審計機關人財物統一管理的對策與建議研究

胡登海

【摘要】2016年12月29日，劉家義審計長在全國審計工作會議上指出：明年將在總結省以下地方審計機關人財物管理改革試點經驗的基礎上，制定實施方案，全面推開。審計機關人財物統一管理已經擺在了重要議事日程。本文主要結合筆者多年工作經驗，闡述了審計機關人財物統一管理的重要性，并且提出了幾點做好審計機關人財物統一管理的幾點對策和建議。

【關鍵詞】審計機關；人財物；統一管理

一、引言

在我國黨的十八屆四中全會中，強調要不斷的完善審計制度，做好審計機關人財物的統一管理，實現審計全面覆蓋，可以說這是我國審計事業發展歷史上的一座重要的里程碑。

二、審計機關人財物統一管理的重要意義

1.依法履行審計監督職責的需要

除試點地區外，目前審計體制是實行業務上以上級審計機關為主、人財物受同級政府領導的‘雙重領導體制。盡管按照現行《審計法》等法律法規，我國基層審計機關接受本級人民政府和上一級審計機關“雙重”領導，但本級政府的領導“權力”明顯大于上一級審計機關，嚴重影響了審計機關審計的獨立性，影響了審計的質量及效果。在同級財政審計的實際操作中，即便審計出問題，只要項目涉及同級政府領導所做的決策，后面的整改經常就很困難，“人為因素難以避免。”在反腐敗當中，審計也發揮著一項很重要的功能。因此，實現省以下審計機關人財物統一管，無論從治國角度來說還是從反腐角度來看，加強獨立審計，都將有助于讓審計成為監督政府的重要工具。

2.國家治理現代化的需要

《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）指出：要完善審計制度，強化上級審計機關與下級審計機關的領導，探索省以下地方審計機關人財物統一管理。中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》指出：到2020年，基本形成與國家治理體系和治理能力現代化相適應的審計監督機制，更好地發揮審計在保障國家重大決策部署貫徹落實、維護國家經濟安全、推動深化改革、促進依法治國、推進廉政建設中的重要作用。

3.全面從嚴治黨的需要

由于目前審計機關人、財、物、事都歸當地人民政府管理，因此，審計機關更多地受制于當地市、縣（市、區）委及市、縣（市、區）人民政府。在上述體制下，審計機關更多的是充當內部審計部門的角色，其對經濟的監督作用十分有限，造成審計機關“有法不能依法查處”。針對上述現狀，《決定》明確提出，要探索省以下地方審計機關人財物統一管理。審計機關只有脫離當地政府的管理，才能比較公正客觀的出具審計報告。如果審計機關的人權、財權不能相對獨立，受當地政府的影響就比較大，上述舉措主要是加強審計執法，凸顯了審計在治國中的重要性。世界上大多數國家的審計機關都是獨立于政府，直接對立法機構、權力機構負責，此前曾有不少學者建議我國審計部門轉為對全國人大負責。不過，中國人民大學法學院教授朱大旗認為，上述建議暫時很難實現，所以先從省級以下的審計機關開始改革。目前上級財政各類專項資金點多、線長、面廣，專項資金的使用通常在基層，一些環節虛報冒領、截留挪用甚至貪污侵占問題較為普遍，僅僅依靠上級審計機關的監督遠遠不夠，而各級審計機關分段監督，會留下很多執行財經法紀的漏洞。實行集中統一管理，可以有效排除地方和部門的不當干預，形成強有力的監督鏈條，提高查辦腐敗案件的效率和效果，加強黨風廉政建設。

審計實際是反腐敗中一個很重要的職能，無論是從治國的角度看，還是從反腐的角度看，上述《決定》內容對于獨立審計都能起到積極作用，能夠逐漸使審計成為監督政府的重要工具。

三、人財物統一管理的內涵

1.人的統一管理問題

這是最為關鍵的。審計法規定：審計機關負責人依照法定程序任免。地方各級審計機關負責人的任免，應當事先征求上一級審計機關的意見。但具體實施中，一些地方不乏形式多于實質，也就是說，地方審計機關領導的任免以地方黨委政府為主。統一管理后，應強化上級審計機關的組織領導，對市、縣審計機關領導干部的管理，建立由上一級審計機關黨委管理為主、地方黨委政府協管的模式。對市、縣審計機關的人員編制，統一收歸省一級，由省級編制部門會同省級審計機關核定和下達。

