土地制度改革策略初探

關(guān)正標(biāo)　李永明

事實(shí)說明，一個(gè)國家的土地制度改革是其現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的首要條件。發(fā)達(dá)國家或地區(qū)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)表明，一個(gè)能有效促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的土地制度應(yīng)具有：初始產(chǎn)權(quán)的公平分配和清晰，運(yùn)行過程中的安全和交易自由，以及在此基礎(chǔ)上能有效促進(jìn)土地集中、實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營的組織制度和政策激勵(lì)等基本特征。農(nóng)村土地制度不僅直接影響中國土地資源的保護(hù)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展，還關(guān)系到整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的宏觀運(yùn)行和行業(yè)效率，也關(guān)系到中國農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。

當(dāng)前，我國土地制度改革要以夯實(shí)土地權(quán)能為前提，建立產(chǎn)權(quán)體系完整、權(quán)能明確、收益合理、權(quán)利保障的土地產(chǎn)權(quán)制度；以建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的基本規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)和制度為方向，以破除城鄉(xiāng)體制障礙為核心，將國有建設(shè)用地和農(nóng)村集體建設(shè)用地納入統(tǒng)一市場(chǎng)體系，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一平臺(tái)和監(jiān)管，建立健全利益平衡機(jī)制；以妥善合理的分配土地增值收益為關(guān)鍵點(diǎn)，堅(jiān)持以人為本、地利共享的基本原則，建立兼顧國家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制；發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用；全面落實(shí)土地用途管制要求，強(qiáng)化對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)的宏觀調(diào)控，加快制度創(chuàng)新和法制建設(shè)。

我國農(nóng)村土地制度改革，要立足我國基本國情和發(fā)展階段，堅(jiān)定問題導(dǎo)向和底線思維，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府引導(dǎo)作用，兼顧效率與公平原則，圍繞健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制目標(biāo)，以建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)為方向，以夯實(shí)農(nóng)村集體土地權(quán)能為基礎(chǔ)，以建立兼顧國家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制為關(guān)鍵，以維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益、保障農(nóng)民公平分享土地增值收益為目的，發(fā)揮法律引領(lǐng)和推動(dòng)作用，著力政策和制度創(chuàng)新，為改革完善農(nóng)村土地制度，推進(jìn)中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和新型城鎮(zhèn)化提供實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。筆者以為，為了確保土地制度改革的順利進(jìn)行，必需著力做好以下幾方面工作。

發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動(dòng)作用。黨的十八屆三中全會(huì)提出的農(nóng)村土地制度改革的一些重要舉措，與現(xiàn)有的法律法規(guī)的基本原則相一致，但一些提法與現(xiàn)有法律法規(guī)有沖突。過去土地制度改革的一個(gè)主要特點(diǎn)是，先試點(diǎn)，在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)之后上升為法律。中央要求，今后凡屬重大改革都要于法有據(jù)。在這種背景下，必須發(fā)揮法治對(duì)土地制度改革引領(lǐng)和推動(dòng)作用，要先立法、后改革。即便是先行先試，也要得到法律授權(quán)，按照法律程序進(jìn)行，確保土地制度改革納入法治軌道。

深化農(nóng)村土地制度改革就是要建立“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢”的現(xiàn)代農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度。完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度，使農(nóng)民擁有的土地權(quán)利更加充分而有保障，增強(qiáng)城鄉(xiāng)土地權(quán)利的一致性，這是農(nóng)村土地制度改革的關(guān)鍵所在。

限制地方政府征地權(quán)力范圍。十八屆三中全會(huì)公布的《決定》中，土地制度改革是一個(gè)亮點(diǎn)。土地對(duì)于地方政府意味著城市發(fā)展空間，在當(dāng)前更意味著可支配的財(cái)政能力。任何改革措施如果改變地方政府獲得土地的難度和規(guī)模，就對(duì)地方政府產(chǎn)生重大影響。對(duì)地方政府影響較大的是《決定》中“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”的規(guī)定，“允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”，“縮小征地范圍”需要更具體的政策來給出說明。

