關于改進完善黨政干部選拔任用制度的幾點思考

孫珠峰+楊洋

摘要：完善干部選拔任用制度對于提升國家治理能力現代化至關重要。在新的歷史條件下，提高領導力、決策力和執行力，必須堅持用科學的制度選拔人才，深化干部人事制度改革，大膽創新競爭性選拔方式，提高選人用人的公信度，促進優秀人才脫穎而出，實現陽光下的“賽場選馬”。為此，需重視以下幾個方面：用配額制確保女性參政比例；取消干部“年輕化”的一貫要求；完善干部考核評價機制；加大干部選拔的競爭性力度，逐步擴大公推公選和公推直選的范圍，科學適宜地采用各種不同的競爭性選拔方式。

關鍵詞：黨政干部；選拔任用制度；“公推公選”；競爭性選拔

中圖分類號：D6303文獻標志碼：A文章編號：1002-7408（2017）07-0013-04

基金項目：中國博士后科學基金第59批一等資助（2016M590364）項目。作者簡介：孫珠峰（1983-），男，河南周口人，上海交通大學馬克思主義學院博士后，研究方向：公共治理；

楊洋（1990-），男，河南信陽人，上海交通大學馬克思主義學院博士生，研究方向：馬克思主義中國化。

引言

“為政之要，唯在得人。”加強和提升黨和政府的領導力、決策力和執行力等，根本在于人才建設。人才是黨和國家最重要的資源，人才是一切工作的基礎，人力資源是第一資源。當今世界，綜合國力的競爭說到底是人才的競爭，誰擁有了人才優勢，誰就擁有了競爭優勢。毛澤東曾精辟地指出：“世間一切事物中，人是第一個可寶貴的。在共產黨領導下，只要有了人，什么人間奇跡也可以造出來。”[1]在新民主主義革命時期，毛澤東就提出了“政治路線確定之后，干部就是決定的因素”[2]的著名論斷。1992年鄧小平在其著名的“南方談話”中說：“正確的政治路線要靠正確的組織路線來保證。中國的事情能不能辦好，社會主義和改革開放能不能堅持，經濟能不能快一點發展起來，國家能不能長治久安，從一定意義上說，關鍵在人。”他又說：“中國要出問題，還是在共產黨內部。對這個問題要清醒，要注意培養人，要按照‘革命化、年輕化、知識化、專業化的標準，選拔德才兼備的人進班子。我們說黨的基本路線要管一百年，要長治久安，就要靠這一條。真正關系到大局的是這個事。”[3]380“任何事情都是人干的，沒有大批的人才，我們的事業就不能成功。所以，現在我們搞四個現代化，急需培養、選拔一大批合格的人才。”[4]221他還強調指出：“改革經濟體制，最重要的、我最關心的，是人才。改革科技體制，我最關心的，還是人才。”“善于發現人才，團結人才，使用人才，是領導者成熟的主要標志之一。”[3]108-109江澤民指出：“在社會的各種資源中，人才是最寶貴最重要的資源。”[5]他強調說：“國與國之間的競爭，歸根到底是人才的競爭，是創新能力的競爭。”[6]胡錦濤也說：“在知識創新、科技創新、產業創新不斷加速的時代條件下，人才資源已成為最重要的戰略資源，綜合國力競爭說到底就是人才競爭。誰擁有了人才優勢，誰就擁有了競爭優勢。”[7]黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央更加重視黨的人才選拔培養。他在全國組織工作會議上強調：“我們黨歷來高度重視選賢任能，始終把選人用人作為關系黨和人民事業的關鍵性、根本性問題來抓。治國之要，首在用人。”[8]411

