基層黨組織參與城市社區治理的內在邏輯與路徑選擇

伍玉振+昌業云

摘要：現代城市社區治理轉型產生的倒逼機制和來自于黨內的自我革新理念，要求基層黨組織順應形勢發展需要，對自身工作定位和內容方式等作出適應性調整，以實現新時期的政黨價值與目標追求。本文以城市基層黨組織的功能拓展與完善為視角，深入分析社會治理轉型與基層黨組織建設的內在機理，著重從制度建設、領導模式、組織結構和行為屬性等方面探討提出了促使兩者良性互動關系形成的具體路徑。

關鍵詞：基層黨組織；城市社區治理；內在邏輯；利益整合；社會穩定

中圖分類號：D2677文獻標志碼：A文章編號：1002-7408（2017）07-0022-04

引言

城市社區是市民生活共同體與精神共同體的聚集地，同時也是國家社會治理結構中的基層單元。十八屆三中全會以來，適應推進國家治理體系和治理能力現代化的需要，城市基層不斷創新社會治理方式，轉變政府單邊管理格局，形成多元主體協商合作的新型治理網絡。社區黨組織處于城市基層政治社會權力結構的核心，是政府、黨和社會三維架構中的重要一環，對于基層社會治理轉型的推進具有特殊地位和作用。通過相關文獻梳理發現，目前在社會治理轉型視域下加強基層黨建工作的研究多聚焦于基層黨組織在單位制向社區制轉變中自身的功能轉型、方式轉變、理念創新和權威重建等方面。對于黨組織建設與社區治理之間關聯的研究，一般傾向于對黨在社區治理中領導地位的重新強調，以及黨領導下基層協商民主路徑的探索，較少關注到基層黨組織建設與社會治理創新背后的邏輯和運行機制的分析研究。基于此，本文將深入研究社會治理轉型與基層黨組織建設的內在機理，結合基層黨組織功能屬性的分析，剖析作為城市基層社會公共權力掌握者的黨組織參與社會治理轉型的邏輯緣由、面臨的風險與挑戰，并提出兩者良性互動關系形成的具體路徑。

一、基層黨組織參與城市社區治理的內在邏輯

基層黨組織作為社區公共權力的領導核心，是完善和提升基層社會治理體系水平的重要主體力量。在經濟轉軌和社會轉型的背景下，基層黨組織除需要承繼原有歷史邏輯與發展路徑外，還需要適應社會新常態的變化，積極整合社會力量，引導和推進社區自治和公民社會發展。

1.適應基層社會治理創新的需要，提升社會治理的參與水平。政黨治理與國家政權、社會治理具有密不可分的關系，是銜接國家公共權力和社會民眾利益之間的橋梁和紐帶。[1]我國城市基層管理由單位制轉化為社區制后，原有的城市空間結構和單位組織形態被打破，大量的社會管理和公共服務任務回歸社會，被分配到街道和社區的職責范圍內，使基層成為了國家權力與社會力量互相交織、滲透，甚至沖突的基本場域。但是，與國家權力的縮放下移相對照，基層社會的自我管理自我治理卻面臨著能力欠缺、自我發育程度相對遲緩的問題，迫切需要黨和國家作出引導和策略性調整，以推動基層社會治理中共治雙贏局面的形成。這表現在，十八屆六中全會黨重新確立了政黨治理與國家治理之間的有機聯系和統一路徑，明確了黨執政之政治基礎與社會基礎不可偏廢的治理理念，要求黨承擔起更大的參與社會治理的責任。[2]具體到基層，黨組織要通過加強自身的建設來推動社區治理體系現代化，進而促進整個社會治理能力的提升，帶來社會善治的實現、人民福祉的提升。基層黨組織要積極拓展功能屬性的邊界，一方面通過政黨屬性增進政府與社會互動，緩解社會治理體制改革中造成的制度摩擦與不適；另一方面發揮社會性代表的屬性作用，讓社會力量“接近”政府，搭建起表達利益訴求的渠道，促使行政權力與社會自治的有機結合，推動民眾參與并形成有效的社會協商。