真正實(shí)現(xiàn)征地范圍縮小，意味著地方政府掌握的強(qiáng)勢(shì)獲得土地和壟斷市場(chǎng)供應(yīng)的權(quán)力被取消，而城市發(fā)展空間不會(huì)受太大影響。因?yàn)橐?guī)劃設(shè)定后可以由集體經(jīng)濟(jì)組織來形成土地供應(yīng)，城市按照規(guī)劃擴(kuò)張也可以實(shí)現(xiàn)。更重要的是地方政府的財(cái)政收益會(huì)受到影響，首先是政府賣地收入的減少雖然可以通過集體出讓土地時(shí)繳納的不同用途的地價(jià)差以及交易稅費(fèi)得到補(bǔ)償，但是與壟斷下的高額利潤比，直接的土地收益會(huì)減少。更受影響的是地方融資能力。目前地方主要靠土地抵押獲得融資，雖然不從財(cái)政的賬上走，但是做的都是財(cái)政支付該做的工作。地方政府獲取的土地少，可抵押的土地規(guī)模受限，這一部分必會(huì)大受影響。

加快推進(jìn)構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系是推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)的核心和基礎(chǔ)。加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，主要是堅(jiān)持家庭經(jīng)營在農(nóng)業(yè)中的基礎(chǔ)性地位，推進(jìn)家庭經(jīng)營、集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營等共同發(fā)展的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式創(chuàng)新。鼓勵(lì)土地承包經(jīng)營權(quán)在公開市場(chǎng)上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，鼓勵(lì)農(nóng)村發(fā)展合作經(jīng)濟(jì)，鼓勵(lì)和引導(dǎo)工商資本到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)，允許農(nóng)民以土地承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營等。例如，小崗村在新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系建設(shè)上也在積極探索，經(jīng)過村“兩委”積極引導(dǎo)，成立了小崗村農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合社，流轉(zhuǎn)土地1640畝、參與社員630人。下設(shè)8個(gè)合作社，即小崗村甜葉菊專業(yè)合作社、小崗村鵝業(yè)專業(yè)合作社、小崗村普通專業(yè)合作社、小崗村葡萄專業(yè)合作社、小崗村梨專業(yè)合作社、小崗村黑豆專業(yè)合作社、小崗村食用菌專業(yè)合作社、小崗村黑五類專業(yè)合作社、小崗村農(nóng)機(jī)專業(yè)合作社，年產(chǎn)值近2000萬元。

創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，關(guān)鍵是調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性：一是穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系；二是努力提高農(nóng)戶集約經(jīng)營水平；三是大力支持發(fā)展多種形式的新型農(nóng)民合作組織；四是培育壯大龍頭企業(yè)；五是構(gòu)建農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)新機(jī)制，大力培育發(fā)展多元服務(wù)主體，通過擴(kuò)大服務(wù)規(guī)模彌補(bǔ)土地經(jīng)營規(guī)模的不足。

完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機(jī)制。土地資源集約化利用是個(gè)大課題。完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機(jī)制，就是堅(jiān)持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化是當(dāng)前農(nóng)村土地集約化重要途徑。小崗村現(xiàn)轄23個(gè)村民組，946戶、3970人，村域面積2.25萬畝，其中可耕土地面積1.45萬畝。原23個(gè)村民組較分散、沒有規(guī)劃，總占地1800多畝，嚴(yán)重浪費(fèi)了土地資源。2012年進(jìn)行整體規(guī)劃，采用土地增減掛項(xiàng)目，將23個(gè)村民組合并為配套齊全、功能完備的小崗核心區(qū)、石馬新區(qū)和嚴(yán)崗新區(qū)三個(gè)“區(qū)”。當(dāng)前，已完成拆遷安置房建設(shè)681戶，604戶村民喜遷新居，已實(shí)現(xiàn)土地復(fù)墾300多畝。待23個(gè)村民組拆遷安置完畢，該村在扣除新區(qū)建設(shè)實(shí)際用地的基礎(chǔ)上將新增土地1005.46畝。

總之，我國土地制定的改革是一項(xiàng)長(zhǎng)期、復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要在調(diào)查研究的基礎(chǔ)之上，經(jīng)多方努力、全社會(huì)合作，方能穩(wěn)步推進(jìn)。

（作者單位：中共鳳陽縣委黨校）