村官”腐敗行為直接損害村民利益和農村公共管理秩序，如果得不到及時有效的查處，將不僅嚴重侵害農民利益，更將導致農村社會矛盾糾紛的積累與升級，危害我國農村穩定。

3.農村環境污染

城鎮化以來，工業污染源、農業污染源、生活污染源三大污染源頭，使農村的可持續發展面臨“瓶頸”，部分農村在城鎮化過程中，也在以環境與生態為代價。鄉鎮（街道），多數為中小型企業，行業類別多，布局分散，工居混雜，設備陳舊，污染防治設施差等，導致鄉鎮工業成為中國環境污染的重要組成部分。

4.農村社會矛盾糾紛多元化

隨著三元的人口結構的逐漸形成，我國農村地區由一般的社會糾紛轉變為多元化的糾紛矛盾。如農村人口城鎮化之后產生的物業管理糾紛，農民工和流動人口就業帶來的勞動糾紛，留守人群輕微的盜竊等，隨著農村社會環境的逐漸開放和交流，其社會糾紛也呈現出新的特點和新的類型。農村社會的糾紛矛盾單純的依靠傳統的解決模式也無法適應其需求，因此需要多元化的糾紛解決方式。

二、農村治安問題

和平與穩定是目前世界共同的話語體系。社會治安是發展的題中之義。中國社會的根在農村。隨著城鎮化進程的不斷深入，國家在經濟結構、人口結構、生產生活方式等方面都發生了深刻的變化，這些變化都影響著社會治安。而農村、農民作為這一轉變的源頭，其穩定與和諧直接影響著城鎮化、城市化、新農村建設及中國特色社會主義穩定大局。

（一）城鎮化進程中農村社會治安的新特點

目前原有的農村相對封閉的空間已被打破，以農村為主的城郊逐漸轉換為城鄉結合的城鎮。城鎮具有人口流動性大，行業種類繁多，城鄉結合的特點導致該地區人口管理難度大，社會關系復雜，導致治安問題突出。當前農村地區治安案件呈現多元化的特征，在傳統的案件外，隨著城市化的推進，農村案件也出現智能化、作案方式與手段的多樣化，隱蔽性強，并善于適用信息網絡平臺誘使農民上當受騙。同時由于人口流動性大，現代交通工具的便捷使得團伙、流竄、跨地區作案成為主要特點。

互聯網平臺的信息交流也為新型詐騙犯罪提供了新的犯罪手段，非法集資、非法傳銷等非法犯罪行為在城鎮化的農村地區以建立公司企業為誘餌，進行犯罪行為。傳統的犯罪形式在城鎮化進行中吸收了現代社會的科技和方式，將犯罪包裝為農民可以接受的形式，而現代知識的匱乏，導致盲目的信任。 從而引發違法犯罪問題。

（二）多元化的農村糾紛解決

暴力犯罪是社會治安的主要問題，這些問題的社會治理由于基層警力不足與管理機制的不完善等導致治理效果并沒有達到預期。部分落后的農村地區，農民收入水平低，生活比較貧困，法律意識匱乏，在經濟利益的驅使下，通過侵占國家公共設施水電設備，侵占他人土地承包經營權，銷售偽劣產品等違法犯罪行為獲取違法收入。其中主要的違法犯罪分為：

1.商品經濟與財產型犯罪

城鎮化進程中農村商品經濟不斷發展，促使農村人的經濟意識和財產意識，人們對金錢和財產的追求欲望被激發，農村社會對財富的認可度提升，甚至形成金錢至上的價值觀。其中一部分人對財富過度追求又沒有尋求到合法手段，法律意識的淡薄和獲得金錢的巨大滿足感導致一部分人不惜鋌而走險，引發了盜竊、搶劫等財產型犯罪。