任何的管理都是由人來執行的。決定黨執政能力強弱的關鍵是黨的人才。選人用人關系到黨之興亡、政之興衰和國之昌亡。長期以來受人治和人情的影響，我們的干部選拔任用制度建設尚不健全。黨的組織上級的個別領導直接選用下級，往往是不可靠的。因為人是有情感的，有時是非理性的，領導人的信息不對稱，個人的能力和鑒別力也是有限的，所以人看人難免有看錯的時候，人管人難免感情用事。歷史反復證明只有制度選人是最可靠的。制度更帶有根本性、全局性、穩定性、長期性。相較于其他，用制度管權管事管人是必然選擇。“只有制度才能彌補人們德行方面的天生缺陷。”[9]鄧小平同志1980年在《黨和國家領導制度的改革》的講話中就明確指出：制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。避免或防止悲劇重演，鄧小平寄希望于“要從制度方面解決問題”。鄧小平指出：黨的制度問題“更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性”。[4]333制度好，就可以有效地約束違背黨的原則的行為，使黨內不正之風和腐敗現象無法立足；制度不好，則會妨礙黨的肌體的健康發展，妨礙黨的任務和目標的實現，甚至使黨變質。一旦有了好的制度，就可以確保黨的路線、方針和政策的貫徹執行，避免因領導人的改變而改變，因領導人的看法和注意力的改變而改變。只有深化黨政干部的人事制度改革，才能使群眾真正公認、德才兼備和實績突出的優秀人才脫穎而出。對此，習近平指出：“用人得當，首先要知人。知人不深、識人不準，往往會出現用人不當、用人失誤。對干部的認識不能停留在感覺和印象上，必須健全考察機制和辦法，多渠道、多層次、多側面深入了解。”[8]418因此，必須繼續推行和完善民主推薦、民主測評、適崗評價、差額考察、任前公示、公開選拔、競爭上崗、全委會投票表決等制度，落實黨員群眾對干部選拔任用工作的知情權、參與權、選擇權和監督權。深化干部人事制度改革，實現陽光下的“賽場選馬”。為此，以下幾個方面值得重視。

一、用配額制確保女性參政比例

女性干部相對男性干部明顯處于劣勢，主要表現在兩個方面：第一是性別比例失衡。近30年來，中國婦女參政比例有所提高，但其提高幅度較小，期間還有倒退的情況發生。第二，除了參政比例之外（數量），女性干部參政的質量或地位也處于弱勢。由于參政婦女在決策中處于邊緣化的地位，使得參政婦女在決策中的影響力弱于男性。“一是玻璃天花板現象依然存在。越到高層，女性領導干部人數越少。無論是在人大、政協、各級黨政機關、政黨還是在基層自治組織中均是如此。領導層以男性干部為主體，女性領導干部數量少，在做決策的時候很少能聽到婦女的聲音。二是婦女擔任副職的多、擔任正職的少。國際社會認為只有擔任正職的干部才有決策權。三是女性領導干部與男性的工作領域存在明顯差異，其工作領域依然是家庭角色的社會延伸。女性多集中在教科文衛、群團等部門，分管全面工作和經濟、金融、公安、政法等部門的女性領導干部人數較少。”[10]144-145

“國內和國際社會的經驗表明，提高婦女參政比例的最有效辦法，就是規定專門的比例。”[11]根據世界上一些重視性別平等國家提高女性參政的經驗分析，不難發現，性別配額制被認為是提高女性政治參與的最有效手段。性別配額制又稱“最低比例制”，是指按照規定女性在議會、政府、政黨等政治機構中應占據一定的名額或達到一定的比例。婦女參政配額制是世界范圍內普遍采用的一種提高婦女參政比例的積極措施。現在已經有超過四分之三的國家實行了婦女參政配額制。配額制的目標要求呈逐漸提高的趨勢，現在世界各國有關配額的要求一般在30%-50%之間。[10]138-139聯合國明文規定的國際社會婦女參政的最低標準是30%，目前中國離這樣的最低目標還有一定差距。

二、取消干部“年輕化”的一貫要求

把“年齡杠杠”視為用人的剛性條件，是片面的、不科學的、形而上學的，應以“合理化”“科學化”“適合”和“勝任”代替“年輕化”。現在不適宜一般化地提倡干部“年輕化”，包括“年輕化”在內的“四化”是在“文革”后、剛剛廢除領導職務終身制的中國黨政干部整體年齡老化的大背景下提出的，至今已經將近40年時間。改革開放以來中國人均預期壽命已經大幅度提高，包括公務員在內的廣大中國人民的身體素質已經提高很多，許多黨政干部在五十歲左右時依然體力充沛、精力旺盛，相當多是既富有精力和體力也富有經驗閱歷和能力的黃金時期，正是富有領導力的好時期。但是現今的政治現實是殘酷的，在縣鄉一級和基層單位，出現了“三十當官，四十靠邊，五十賦閑”的情況，“五九四九三十九，壯志未酬等‘退休”。

