世界文化遺產平遙古城的保護與旅游管理模式研究

梁喜平

隨著旅游業的發展，世界遺產地成為世界旅游新的熱點，旅游業的興起不僅加強了人們對世界遺產保護的認識，同時在資金、技術、環境等方面為遺產的保護提供了有利條件，對于世界遺產文化的復興方面也發揮了重要作用。但另一方面，旅游發展與世界遺產保護的矛盾也日益突出，特別是由于旅游管理中存在的欠缺，旅游業發展給世界遺產保護帶來的壓力在不斷加大，這已成為中國世界遺產地面臨的普遍問題，如何正確處理好世界遺產保護與旅游發展二者的關系，實現保護與旅游發展的協調，是目前許多世界遺產地必須解決的重大課題，該文運用制度經濟學的相關理論，系統綜合地分析了平遙古城現行管理模式產生的弊端，即多重管理和多重目標以及企業化經營等造成的遺產保護激勵失效問題，對目前國內現行的幾種解決思路進行了理論分析。

平遙古城具有2700多年的悠久歷史，擁有眾多的文物古跡，全縣各級重點保護單位143處，其中國家級19處，省級1處，市級4處，縣級119處。1986年，平遙古城被國務院命名為第二批國家歷史文化名城；1997年12月3日，整座古城和古城外的雙林寺、鎮國寺被聯合國教科文組織列入《世界文化遺產名錄》，143處重點文物保護單位中，有27處被列入世界文化遺產清單。平遙古城的所有這些特征，為人們展示了一副中國歷史發展中非同尋常的文化、社會、經濟、宗教發展的完整畫卷，是中國漢民族城市在明清時期的杰出范例，面對這一豐厚的文化遺產保護管理的責任非常重大，同時，如何利用好先輩留下的珍貴財富發展好旅游業，也同樣具有重大意義。在各級領導、專家學者、新聞媒體以及社會各界的關注和支持下，平遙古城的保護和旅游業的發展走過了一個從自發到自覺，逐漸理性的過程。同時平遙歷屆縣委、政府充分審視分析和深刻認識到“古城存在的唯一性，古城保護的完整性，古城文化的厚重性，古城景點的多樣性，古城內部的混合性”這樣一些基本特征，積極借鑒國內外成功經驗，堅持以人為本的施政觀念和經營城市的發展理念，從解決發展過程中體制、機制、資金、技術等方面的問題著手，走出了一條保護與開發并舉、建設與管理并重的路子，最終實現了文物保護、旅游發展、城市建設共贏的目標。在短短的幾年間，平遙古城以其豐富多彩，古色古香的人文景觀，成為國內外游人向往的旅游勝地，旅游產業有力地拉動了縣域經濟和社會的快速發展。如今的平遙古城，已經成為展示中國漢民族文化的大型博物館，成為我縣經濟與社會持續發展的拉動力，成為全省的旅游龍頭。2015年平遙古城共接待國內外游客835.1萬人次，同比增長20.12%；門票收入1.39億元，同比增長19.6%；旅游綜合收入93.1 1億元，同比增長18.44%。分析平遙古城旅游業的發展，大致有這樣幾個方面：

一、堅持保護為主的原則。全面務實旅游發展的基礎

平遙縣在發展旅游產業的過程中，始終遵循“保護為主，搶救第一，合理利用，加強管理”的方針，始終遵循保護文物就是對歷史負責、對未來負責的思想，始終遵循保護文物就是發展旅游的理念，全方位的加強文物保護工作。一是實施依法保護。在省、市的高度重視下，1998年11月30日，山西省人大常委會頒發了《平遙古城保護條例》，這是全國第一個針對歷史文化名城和遺產保護的省級立法，這一條例成為平遙保護古城的法律依據，成為制定縣城建設規劃，古城保護規劃，旅游發展規劃和古城管理制度的大綱。特別是最近以來，以市政府文件上報省政府《平遙古城消防安全隱患問題整改和基礎設施建設方案》，得到了省領導的高度重視。所有這些法律、法規、規章、制度和方案的出臺，使文物保護工作更具操作性，更加具體化，促進了文物保護法制化進程。近幾年來根據文物保護法律、法規、制度和制定，堅持“修舊如舊，以存其真”的方針，平遙縣先后對古城內主要街道兩側的房屋和重點文物保護單位實施了維修，拆除了不協調建筑，有效制止了亂拆亂建和破壞性建設，保護了古城完整的風貌。二是實施古城內單位和人口搬遷工程。為減輕古城人口承載壓力，平遙縣把古城內單位和人口搬遷作為有效保護古城的重要舉措，做為市政建設的重點，持續予以推進。

二、堅持政府主導和市場運作并重的原則。大力推進旅游產業化發展

旅游是一種特殊的產業，發展旅游產業是一項系統工程。在此過程中，平遙縣縣委、政府在充當旅游市場建設與發展主角的同時，積極運用市場經濟法則，引導全社會支持和發展旅游，二者互為補充，互相促進，大大加快了古城旅游業的快速興起和發展壯大。

1.文物景點保護實施政府主導

平遙古城與其它景點、景區不同，有它的特殊性，是文化內涵性旅游城市，是以文物、文化資源為主的旅游城市。特別是古城內，既是民居區，也是旅游區，是一個社區和景區特征皆有的混合體，因而，旅游市場管理具有不同于其它旅游勝地的特殊性。鑒于此，文物景點開發和文物保護必須以政府為主導。近幾年來，縣政府先后投資4000余萬元，對古城墻、雙林寺、日升昌、鎮國寺等重點文物保護單位進行了維修，實施了綜合整治工程：采取股份制、合作制的形式完成投資5000多萬元，對文廟、縣衙暑、城隍廟實施修復，如今都開辟成為景點向游人開放，成為古城的骨干景點。