2.流動人口違法犯罪

鄉鎮企業的發展吸收了大量農村勞動力，城鄉間的人口流動，導致人口管理難度大，這一農村的現實給毒品、賭博等需要隱蔽性的犯罪以可乘之機。人口的流動也使得犯罪利用人口的流動便利進行贓物毒品的轉移，同時由于人口管理難度的加大成為執法人員的在偵破案件過程中的阻力。

3.暴力沖突違法犯罪

由于農村地區部分人員受教育水平不高，解決糾紛沖突途徑單一，法律意識淡薄，因承包地，宅基地邊界、排灌水等發生沖突，得不到及時的化解，采用暴力解決，最終糾紛演變為刑事案件。

4.道德價值觀與性犯罪

性犯罪是衡量社會道德發展的標志之一，閑暇時間的增多，收入的增加和傳播信息工具的加快都為農村地區城鎮化創造了良好的條件。在城市文明面前，農村傳統文化對農村青年人的束縛正在減弱，傳統的道德價值觀隨著生活空間的打破而逐漸瓦解，城鎮化的發展引入了城市的價值觀，但是城市把最好的和最壞的都帶到了農村。較之以往，農村地區通奸、婚前性生活、未婚先孕等現象越來越多。而道德價值觀的轉變直接影響到強奸罪、賣淫等性犯罪問題。

（三）群眾的安全需求

安全需求是人的心理狀態和精神需求。心理學家馬斯洛認為人在滿足了生理需求之后就是對安全的需求。安全需求甚至超過情感與尊重的需求。安全需求注重社會中體的心理感受，反應社會秩序的穩定水平。 當前我國農民物質生活水平提高，基本滿足了生理需求，但隨著農村環境的復雜化與多元化，人與人的信任度降低，導致農民最社會治安的信賴度有所下降，農民渴望更良好的社會治安，高效的警務管理，更加安全的生活環境。

三、新型城鎮化背景下農村社會治安問題管理思路

（一）群體性事件的應急管理機制

群體性事件是指由某種社會矛盾突然引發，由多人參與，以滿足某種需要為目的的集體上訪，集會，堵塞交通，圍攻黨政機關，靜坐，群眾鬧事等，對社會造成負面影響的事件。同時在新型城鎮化的背景下，土地征用，拆遷，建設方面，由于全國各地情況不一，土地征用補償標準也有所不同，在政策無法統一的情況下，如群眾不能得到合理的解釋和滿意的答復，因土地問題造成的群體性事件近幾年有所增加，因此，針對群體性事件突發性，復雜性，敏感性，危害性，利益性，對抗性，擴散性，變異性，隱蔽性，公共性等特點，需立建立一套完整的應急管理體系。

1.應急管理機制建立的基本原則

（1）依法原則

處理突發事件是一項非程序化的決策，非常規的決策往往會給公民帶來不公正、不民主的影響。因此處理突發事件所建立的應急機制必須依據相關法律法規進行，加強管理，使執行部門有法可依，不得濫用權力，損害公民利益。政府和公安機關在處理群體性事件時通常會運用強制性權力，此時如果有處理該類案件的法律法規，則不僅可以為事件處理提供依據，還可以保護執法者的權益。

（2）信息公開

很多事件在發生時規模不是很大，而有些部門沒有將相關信息及時回報，采取隱瞞真相，拖延不報，避重就輕，從而錯過了最佳處理時間。信息不公開不僅會導致民眾對行政部門的信任，而且會導致事件的擴大，危害性更加，造成更大的損失。因此，對于群體性事件應由應急機制直接啟動，迅速作出反應，在回應大眾的同時，第一時間采取措施將損失降到最低。

（3）預防為主

群體性事件的發生，有一定的聚集，參與，謀劃，實施的過程。在預防中排查隱患，將事件在實施前進行處理是最佳方案，也是應急管理機制建立的最大價值。成功的應急管理機制不是發生事件之后的措施，而是事件發生前的預測，從而指定應對策略。