在年齡上“一刀切”的做法嚴重挫傷了一些干部的積極性，不但不利于干部個人的成長和能力的發揮，而且可能使黨的事業受到嚴重損失，弊大于利。一味“年輕化”的苛刻條件導致了大量處于“成熟期”的人才被閑置和浪費。目前，我國正在建設節約型社會，節約型社會的建設首先應從杜絕人才浪費做起。上溯五千年，中國歷史上沒有一個朝代的掌權人把“年輕化”作為長期的既定方針。橫看五大洲，200多個國家和地區的執政者，沒有一個在長達數十年的時間里反復強調“年輕化”的用人政策。[12]年齡大小與能力的大小并無必然的聯系，對于政治家來說尤其如此，一個政治家的成熟是緩慢的。自古有“風浪出水手，磨難見英雄”“自古雄才多磨難”的格言，大器晚成的例子古今中外比比皆是。尤其對于政治家而言，50歲以后或許有更輝煌的成就。縱觀世界，有多位政治家在70歲或超過70歲時成為了國家的最高領導人，或者人生最輝煌貢獻最大的時期是在人生的晚年。例如，美國特朗普和里根等人到了70歲才當選總統，韓國總統金大中74歲當選，南非總統曼德拉76歲當選總統，津巴布韋年過90歲的總統穆加貝留任黨主席并將作為該黨候選人參加2018年的津巴布韋總統選舉，中國改革開放的總設計師鄧小平“第三次復出”已經是73歲，發表南方談話時已快90歲。再例如，漢朝開國皇帝劉邦，48歲參加起義，55歲登基稱帝，但是當時人均壽命不到40歲。古今中外的歷史都證明一點，“英雄”可以出少年，也可以出在“中年”和“晚年”，因此，年齡、學歷和任職年限等硬件應該是“彈性的”，不該實行一刀切。候選人的資格條件需要適度放寬，只要有適崗能力，都應有參與競爭性選拔的機會。

三、完善干部考核評價機制

考核是否客觀、公正和科學對完善干部選拔任用制度來說極為重要。要堅持以科學發展論英雄、憑業績定優劣、看公論定去留的評價標準和用人導向，引導各級干部樹立正確的科學的權力觀、政績觀。然而，“在有的地方和部門，正確用人導向并沒有得到很好體現，一些德才平平、投機取巧的人屢屢得到提拔重用，一些踏實干事、不跑不要的干部卻沒有進步機會，干部群眾對此意見很大。”[8]418因此，首先要完善考察標準。用不同的標準衡量政績結果是不同的。其次，優化考察辦法。不宜以GDP為核心，還要看環境、社會和文化等因素，更要重視科學發展。既要看顯績，又要看潛績，既要看數字，又不依賴數字，既要重視平時考核、年度考核，也要重視任前考核等。必須抓緊制定體現科學發展觀和正確政績觀要求的干部實績考核評價標準，改進干部考核工作。提高政績考核的鑒別力，不能讓搞勞民傷財的“形象工程”和沽名釣譽的“政績工程”的偽人才濫竽充數。

黨的十七屆四中全會《決定》明確提出，要“把理論素養、學習能力作為選拔任用領導干部重要依據”。這一要求，有利于引導各級領導干部始終把學習作為自覺追求，有利于培養造就一支真學真懂真信真用黨的創新理論的高素質領導干部隊伍，有利于在全黨營造崇尚學習、追求真理的濃厚氛圍，是建設馬克思主義學習型政黨的重要舉措。因此，應制定推進學習型黨組織建設的具體考評辦法，準確設計考評要素、考核標準和獎懲辦法，形成科學、合理的學習績效評價體系，定期進行考核評價，形成注重學習的用人導向，實現知識理論學習考核評估制度的常態化。積極探索學習型黨組織建設的激勵機制，將學習考核的結果作為干部選拔任用、評先創優、職級晉升等的重要條件之一。制定領導干部的德才考察標準，應把領導干部的理論素養和學習能力納入考察視野，與考察領導干部的政治品格和道德品行相結合，與考察領導干部的履行崗位職責能力相結合，與考察各級領導班子的整體理論素養和學習能力相結合。完善職務和職級相結合的制度，增強職級對干部的激勵作用。總之，制度設計要更加嚴密、具體，具有可操作性，在制度上要保證全面客觀公正地考核干部。