2.歷史街區開發吸引社會力量

為了更好地保護古城內一大批古民區、古建筑，平遙縣從明清街國有房產經營權轉讓入手，探索政府指導下的社會化發展旅游產業的路子，通過政府出政策，定規劃，利用社會力量實施了明清街修復，形成了如今的旅游產業區。以此為契機，采取經營權轉讓和產權拍賣兩種辦法，先后對古城內20余處古建筑產權和100余處古建筑經營權進行了公開拍賣，拍賣之后，按照古城保護方面的規定和旅游發展的規劃，統一制定維修方案，并嚴格監督其維修和利用。這樣的舉措不僅彌補古城維修保護資金不足，而且加快了旅游產業化發展。在拉動居民收入，安置國有集體企業下崗職工就業等方面發揮了旅游業獨特的輻射力。

3.旅游配套建設依靠市場運作

吃、住、行、游、購、娛是旅游業的六大要素，但由于平遙古城基礎設施建設比較薄弱，在旅游快速發展的同時，顯露出配套不健全、要素不完善的問題，這是制約平遙古城旅游業發展壯大的主要因素。對此，平遙縣采取練內功提高服務水平，出政策吸引市場投資兩種方法，發展旅游要素市場中的薄弱環節。一方面，縣委、政府鼓勵民營企業大戶，積極投資旅游接待設施發展綠色環保產業。另一方面，為了提高古城內民俗賓館接待服務水平，創造出地方傳統特色，經過省質量技術局審核，通過了《平遙古城民俗客棧星級評定標準》，這是我國唯一的地方傳統客棧評定標準，對平遙縣民俗客棧特色化發展起到了積極的作用，目前已有19家民俗客棧通過了星級評定。

三、堅持改革創新的原則。全面加強古城保護與利用

平遙古城是世界文化遺產，為了保護好這塊來之不易的金字招牌，并利用好它招呼后人，發展旅游業，平遙縣在體制，機制的改革和創新做了一些有益嘗試。

1.深化管理體制改革

平遙縣在全縣的縣城中第一個成立城市管理行政執法局及城管監察大隊以來，充分發揮其力量集中，處罰權集中的優勢，組織拆除了2.8萬平方米的違章建筑和不協調建筑，在古城保護，旅游市場管理方面發揮了積極作用；平遙古城股份旅游有限公司組建成立起來，發揮其企業融資、項目投資的平臺作用。平遙縣根據文物保護的法律法規要求，徹底理順了文物保護管理體制，成立了“世界文化遺產平遙古城保護管理委員會”，全面負責文物保護管理和利用工作；委員會下設辦公室，為縣政府的常設機構。目前，平遙古城文物保護開發已經形成了“管委會全面負責保護，管理和利用等方面的工作，旅游公司進行旅游項目開發、經營等工作，執法局負責城市行政執法管理等工作”的管理運行模式。

2.創新經營城市辦法

為了整合城市資源加快古城保護和新城建設，平遙縣實行了國有土地集中儲備制度，創新經營國有土地、房產和廣告權等有形資產和無形資產模式，把國有閑置資產推向市場。同時，將城市公交線路運營權、道路廣告經營權等無形資產進行了拍賣，城市服務業主要依靠社會資金實現了快速發展。

四、堅持綜合整治原則。全面改善古城環境

平遙古城因其古老的建筑和彌足珍貴的價值而聞名，同時，也因其古老而暴露出基礎設施建設先天不足的問題，成為社會各界、新聞媒體關注的焦點，成為古城保護，管理和利用中最大的瓶頸制約。曾經一度時期，古城內建筑破舊不堪，道路坑凹不平，街上電桿如林，空中線纜如網，新城區交通不暢。針對這一系列問題，平遙縣從1998年開始，按照“保護古城，改造舊城，建設新城”的城市建設思路，以一貫之地實施城市環境綜合整治，經過幾年的努力，取得了明顯的成就。

1.中小街巷改造初見成效

古城內共有200條大中小街巷，按照先大后小的順序，投資7000余萬元，對古城內86條主要道路進行了硬化，部分街道進行了線路入地和上下水改造，極大改善了古城內面貌。

2.古城消防得到了加強

1998年以前，古城內只有3個消防栓，目前已達到170個，并結合古城內道路改造，對部分主要消防供水管網也進行了改造。結合城網改造，對古城內臨街古建筑的電氣線路進行了阻燃改造處理，不僅美化了環境，而且消除了電氣線路老化帶來的火災隱患。

3.新城建設初具框架

為加快新城建設，近幾年共投資5000余萬元，建設了貫通新城東西的柳根路，連接祁臨高速公路的引線和康寧街構筑了四通八達的道路網絡，進一步拓展了新城發展空間，加快了新城開發。目前，形成以平遙中學、人武部等單位為主的東城新區，南部形成了以黨政機關、企事業單位和居民住宅為主的新城區。

4.綠化亮化取得進展

近幾年投資3000多萬元，對古城內的主要街道安裝了仿古路燈，現在古城內的部分民俗賓館、飯店、商店自己投資安裝了高檔的宮燈和風景燈，現在整座古城夜間燈火通明。

多年來，平遙縣在處理古城保護、管理、利用三者之間的關系方面做了許多積極的探索，取得了一定的成效，較好地保護了平遙古城這一世界文化遺產，弘揚了漢民族文化，促進了以旅游為龍頭的縣域經濟結構調整，也對全市、全省的旅游起到了拉動作用。今后，平遙縣將以“一城、一山、一水、一線”作為發展平遙大旅游的總框架，致力培育完善，形成平遙文物旅游和文化旅游的新增點。

（作者單位：山西省平遙縣文物局古城墻管理處）