2.應急管理機制的基本體系

運行機制的作用是實現資源的協調管理，包括人力，物力，財力，信息等資源的統一有效運行。運行機制分為三個不同的功能；

（1）預警機制

危機管理的最佳狀態是消滅在萌芽中。預警機制通過預案的制定，宣傳教育，培訓訓練，對該區域進行應急評估等工作，進行監測預警和信息收集與傳遞。

（2）處理機制

現場處理，通過前期的信息收集，專家咨詢來制定最佳方案及備選方案，以最小的代價處置突發事件。注重信息發布和輿論引導，主導媒體話語權。第一時間發布事件概況及應急措施，并通過公眾媒體渠道減輕誤導，宣傳基本處理常識。

在問題處理中注重安全第一，依法執法，分類管理，快速反應。運用疏導法，直接對話，適當隔離，依法懲治相結合。

（3）善后機制

善后機制是在事件平息之后，盡快恢復民眾正常的生產生活為目的。善后工作也是根本處理事件的關鍵。首先需要區別違法與合法行為，進行回訪，總結經驗教訓，修正預警方案的漏洞。

評估機制，事后評估的目的是為了進一步完善應急管理機制。完善適應本地，提升民眾滿意度，科學的應急管理機制。

應急管理機制的建立是在新型城鎮化背景下，對面農村土地流轉，民族矛盾，地區性突發事件等社會治理問題引發的群體性事件，所指定的管理體系，該機制的設立更有利于城鎮化工作的開展，農村得到建設和發展，維護我國農村地區的長治久安。

（二）流動人口的社會控制模式

目前隨著城鎮化的推進，農村勞動力從農村轉移到城市，依據國家統計局《2016年國民經濟與社會發展統計公報》顯示，全國人戶分離的人口為2.92億人，其中流動人口為2.45億人。其中流動人口的主體為農民工，在其身上體現出雙重特性。既有城市化注重商品經濟的特征，有具有農村發展較為落后的特征，因戶籍、城市化邊緣化等問題，流動人口的原有社會關系受到破壞。依據赫希的“社會聯系理論”，導致犯罪的原因之一就是個人與社會的聯系被削弱，對原有親屬，鄰居，同事等社會關系維護的思想會控制個人不進行犯罪或違法行為。但是一旦原有的社會關系受到破壞，無法維系，或在新的環境下不能形成新的社會關系，那么其犯罪率會高于有社會關系維系的他人。社會治安的維護需要預防社會的不穩定因素，那么針對流動人口在政府完善社會保障措施和完善戶籍制度的同時，需要建立新的社會控制模式，進行管理。

社會控制是美國社會學家E.A羅斯在《社會控制》中提出，社會控制是通過社會自身的力量保證社會秩序，其主要不是打擊犯罪，而是通過社會學中綜合控制，將犯罪控制在恒定的范圍之內。這一理論符合犯罪的基本規律也是社會治安所追求的，預防為主打擊犯罪為輔的原則。而打擊犯罪的最終目的也是預防犯罪，犯罪本身就是社會的產物，嚴打最終也不能徹底消滅犯罪，因此打擊犯罪也是起到的震懾作用。而犯罪的預防可以從根本上消除犯罪的根源，從而避免犯罪的發生。但是犯罪預防的前提是對犯罪的原因的科學分析。犯罪的原因要從社會及個人的眾多問題中尋找，同時隨著社會的發展不同的時期，問題也不盡相同，個體的發展也是個有特點，紛繁復雜的原因中無法總結出適用于任何時期的犯罪原因。研究只能根據社會特定的個體，例如流動人口，在特點的社會背景下，如城鎮化的背景下，通過個體心理的調查，社會的發展趨勢，總結出可能出現的犯罪及犯罪高危人群，并采取預防控制性的措施，以實現預防犯罪，消滅犯罪根源的目的。