四、加大干部選拔的競爭性力度

做到公開選拔、競爭上崗的科學化、制度化、規范化。堅持德才兼備、以德為先，拓寬選人視野，不拘一格選人才。改進考試方式，提高考試的科學性和實用性，把考試與考察更好地結合起來，以職擇人，使考試結果充分體現應試者的綜合素質。為干部正常展示才華、表達意愿搭建舞臺，能讓群眾更全面地了解人選而實現比較擇優，又可以有效減少拉票行為。在民主推薦前可通過會議述職、現場演說、媒體展示、互動交流等形式，讓推薦對象公開介紹自己的有關情況、闡述自己的施政主張，接受大家的提問，使隱蔽化、交易化、自由化的暗中拉票變為公開、公平、有序的爭取民意，從干部對選票的競爭轉變為對素質能力和工作實績的競爭。要大力推行全程差額選拔干部制度。沒有差額，就無法實現真正意義上的競爭。應全面實行干部選拔任用差額提名、差額推薦、差額考察、差額醞釀制度。[13]選舉一定要求是競爭性的，即是差額性的選舉。民主權首先是選擇權，有選擇，就有差異；有差異，就有競爭。沒有競爭，就沒有了選擇。所以，競爭和平等一樣，也是民主政治的一項不可背離的原則。要完善選舉和票決制度，擴大差額比例，增強競爭。票決和選舉是不同的，“由于‘票決（包括單位內部的‘民意投票）的范圍較小，投票人和被票決對象之間通常存在直接的利害關系，因此常常會出現‘票決或‘民意失真、拉票賄選等現象的發生，產生所謂要‘尊重民意又‘不以票取人的悖論。”[14]在票決階段，必須考察人選和投票人的利益關系。盡量避免“人情票”和“利益票”等拉票行為。“我國一些地方之所以會出現‘民意失真的問題，都與民主制度設計不科學有很大的關系，關鍵是必須區分黨委的差額票決、單位的民意投票與民主選舉的不同。這對于發展黨內民主來說至關重要。”[14]

真實的民意大多情況下是正確的、好的，可以作為主要參考，但是也存在“民意失真”的現象。多次間接選舉會模糊選舉人的意志，導致選舉失真。有些選舉甚至出現“陪選”和“拉票”等潛規則（陪選是陪選人與真正的候選人相比，明顯處于劣勢，是陪襯真正的被選舉人，參與形式上的差額選舉）。由于信息不對稱和群眾的甄別力有限，人們容易受到情緒的影響、人民的知情權沒有得到保證等主客觀原因也可能導致假民意和假民主的出現，所以既要落實群眾的知情權、提高干部群眾參與的積極性，又要行使好黨組織的考核權和調控權等。要給人選創造展示才華和競爭演講等的渠道，形成候選人制度化的有序競爭的良性機制。

五、逐步擴大黨政干部“公推公選”的范圍，科學適宜地采用各種不同的競爭性選拔方式

“公推公選”是公開推薦與公開選拔有機結合的一種新的干部選拔任用方式。一般是指：采取個人自薦、群眾舉薦和組織推薦相結合，通過考核、考試、面試等程序，公開選拔領導干部候選人預備人選，再依法舉行選舉或組織任命。學界沒有權威統一的公推公選定義。有專家認為，“公推公選”和“公開選拔”的區別在考試環節，公開選拔有明確的統一考試環節，公推公選屬于選任制，沒有考試環節。但越來越多的地方在具體操作中，也將考試及面試環節納入“公推公選”之中。本文使用的“公推公選”是個寬泛的概念，它既包含“公推票決”，也包括“公推直選”。“公推直選”是全體黨員直接差額選舉黨委書記，“公推票決”是常委會或委員會差額選舉主要黨政領導干部。

