湖南抗洪：有沒有可能一勞永逸？

徐天

在原有大堤基礎上縫縫補補都財政吃緊，另建符合標準的大堤更是無從談起，不僅建設資金不足，人員的安置費也是一大問題，所以抗洪“永遠在路上”。而在農村勞動力外出以及觀念變化的背景下，抗洪正在面臨動員機制失效等難題。

君山是洞庭湖中的一座小島，位于湖南省岳陽市。

7月8日，澆在湖南省境內的那輪暴雨已停歇了五六天，但君山依然是一座孤島。

通往島上的公路已盡數被淹，蒼蒼郁郁的大樹僅能在水面探出個頭來。洞庭湖的水位已有些回落，但眼前的大堤迎水面上殘留的樹枝、枯葉和剛剛露出的、因長時間浸泡而無法立刻消去的水漬，都提醒著不久前那驚心動魄的超保證水位。

往日迎來送往游客的碼頭，此時僅有少數官兵和一些當地人。天氣晴好，無風無雨，暗黃不見底的水面波瀾不驚。

相距不遠的岳陽市湘陰縣，則是連日不得安寧。在大堤上，最大跌窩已經形成19.5立方米的空洞，最大管涌群在100米范圍內有管涌12個。更甚者，在一段6.4公里的堤壩范圍里，出現土洞、跌窩、管涌、滑坡等險情80多處。一位參與搶險的人用“千瘡百孔”來形容眼前所見。

汛情當前，堤壩堅固、河道清理、水庫除險靠平時之功;巡查、搶險、決定主動蓄洪與否則在千鈞一發之際。就算是動員普通群眾上大堤，也需動腦解決。

從1998年特大洪水至今，湖南省的防洪條件發生了巨大變化，但幾乎每年汛期，該省都會為洪水提心吊膽，還經常會有人員傷亡。防洪，有沒有可能做到一勞永逸？

近日，《中國新聞周刊》趕赴湖南的防洪重鎮岳陽，試圖為此尋找一個答案。

資金的難題

堤壩加固是從1998年開始的。

那年的特大洪水發生之后，據新聞報道，中央、湖南省和岳陽市共投入37.8億元資金、3.1億個勞動工日，加固長江、洞庭湖大堤共1000多公里。特別是142公里的長江大堤，堤面加寬到8至12米，堤頂高超歷史最高水位2米。用岳陽市防汛抗旱指揮部辦公室副主任陳偉力的話說，加固后的長江大堤可抗擊百年一遇的洪水，洞庭湖大堤則可抗擊20年一遇的洪水。

過去，大堤多是百姓自發壘起，取材則是四處可見的沙土。水漫上來時，滲入沙土內，長時間的浸泡，使得沙土松軟，沖力十足的水流從大壩的一側滲透至另一側，并不斷外涌，沙土被水流裹挾逸出，形成大壩空洞，甚至導致大壩垮塌。

為了使得大堤迎水面能防水，在加寬加高大堤之外，加固工程還包括清基之后用水泥在大壩基底灌漿，使之牢固，用水泥塊在迎水面形成遮擋，抗水防水，在背水面用草皮覆蓋，以減少水土流失。

這一系列做法，使得整個洞庭湖區的堤防能力明顯增強了。

另一方面，國家投入了專項資金，對位于山溝、河流上的大中小型水庫進行了除險加固工程。上世紀五六十年代，各地都建設了一大批水庫，但因技術落后，年久失修，這些水庫在防汛抗旱過程中，并不能發揮應有的效果。陳偉力向《中國新聞周刊》介紹，以岳陽市1201座水庫來說，除險加固工程往往在非汛期進行。小型水庫投入200萬到500萬元，中型水庫投入500萬到1000萬元，大型水庫則投入2000萬甚至更多。實施至今，僅剩大約六分之一的水庫沒有完成。“現在岳陽市這些水庫的安全指數已經大大提高了。”

不過，也同樣存在問題。

長江、洞庭湖的大堤進行了加固，而其他水域的一些大堤，則因缺乏資金支持，質量并未得到太大的改善。

如前文所述，不少大堤都建立于群眾自發運動之中，質量參差不齊，易透水。但因國家沒有相應的資金投入，地方財政又吃緊，許多大堤的除險加固工程做得并不好，迎水面、背水面仍是一片沙土。洪水來臨時，一旦這些大堤長時間被浸泡，形成管涌等危機，只能臨時除險，這也是每每洪水來襲時，大堤出問題的一大原因。