2.財的統一管理問題

首先是經費來源問題。應將各市審計機關的預算納入省級財政統一管理，經費由省級財政統一保障。其次是標準問題。市、縣審計機關經費上收省級統一管理時，要考慮各地經濟社會發展實際，使各地的人員收入、業務經費等不低于現有水平，為工作開展提供必要的物質保障。

3.事的統一管理問題

主要是做什么和怎么做。可以將兩種模式相結合。一種是自上而下的模式，強化審計計劃統籌協調，即全省統一組織項目，集中全省審計力量，分成若干個審計組，統籌和優化審計資源，提高審計效率和審計質量。另一種是自下而上的模式，即由各地市審計機關自行制定工作計劃，報省審計機關批準實施。不管采取什么模式，省級審計機關都應加強對下級審計機關重大案件線索方面的管理工作，跟蹤監督下一級對重大案件線索的查處和報告情況。

四、地方審計機關人財物統一管理的對策和建議

1.統一人員編制管理

目前，各級基層審計機關普遍面臨一方面人員超編、進人困難，另一方面人員年齡老化、可用審計力量不足的兩難局面。而且基層審計機關人員身份也比較復雜，公務員編制偏少，事業編制偏多，聘用人員也占有相當比重。實行人財物統一管理，為地方審計機關增加人員編制是當務之急。上級審計機關要幫助基層爭取政策，將區縣審計機關的事業編制過渡到公務員序列，促進審計人員執法資格的合法化。

2.推進審計職業化建設

按照《關于推進國家審計職業化建設的指導意見》，加強審計隊伍建設。第一，要嚴把進人關。嚴格執行相關意見要求，嚴格進人標準和門檻，規范進入程序，確保所進人員具備審計工作相關學歷、資格、經驗等專業基礎；第二，實行審計人員分類管理。對審計人員進行調查摸底，充分掌握基層審計人員能力結構，科學設定標準，合理設置審計專業技術類職位和綜合管理類職位，并實施相應的待遇制度；第三，規范審計組長負責制。進一步明確審計組長的擔任資格、權利、責任、獎懲，做到權責對等，充分調動審計人員擔任審計組長的積極性和主動性，發揮審計業務骨干在重大審計項目中的攻堅和領頭作用：第四，加強后續教育。推動審計培訓制度化、常態化、專業化、網絡化，定期組織集中整訓和輪流培訓，加強以審帶訓。

3.加強審計經費保障

經費管理是集中管理的主要內容，是審計工作能否順利開展的關鍵因素。經費管理可以采取兩種方式：一是省級全額負擔。將審計經費按人員數量、審計工作量和預算標準，全額納入省級財政預算，地方審計機關的罰沒收入直接上繳省級財政；二是省級為主，地方補充。即人員經費納入省級財政負擔，工作經費實行分級負擔。全省統一安排的項目經費由省級財政負擔，市級項目經費由市級財政負擔，縣（市區）安排項目的經費由縣級納入預算。不足部分由省級通過轉移支付解決，以上項目產生的罰沒收入分級繳入各級財政。對地方審計機關現有資產進行重新登記，上劃省級管理。以后設施設備的更新配置，按全省規定統一進行。

4.改進審計立項管理

人財物統一管理的目標是提高依法審計水平，審計立項作為審計工作的源頭環節，也必須進行改革。人財物統一管理后，上級審計機關在審計項目安排上的主導權加大，但審計機關所在地黨委、政府也有需要審計的事項。這就需要處理好上級審計機關指令性項目和本級黨委、政府安排審計事項的矛盾問題，加強審計立項管理。地方審計機關應按照審計監督全覆蓋的要求，加強審計對象調查，全面把握本地實際情況，建立審計對象數據庫，編制中長期審計規劃，保持審計項目的連續性、平衡性、整體性。

5.完善協同配合機制

審計工作一方面要增強獨立性，另一方面也離不開地方支持和有關部門的配合。必須加強與地方黨委、政府和人大的溝通協調，建立同紀檢監察、組織人事、財政、稅務、工商、公檢法等部門的協調配合機制，在審計資料獲取、電子數據共享、大數據運用、重大問題查證、案件線索移送處理、審計整改、審計結果運用、追責問責等方面協同配合，營造審計環境，消除職能阻隔和信息壁壘，發揮部門聯動效應，提高審計工作效率和效果。

五、結語

總之，我們既要有系統和清晰的制度創新，也要繼承和發揚審計30多年來積累的寶貴經驗，在改革中，要統籌考慮、全面論證、科學決策，探索改革路徑和方法，群策群力、集思廣益，為研究制定出符合審計工作實際的改革實夯實基礎。