完善公推公選制度就是要適當擴大差額推薦和差額選舉的范圍和比例，逐步實行黨政主要領導差額選舉。擴大民主選舉范圍是提高干部選拔任用公信度的重要途徑。就公推直選來說，就是從擴大鄉鎮主要領導干部公推直選的范圍入手，探討通過普通黨員群眾公開推薦與上級黨組織推薦相結合的辦法產生候選人，候選人發表競職演說和個人陳述，最后由黨員大會或黨員代表大會實行差額選舉。在條件成熟的地方，有計劃地漸進地開展公推直選縣級主要黨政領導干部。它能夠使那些優秀人才得到提拔重用；能夠喚起普通黨員群眾的主體意識；能夠推進黨內民主、基層民主、人民民主的發展。自由的、競爭性的選舉制是民主政治的基石之一。競爭選舉提升政治認同，強化執政黨執政的合法性。“選舉能夠強化公共權力的合法性；它為公民參與政治提供了一個重要平臺，它是強化人們對政治體制認同的一次巨大的政治動員。”[15]240科學的民主的選舉能夠破解“寡頭統治的鐵律”，精英民主的代表人物羅伯特·米歇爾斯宣稱人類天生地傾向于接受少數人的統治。他說：“政治組織使當選者獲得了對于選民、被委托者對于委托者、代表對于被代表者的統治地位。”“各種組織都難以逃脫寡頭統治。”[16]科學的制度設計能馴服權力，把掌權者關進籠子里，通過各種途徑和力量有效地監督、制衡和控制掌權者手中的權力。權力和權威在一般情況下都由少數人掌握，少數人掌權與現代民主制度并不矛盾，條件是掌權者受到人民大眾的監督和控制。“當權力遭遇定期選舉和媒體的批評與指控夾擊時，……‘多數統治‘人民控制并不是一句空話。”[17]“選舉本身不是國家權力的行駛，而是決定由誰行駛國家權力。”[5]248通過科學的選舉制度設計，能夠實現多數人對少數掌權者的控制，實現真正的人民統治。總之，要想切實提高干部選拔任用公信度，應該擴大重要黨委領導選拔任用的“公推直選”或“公推公選”的廣度和深度。競爭性黨政干部選拔方式真正實現了“變伯樂相馬為賽場選馬，變關門選將為擂臺選將”，公推公選和公推直選與上級直接任命最大不同就是有“民意”。“我國現階段民主政治發展的基本方向應當是擴大差額選舉，使黨政官員的選舉更富有競爭力，也聚合更多的民意。”[18]

理論上，最后投票選舉由全體黨代表參與的公推公選更具有潛力，相比公推直選更容易施行，因為“黨代表公推公選”兼顧了民主和效率，與公推直選的全體黨員和部分群眾代表參與投票選舉相比，公推公選更容易操作和更有效率，與黨委全委會或常委會票決相比，參與投票的人數明顯增多，因此，更具有民主性。目前公推票決在個別地方已經升級至正廳級干部，但是它是常委會進行票決，發展的趨勢是擴大至全委會和黨代表大會進行。十七大將黨代表任期制寫進黨章，公選擴大至黨代表參與既有利于推進地方民主，也有利于落實黨代表任期制。認真總結公選的試點經驗，積極探索多種形式競爭性選拔干部辦法，方能不斷完善黨政主要領導干部的選拔任用制度。

擴大公推公選的范圍，并不意味著任何職位的人選都需要“公推直選”和“公推票決”等，并不是參與推薦和票決的人數越多越好，因為公推公選成本較高、費時較長，對于普通的非主要領導職位，常委會或委員會票決已足夠，并不需要黨代會的公推票決，更不用“公推直選”，一般的公務員職位，僅僅需要公開招考的方式來決定人選，不宜采用大民主的方式。職位越重要，越需要選舉或“票決”。對副職、技術性崗位和專業技術部門主要宜采用公開選拔的方式，其專業能力的高低可以通過考試進行測評，組織同行專家組對其進行考察評判，而不宜進行公推公選。

結語

選拔勝任的優秀人才是一個古老而又常新的課題。如何科學民主規范地選拔任用人才，繞不開以上所探討的環節。本文提出的完善選拔任用干部的建議，不是要否定現有的制度，而是要補充現有制度的漏洞。只有不斷推進制度建設的制度化、規范化、程序化和民主化，用科學的制度選人、用人、激發人、培養人和成就人，并將具體的制度落實到實處，使制度由簡單的文字變成活生生的游戲規則，制度才能有效地運作起來。

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