從圖中可以得知流動人口在城市中心理狀態，被歧視感比2005年，2013年均有所上升，流動人口在城市中落戶難，無法享受社會保障，子女就學難，而農村社會資源相對匱乏，使得子女與父母分離，出現留守兒童，而子女成長階段父母的缺席，教育的缺失，生活的相對貧苦，也導致了青少年出現心理問題，更有甚者導致青少年犯罪。而身在城市中的父母因原有社會關系的斷裂，被歧視，失業，城市生活壓力等作用下，成為農村管不到，城市又無法管理的人群，內心的不穩定直接體現在心理失衡，容易導致犯罪問題。

因此，政府實行暫住證，支持流動人口子女入學，擴大社會保障等措施，逐漸調節社會資源的不均分配。在這種情況下，社會的治理也需要采用新的控制模式，對具有雙重特征的流動人口采取雙重控制。農村的戶籍同城市的暫住相結合，將流動人口的各流動點相結合，形成全程監督，一方面便于控制社會治安，另一方面也是治安城鎮化的需要，治安城鎮化模式是指，在人口，土地城鎮化的同時，實現戶籍，人口管理的城鎮化，農村人口不僅僅限制在農村地域中，因其辦理暫住證后，成為流動人口，并實時更新其地址，而接受的地域要及時接收人口，并傳遞到戶籍所在地，戶籍所在地的民警登記并更新其地址。通過戶籍所在地，辦理暫住證所在地，身份證所在地，進行追蹤監控。治安控制，從農村出發，時時更新地址或者最新地址，這就需要全國農村人口的戶籍登記并實現全國聯網，全國統一的平臺，實現全范圍的控制。以互聯網為工具，公檢法三機關對流動人口實現登記信息的共享。

目前已經出臺戶籍制度改革方案的省區市包括北京，等全國近30省份。戶籍制度的改革，方便流動人口登記，落戶，戶口不再成為限制農民權益的門檻。在各地的戶籍制度改革意見中，目前僅有河北、青海等地明確戶籍人口城鎮化率目標。依據國家統計局的最新數據，我國常住人口城鎮化率為53.7%，戶籍人口城鎮化率只有36%左右，后者更能體現真實的城鎮化水平。 因此，城鎮化不僅要實現人口，土地的城鎮化，還要注重各項配套措施的城鎮化，包括戶籍制度，土地制度，傳統文化保留等問題。讓新型城鎮化背景下的農民在城市土地里扎根發芽，讓新農村建設中的農民在農村的土地里生長壯大。

（三）“村官”腐敗問題的原因及防治

要治理“村官：腐敗問題，必須找出腐敗的原因，不僅要從農村內部、村官自身，還要放在國家法律制度、群眾監督、基層群眾自治制度的背景下，彌補制度不足，將權力放入制度的牢籠。

1.“村官”選舉杜絕賄選

“村官”選舉中存在各種違法違規行為，成為腐敗的根源。盡管《村民委員會組織法》、《農民專業合作社》等規定了“村官”民主選舉產生的制度，我們收集的案例表明實際操作中仍不能有效避免劣質腐敗“村官”當選，具體表現為兩類：一是，賄選者成為村官，必然通過腐敗實現其最終目的。二是，以暴力威脅等手段干涉選舉結果，如此途徑當選者上任后不僅會謀取經濟利益，而且由于這些當選者本身就是村霸或者與惡勢力勾結，為腐敗埋下伏筆。

2.集體財產監管不嚴

村官腐敗行為的發生，大多數都是針對村民集體財產進行侵占。因此要遏制腐敗，必須從管錢上進行監督，健全財物管理與群眾監督的制度。村集體管理支配的財產，包括村務活動，公共建設、征地補償安置中集體資產，要建立規范有效的財物管理制度，并定期進行財物公開，由村民進行監督，完善合法上訪、申訴的渠道，進行行政監督、司法監督、群眾監督等全方位有效監督。