2.推動社會整合機制創新的需要，維持基層秩序和社會穩定。市場化改革和社會轉型帶來了中國社會的利益多元化和異質化，具有自主意識和能力的社會主體日益成長，促進了社會化的資源積累機制衍生與發展。這使國家很難再依靠簡單的行政下延或行政邊界擴大來構建基層權威，從而迫切需要增加一個非行政色彩的力量來和政府一起實現對基層原有的行政動員整合機制的創新，[3]重構政社互動方式，共同維護政治社會秩序的穩定。顯然，以社區居委會構筑整合機制的組織基礎易于導致其自治性質發生變異，窒息社會自治精神的培育，而婦聯、團委等群團組織因權威與能力不足顯然難以承擔使命。縱觀之下，基層黨組織兼具政治性和社會性，一方面可以通過政黨屬性回應和承接政府職能轉變而釋放的公共管理和公共服務需求，合法性“滲入”社會之中，將政府的公共政策隱性貫徹于社區之中，減少政府在基層的行政阻力和成本，提高政府行政效率。另一方面利用社會公共屬性能夠拓展社區居民的利益表達渠道，對社區居民的民生、利益訴求進行一定的組織表達與整合，促進社區公共領域的成長與成熟，實現國家權力與市民日常生活的有效連接。

3.促進社區黨建自身發展的需要，累積良性的社會政治資源。“政黨是把一端架在社會，另一端架在國家上的橋梁。”[4]現代政黨性質決定著政黨不是一個封閉的體系，而是一個開放與流動的系統，[5]自身的發展與轉型必須同社會發展保持同步。改革開放以來的中國社會由于城市化、市場化、工業化的飛速發展以及大眾媒介的推廣、政治參與面的擴寬等因素影響，使得政治、政黨的發展在一定程度上落后于社會和經濟變革，[6]影響到政黨利益與國家利益、人民利益的一致性推進。而中國特定的政治結構和政黨體系決定著如果沒有黨治理的制度化、現代化，就不可能有國家治理體系與能力的現代化。為了確保黨始終處于總攬全局、協調各方的核心地位，必須相應提高政黨的現代化水平，提升政黨的社會參與程度，擴大政黨的社會化基礎。

基層黨組織參與社區治理創新，利用和發揮自身的制度和組織優勢，有助于創造和累積起良性的政治發展資源。基層黨組織通過參與政府在社區社會管理和公共服務領域的事務，引導和整合居民的政治參與，帶動社區的自我服務能力與社會組織的專業服務能力的發展，對政府的基層社會治理和社會建設形成正向推動力；依靠黨組織作為基層公共權力核心的優勢，引導和協調政府、市場和社會力量在基層社會建設中的作用發揮：可以形成對政府行政力的監督，讓政府更加具有社區回應性；引導市場在追逐效率的同時承擔更多的社區責任；注重社會力量的發育和成長，促使社區共同體建設的形成。[7]

二、當前基層黨組織參與城市社區治理面臨的困境與挑戰

改革開放的直接結果是總體性社會的解體與釋放，逐步衍生和形成了自由流動資源與自由活動空間，[8]引發社區治理環境、治理主體和治理方式的新變化。這使基層黨組織在有效參與社會治理創新中面臨著來自于目標定位、理念轉換、路徑選擇、模式轉型等方面的困境與挑戰。

1.黨建理念轉型遲緩，存在忽弱忽強的傾向。城市基層黨組織建設受制于急劇的社會制度變革和宏觀的國家訴求變化影響，以及來自于自身的資源權力約束，在理念轉換上不能有效適應最新的實踐需求，出現偏松偏緊兩方面的建設傾向。一方面是在社會治理過程中存在著忽視和弱化黨組織的作用。在一些地方的黨建理念中依然遵循自上而下，或自下而上的國家與社會的二元縱向思維，不能橫向從基層社會治理的多元多維主體實踐出發，導致黨的因素往往被置于國家與社會建設的視野之外，要么熟視無睹，要么拘泥于其阻礙社會自主力量發育的觀點。也就是說，在基層黨組織、政府和社會的三維關系中忽視黨組織建設這一環，或將黨組織建設歸并入政府建設之中，使其陷入“邊緣化”的處境。具體表現為黨組織空缺、黨組織空轉，或動員組織群眾的力量減弱、手段單一等，[9]使黨組織整合社會能力下降或在多元化社會治理主體中主導地位喪失。“一些基層黨組織軟弱渙散，少數黨員干部理想信念動搖、宗旨意識淡薄”。[10]另一方面是許多基層黨組織繼續堅持管控思維和“威權主義”[11]邏輯，側重于對基層秩序維護和社會的全面控制。黨的基層組織是聯系國家和社會的橋梁和紐帶，具有雙重代理人角色，[12]既代表黨向基層社會傳遞黨的意志和行動綱領，又代表社區居民向黨表達意見和訴求。但是在實踐中許多基層黨組織對兩種角色的把握經常出現偏差，更多地扮演起單向度代理人角色，主要是加強黨在基層的掌控力，而忽視下情上達的作用。隨著社區多元治理理念不斷深化，以及城市化、信息化等現代元素的不斷注入，社區居民的民主意識、參與意識、自主意識逐漸由隱性轉向顯性。在這種環境下，基層黨組織如果依然單純地強化國家權力向基層社會的滲透，將會擠壓社會自治和自主發展的空間，同時也使得黨和政府為維護社會剛性穩定而陷入無窮盡的疲于應付，導致社區黨建權威與社區民主發展的對立，反而約束了黨組織社會化和現代化功能轉型的實現。

