對“意見”的意見

王軍

“意見”作為法定文種，分別是在1996年5月3日《中國共產黨機關公文處理條例》和2000年8月24日《國家行政機關公文處理辦法》發布時新增的，均規定其適用范圍是“對重要問題提出見解和處理辦法”。一些公文處理書籍認為，增加“意見”這一文種主要目的是承擔呈轉功能，糾正以前濫用呈轉性請示和呈轉性報告的問題。2012年4月16日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《黨政機關公文處理工作條例》再次明確了“意見”這一文種，同時去掉了“指示”文種。2005年10月2日，中央軍委發布的《中國人民解放軍機關公文處理工作條例》，卻沒有將“意見”作為文種，而是保留“指示”文種。

由此可見，黨政機關和軍隊機關對“意見”這一文種在認識和使用上還有不同。下面，從兩個方面談談對“意見”這一文種的意見：

一、沒有“意見”行不行

《現代漢語詞典》對“意見”這個詞語的解釋有兩種：一是“對事情的一定的看法和想法”。二是“（對人、對事）認為不對因而不滿意的想法”。從公文處理這個角度看，“意見”作為一個文種，其含義是第一個解釋，這也基本涵蓋了在公文種類中“對重要問題提出見解和處理辦法”之規定。

“意見”作為具有特定效力的公文，不能僅僅對一件事情或一項工作有一定的看法和想法，而且要提出見解和處理辦法，關鍵是要貫徹執行好。這也是制發公文的目的所在。筆者對“意見”這一文種，老感覺多了些商量的口吻，少了點權威的語氣。

一些公文處理書籍指出，“意見”這一文種與其他文種相比比較特殊。具體特殊在哪？說是一般公文的行文方向是固定的，而“意見”的行文方式是不確定的，有上行、平行、下行三種行文方向。向上級報告意見和請求上級批轉意見時是上行文，互不隸屬的機關之間征求意見或提出意見供對方參考時是平行文，要求下級遵照執行和參照執行時是下行文。

在公文處理時，常見的“意見”還是以下行文居多。就是請求上級批轉的意見，也主要是一些承辦部門要向下級發布指令性公文或提出指令性要求，在辦理過程中請求以上級機關或辦公部門的名義下發或印發，將“部門的意志”提升為“機關的意志”，以便進一步增強公文的權威性，其最后還是以下行文的形式出現。而“通知”這一文種也可“批轉、轉發公文”，承擔這類“意見”的功能。其實在此類公文呈批過程中，完全可以將“如無不妥，請批轉各地貫徹執行”之類的話直接寫到呈批意見中，待上級審核后以“通知”形式下發既可。要求下級機關遵照執行和參照執行的意見，也可用“決定”或“通知”兩個文種，因為“決定”可以“適用于對重要事項作出決策和部署”，“通知”也可“適用于發布、傳達要求下級機關執行和有關單位周知或執行的事項”。同時，互不隸屬的機關之間征求意見或提出意見供對方參考，這里的“意見”其實是“意見”的本身詞義——“對事情的一定的看法和想法”，如再將意見作為一個文種，標題豈不是“關于……意見的意見”？況且既然是互不隸屬的機關之間行文，用“函”豈不是名正言順，何必再用“意見”呢？

綜上所述，“意見”這一文種可以取消。因為“意見”的適用范圍可由其它文種替代，取消“意見”這一文種不影響各級機關履行職能。

二、“××意見”式標題妥不妥

上面取消“意見”這一文種的建議純屬理論探討甚至是“紙上談兵”，因為它早已深入人心、頻繁使用。軍隊機關公文雖然沒有“意見”這一文種，但也在不知不覺使用。比如《中央軍委關于深化國防和軍隊改革的意見》（《解放軍報》2016年1月2日第2版）、中央軍委辦公廳印發《關于開展維護核心聽從指揮主題教育活動和推進“兩學一做”學習教育常態化制度化的意見》（《解放軍報》2017年3月30日第1版）等等，可見它的使用之廣、影響之大。但在實際運用中，經常出現的“××意見”式標題到底規范與否，這就值得探討了。

眾所周知，公文標題一般由發文機關名稱、事由和文種“三要素”組成（軍隊機關公文標題要求有所區別），其結構形式為：發文機關+“關于”+事由+“的”+文種。在使用“意見”文種中，有的在“意見”前贅加一些限定詞，就顯得有些畫蛇添足。常見的有“實施意見”“若干意見”“試行意見”“指導意見”“框架意見”等。比如：中央全面深化改革領導小組第三十二次會議審議通過的《關于改進援外工作的實施意見》《關于深化智庫健康發展的若干意見》《關于深化中央主要新聞單位采編播管崗位人事管理制度改革的試行意見》（《解放軍報》2017年2月7日第1版），國務院印發的《關于建立糧食生產功能區和重要農產品生產保護區的指導意見》（新華社北京2017年4月10日電）、《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》（《解放軍報》2015年12月9日第1版）。此類“意見”的公文雖然在黨和國家一些權威機關經常使用，也已約定俗成，但是這種標題形式是否規范，值得商榷。

因為“意見”在標題中是文種，而不是事由的組成部分。在“意見”前加上“實施”“若干”“試行”“指導”“框架”等限定詞，可能本想分別強調“意見要認真實施”“意見有若干”“意見先試行”“意見有很強的指導性”“意見是基本的”。雖然讀來非常順暢，但是認真分析，其實是把“意見”的本身詞義和“意見”這一文種混為一談了。在公文標題里，如在“意見”前面加上“實施”“若干”“指導”，語意就等于“實施文種”“若干文種”“指導文種”，就像“實施決定”“若干通知”“指導報告”一樣，顯然不盡妥當。況且，去掉這些修飾詞，也絲毫不影響標題所體現的主要內容。據此，在使用“意見”這一文種時，建議在標題中采用“關于……的意見”的形式。這樣既簡潔明了，又規范統一。