3.實施懲治“腐敗”的法律

破壞村民委員會選舉的違法行為可獲治安處罰，嚴重的腐敗行為可能構成刑事犯罪，追究刑事責任。在村官的行為中，村務不公開、財物不公開等村官擅自作主的行為，只要涉及違反村民自治民主程序、瀆職的，將可能被罷免或認定行為無效。這些法律制度在《村民為委員會組織法》《治安管理處罰法》等法律中均有規定。

（四）治安輔助力量的完善

我國傳統的治安輔助力量，是公安機關群眾路線的產物。依靠群眾維護治安，既有利于社會糾紛的解決，又節省警力。傳統的治安輔助力量的弊端在于使治安成為群眾工作，群眾工作的前提的群眾的參與，人民群眾的積極參與是治安工作得以展開的重要條件。但是現今陌生人社會的城市，隨著人與人信任的缺失，無資金的支持和社會責任感的淡化，使得傳統的治安模式受到挑戰。農村地區，則因為警力不足，案件無法得到有效處理。因此出現了輔警制度，輔警是由政府組建，業務與公安機關一致，但人事關系不屬于公安機關的治安輔助力量。輔警制度的優勢在于補充了地方警力，同時有一定限度的執法權，成為維護治安的重要力量。據估算，在我國警察與輔警的比例達到了1：4，有些地方達到了1：11。但是輔警制度也存在問題，一些地區輔警違法亂紀，侵犯群眾權益的問題。一方面是由于輔警自身的法律素質不高，執法方式問題。另一方面也暴露了制度問題，執法權責不清，隸屬關系復雜，資金保障不足等問題。

1.執法權責

公安機關的警察分為治安警察，戶籍警察等。其中輔警從事的工作為治安與巡邏為主。其他警種涉及公民的人身權益和公安工作的專業性不應允許實行輔警制度。

其中治安輔警工作的職責，因根據工作的程度進行劃分為協助性工作與緊急性工作。協助性工作，主要為開展日常巡邏工作，維護社會治安秩序和交通管理秩序，協助開展治安檢查，協助維持大型活動的現場秩序，協助盤查犯罪嫌疑人員和物品，協助看管違法犯罪嫌疑人。緊急性工作，為保護犯罪現場，現場抓獲犯罪嫌疑人，參加搶險救災，情報搜集，在特殊性況下，經公安機關授權可進行法律保留之外的治安管理行為。但輔警沒有針對對公民人身和財產的偵查權，拘留權等權利。配發裝備也以輕微制止犯罪的催淚噴霧等。

2.主管機關

目前輔警招錄的方式有兩種，一是由當地政府人事部門進行統一招錄，參照公務員的標準進行招考。二是公安機關經上級部門同意，招錄聘用制輔警，簽訂勞務合同。其中公安機關招錄會依據崗位需求，調整招錄條件，同時在對技術性考察及法律專業知識的考察方面會更加細致，同時公安機關對招錄人員組織統一培訓，可結合自身崗位特點進行結合培訓。因此，最佳主管機關是工作部門的公安機關。具體要求可以參照人民警察錄用標準。

3.財政保障

輔警一般為基層一線，任務多，責任重，工作壓力大，必須納入當地的社會保障體系，按照工作的年限，參照公務員標準進行管理。 其資金支出應有當地政府財政負責，公安機關按照工作水平進行考核后按照等級進行配發。同時由政府部門進行財政監督，審查其財務支出情況，工資水平應按照考核的不同等級進行調配，最低工資不得低于當地平均收入水平。同時，公安機關進行考核通過后，配發輔警執法證，統一著裝。

我國的治安輔助力量的增強，有利于社會治安的維持，尤其是補充了警力不足的問題，城鎮化進程中，社會矛盾紛繁復雜，穩定的社會秩序是發展的前提。輔警制度的完善，可分散警力進駐農村，建立農村的警務聯絡處，定期進行安全排查，同時兼顧公共服務，設立特殊地區留守兒童法律援助站，留守老人關愛站，照顧到社會的弱勢群體，及時發現違法犯罪的根源，完善以預防犯罪，服務社會的治安警務工作。