2.社區治理主體多元化，面臨權威重建的挑戰。在計劃經濟和單位制時代，城市基層的治理主體主要是街道辦事處和居民委員會。隨著市場經濟的發展和“社區建設”的提出與推進，越來越多的現代化元素參與進來，基層社會治理開始由過去相對封閉、單一、線性的形態逐步演化為開放、多元、交織的形態。[13]社會治理主體變得多元化和復雜化，除了基層黨政組織、居民委員會以外，還包括眾多政府派出機構、駐區單位，以及在市場經濟活動中產生的新經濟組織和新社會組織。

社會治理格局的變化以及眾多治理主體的出現，使我們在總體性社會時期形成的黨的基層領導方式與轉型后社會治理的內在要求出現錯位。由于眾多社會治理主體在組織任務、目標取向、運作機制、作用方式等方面都存在很大不同，大大擠壓了基層黨組織的作用范圍，影響到基層黨組織對國家意志在社區的貫徹順暢度。尤其是大量“游離態”的兩新組織體與黨政部門不存在縱向的隸屬關系，滋生于既存控制體系之外，給基層黨組織向它們施加某些影響和制約，協調不同治理主體之間的關系，繼續保持和發揮黨組織的社會治理核心作用形成一定的挑戰，使基層黨組織面臨著“轉型社會的權威危機”。[14]

3.功能轉型緩慢，滯后于社會建設的實踐需要。伴隨城市化過程的迅速推進，社區治理呈現出了空間區域化、主體多元化、關系復雜化的局面。黨組織原先主要基于組織動員構建的功能體系越來越難以應付轉型社會的多變，加之受到現代政治理念和社會治理理論的影響，其權力、職能和作用受到很大的限制，表現為：一是黨組織的科層式管理結構不能有效適應社會治理扁平化的需要。城市社會單位體制的解體和市民社會的成長使政府與社會的關系發生從縱向控制到橫向互動的轉變。[15]但目前絕大部分黨組織依然延續計劃經濟時代政黨行政化的路徑，依托于國家在基層的行政資源而設置，呈現出黨的組織與行政組織同構同質性的特點，在領導方式、組織結構和活動方式上表現出行政性強而政黨性弱。[16]而扁平化社區治理中突出強調治理主體的非行政性權力運作和重大事項的平等協商共議。也就是說，黨組織在扁平化社會治理中核心主體地位主要體現為規則制定的資格確認以及保證其它主體遵守已制定的規則。顯然，許多基層黨組織的行政性特征不利于現階段多元化主體的社會治理創新。二是面臨著組織動員型政黨向社會服務型政黨性質轉變的難題。現代城市基層社會治理已從過去主體“單一控制模式”向網絡狀“多元合作模式”進行轉換。基層黨組織作用的發揮如果依然基于擴大組織規模、強化意識形態以及增加學習培訓等傳統方式來對自身調適，[17]顯然無法滿足社會快速變化的需要，必將使黨組織出現功能上的缺位、越位，或功能實現機制的不暢等，進而引起社區權力結構失衡與社區秩序失范。

4.社會利益代表能力下降，難以承擔利益整合與協調的角色。社會是政黨獲得資源與合法性的基本場域。社區黨組織是中國共產黨在城市的最基本單元，其責任在于影響和保證公共權力始終運用于社區公共利益的維護，贏得社會性基礎的支持。而在市場化改革的推進以及城市單位制的解體下，國家與社會的關系發生如下變化：國家對社會資源的掌控已由壟斷向市場化方式轉變，在許多領域不再依賴于行政權力對社會資源進行直接分配；國家與社區居民個體之間由“國家——單位——居民”逐漸轉變為“國家——市場——居民”的關系鏈，兩者之間原有的“依賴——庇護”和“服從——命令”關系演變為契約關系或“委托——代理”關系；基層社區居民由單位制時代的熟人社會過渡到陌生人社會，存在著強烈的群體異質性和利益訴求復雜性。以上這些變化導致國家基于傳統利益調節機制基礎上的介入和解決社會利益沖突的能力弱化，短期內新的利益調節機制又難以建立，必然激起部分居民群體，或治理主體間在一些領域發生對抗，或隱或顯，呈現“一致與沖突”的治理困境。作為基層社會治理的核心主體——基層黨組織，假如面對這種沖突不能適時地采取對策予以疏通或引導，將在一定程度上侵蝕黨的合法性和代表性基礎，帶來社區社會秩序的失范。現實情況是，許多城市的基層黨組織面對這種變化，“政黨及其權力都深陷危機”，[2]利益代表性功能正在逐漸下降，表現為：作為聯系城市社區與國家的橋梁功能正在衰落，作為政府在基層的制度性主體和社會性主體正在飽受詬病。

三、功能屬性視域下基層黨組織參與城市社區治理的路徑選擇

現代社會治理轉型產生的倒逼機制和來自黨內的自我革新要求，迫使基層黨組織要在制度建設、領導模式、組織結構和行為屬性等方面作出適應性調整，鞏固和擴大黨的執政基礎，來實現新時期的政黨價值與利益追求。

1.強化制度供給，推動政治建黨與制度建黨的結合。在社會轉型期，基層黨組織要積極吸收社會治理中創新性的價值理念、行為規范和準則等，加強制度建設和制度適應，逐步拓展和提升參與社區治理的領域和層次，從而使黨的運作邏輯更好地滿足社會治理的應然與實然需求。首先，黨組織要構建起包括引導機制、協調機制、服務機制、保障機制在內的完善的社區黨建機制系統，以有效的制度規制來引領社會治理體系和治理能力現代化的提升，整合和主導社區內多元化組織體系的發展及其運作。其次，推動制度建設與社會治理創新的深層次融合。黨組織要遵循現代城市社區治理中獨特的行政邏輯和文化心理需要，注意制度外部嵌入與社區內部共生習俗之間的調適，將民主、和諧、法治、效率等現代社會治理理念吸收進黨的基層制度建設中。最后，在制度建設過程中要突出黨對社區治理的引領與導向作用，將基層黨組織的自我革新發展與社會治理結構改善、治理方式變革有機結合起來，實現國家制度主導與基層秩序穩定之間的良性互動關系。

2.實現功能轉化，由管控邏輯逐步轉向社會政黨邏輯。恩格斯指出：“政治統治到處都是以執行某種社會職能為基礎，而且政治統治只有在它執行了它的這種社會職能時才持續下去。”[18]隨著社區自治和公民自主性的發展，社區黨組織作為黨在基層公共權力的維護者，需要實現與社會的緊密結合，以夯實黨的社會化基礎。首先，基層黨組織要由強調政治控制功能重新歸位社會政黨屬性，即從以組織動員功能為核心，轉變為以政治領導、政黨關懷和社會利益協調為核心的功能結構；[19]更多地通過思想制度的引導、意識形態的輸送以及精英型黨員干部的培養等非權力性因素來影響和帶動社區建設和發展；落實黨全面服務社會的政治邏輯和行動策略。其次，基層黨組織要淡化行政色彩，對承攬大量行政性工作的狀況進行限制和約束；嘗試引入現代化組織理念，對城市社區黨組織的內部科層結構設置進行調適，修剪和拓展組織的邊界，改進社會服務方式，提升社會覆蓋面的強度；改革基層黨組織的運行機制，由側重于縱向權力控制轉向多元合作和協商治理。最后，基層黨組織要充分發揮屬地化功能和資源整合優勢，著力于社會關系的調整，引導和培育社會組織的發展，提升居民對基層黨組織的良性觀感；在發揮傳統組織動員路徑優勢的基礎上引入和吸收網絡化、信息化等新興管理技術，增強黨組織與社會互動的靈活性。

3.推動社區治理構成優化，妥善處理與其它組織的關系。基層黨組織要發揮連接行政系統與社會組織、社會力量之間政治紐帶和“嵌入式引領”[20]的作用，積極推動社區治理構成的優化，以整體性思維協調各方利益主體趨向于共同的社會治理，營造一種和諧的共生態系統。首先，堅持黨的領導和社區自治的有機統一。基層黨組織是社區多元治理主體的領導核心，但又屬于社會政治團體中的一員，要受到社會公共權力的制約。尤其在基層自治體制不斷發展完善和民主政治建設不斷深入推進下，基層黨政組織不可能延續原有的控制邏輯。在尊重社區自治的基礎上，基層黨組織要逐漸從權威和家長的角色回歸其政黨本位，主要轉向利益關懷、利益協調、情感幫扶、公共服務提供等社會性事務方面。其次基層黨組織要突出對社會組織的“支持”與“服務”。社區內除自治組織外，眾多社會組織也承擔著國家行政權力撤離后社區公共事務的治理、社區公共服務和產品的供給以及公共秩序的維護功能。基層黨組織要為社會組織的發展創造一種競爭與調和的環境，促進層級完整、門類眾多的網絡化社區組織結構體系的形成。通過引導它們來對社會資源進行吸收與整合，提升黨在基層的資源調配能力。再次，建構基層社會多元主體互動合作的社會行動網絡，推動社會重大事務決策的民主化進程。在社區自治空間內，以基層黨組織為核心，以提升社區治理水平為共同目標追求，將傳統群團組織和各種新興社會組織共同嵌入社會治理的運行結構中進行資源共享與利益交換，以有效應對特殊利益和特殊需求，實現體制內外社會資源的流動。

4.注重利益整合與加強代表性，推動社會化調節方式的應用。基層黨組織要適應社區利益分化、多元主體參與的扁平化社會治理結構的需要，從強調權力的社會控制、單向度的組織動員逐漸轉向以意識形態引領為主，注重利益協調和利益整合。首先，加快基于政黨屬性的基層利益協調機制建設。基層黨組織要發揮社會群團組織的代表性作用，構建社區多元利益主體協調機制和協調體系，有效處理各方利益沖突，均衡各方利益分配，并作為它們多元化利益的表達和整合渠道。“執政黨只有把社會分化出來的各種新的社會階層和利益群體整合成為有著共同目標的統一整體，……才能保持社會的穩定、有序、和諧。”[21]基于黨組織作用的發揮，建立不同利益群體之間的對話通道，培育成員利益表達的組織化能力，是實現基層利益訴求和整合的重要前提。其次，調整和拓展基層黨組織的利益表達范圍、方式和層次。不同社群的利益訴求差異決定了社區組織分化程度和整合難度。基層黨組織要在維護全體公民利益的基礎上，運用社會政治團體屬性的優勢合理介入社區公共事務的管理和公共服務的提供，提升社區居民對基層黨組織的心理認同度；推動基層黨組織利益調節方式的社會化，打通自上而下、自下而上兩種方式的通道，融合正式制度與非正式制度的邊界；擴大基層黨組織的代表性，注重社區公共民意的收集與提煉，在博弈與協商過程中升華為黨的政策主張。

5.加強黨組織的權威建設，維護基層社會穩定。基層黨組織是黨在基層社會中領導權、執政權的核心代表，提升基層黨組織在社區民眾中的公信力和認同度，對于夯實黨的執政基礎、穩定社會秩序具有重要的作用。基層黨組織作為居民參與社區治理的主要組織載體，要主動直面社區公共性領域，積極介入社區共同議題的討論，增強主導公共領域和公共議題的意識和能力。基層黨組織要依靠業已形成的各種黨政、群團聯結紐帶以及通過資源共享、利益往來、情感體恤等方式來擴展社區權力結構，擴大基層黨組織的代表性基礎，推動高異質性和高流動性的城市居民發生持續交往，促進社區社會資本的積累。基層黨組織要調整運行方式和目標指向，重點從擴大組織規模、強化組織的政治動員、吸納功能方面轉向社會化控制與協商民主式治理，提升公民的理性思維與表達能力，化解國家公共政策在基層推行過程中所產生的梗阻與不適。

總之，在當前基層社會的治理創新與轉型中，基層黨組織要保持社區公共權力的核心作用，一方面必須加強對基層政治、經濟、社會文化轉型過程的深度參與，緩解社會治理體制改革造成的制度摩擦與不適，解決轉型時期權威重建的難題，提升社會治理參與能力；另一方面，隨著政府職能轉變的持續推進和基層社會自主力量的不斷成熟壯大，從增進國家與社會互動的角度，黨組織要注重服務和反哺社會建設，支持和服務社會自治力量和社會組織的發展，以應對社會利益訴求的復雜化變局，降低社會秩序面臨沖擊的風險，拉近政府與社會之間有機聯系的緊密度。

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【責任編輯：張曉妍】