一名湖南省內水利部門人士告訴《中國新聞周刊》，其他加固工程暫且不論，就說水泥灌漿工程，一個孔洞就需要幾十噸甚至上百噸的水泥才能灌滿，各水域的大堤所需的灌漿水泥，不計其數，無論是靠湖南省財政還是地方市縣財政，都有些勉強。

在原有大堤基礎上縫縫補補都財政吃緊，另建符合標準的大堤更是無從談起，不僅建設資金不足，人員的安置費也是一大問題。這也是為什么湖南省內的長江大堤可以抗擊百年一遇的洪水，國家撥款少于前者的洞庭湖大堤卻只能抗擊20年一遇洪水的一個原因。而其他的大堤，標準更低一些。

事實上，就算所有大堤都進行了加固，汛情卻仍有可能形成風險。比如白蟻做窩，使得大堤某處有了隱患。或者，河道里采沙、大堤內側修房或造橋梁，不慎損毀了大堤的防水層，又會形成新的隱患。

因此，每年的非汛期，所有大堤都必須進行新一輪的除險。用陳偉力的話說：“除險永遠是進行時，而不是完成時。”

主動蓄洪還是嚴防死守？

最近20年，國家的治水策略有了一定的變化，若說用大堤擋住洪水是“堵”的話，退田還湖、平垸行洪就是“疏”了。

因泥沙淤積、人類墾圍等原因，古人筆下浩浩湯湯的八百里洞庭，在1825年有6000平方公里，新中國成立之初已萎縮為4350平方公里，至1995年僅剩2624平方公里。

人與水爭地，古已有之。隨著水流沖刷、泥沙堆積，洞庭湖畔的不少地方，經年不會被水淹沒，人類逐漸在那里種植、居住，形成一個個垸子。這些垸子里的土壤是洞庭湖淤泥，營養極高，種莊稼的收成都比其他區域高出許多。縱然有的垸子會被偶爾上漲的洞庭湖水淹沒，但一旦水位退去，百姓又會自發拾掇一番，重新在那里住下。

建國之后，隨著人口的增長，人地矛盾突出，以糧為綱、向水要良田，成了當時的選擇。洞庭湖蓄水面積的大幅度縮減，使得湖泊喪失了一部分對洪水的調蓄能力。三湘四水入洞庭，洞庭入長江卻只有一個出口，來水多、出口小，一直是洞庭湖無法解決的天然矛盾。而對洪水調蓄能力的下降，使得洞庭湖面臨的問題更為嚴重。

7月1日，湖南省瀏陽市一水淹居民區，救援人員正在巡查，尋找被固居民。

1998年特大洪水之后，時任國務院總理朱镕基提出了“4350工程”，要求至2015年，洞庭湖面積應恢復到新中國建國時的4350平方公里。據媒體報道，截至2016年，湖南省對超過200處阻洪堤垸進行了平垸行洪、退田還湖的措施，擴大蓄水面積779平方公里，不過距離4350平方公里仍有接近1000平方公里的差距。

平垸行洪，是將民垸分為單退垸和雙退垸，對在汛期高水位才會被淹的民垸，實施退人不退耕的“單退”，汛期來時，人轉移到高處，糧食損失一季度。對于低于退湖后正常水位的民垸，則實施人田均退的“雙退”，永久性地成為洞庭湖的一部分。

但前述接受采訪的湖南省內水利部門人士告訴《中國新聞周刊》，因國家補償不到位，雙退垸不太多，被納入平垸行洪措施內的垸子多數是單退垸。“他們擔心，自己一旦退了，國家補償不到位，糧食沒了，家也沒了，以后怎么辦？”

就算是洪水來襲時可能會被犧牲的單退垸，其實也很少主動破口行洪。上述內部人士介紹，基層干部群眾懷有一種僥幸心理，能抗洪的話為什么不抗？抗一抗，房子農田都保住了。

該內部人士表示，對這類小垸子，無論是主動還是被動行洪，國家在補償標準上并無明文規定。目前不成文的做法是，國家對于洪災會有救濟款，一部分救濟款會用于行洪后單退垸的后續修復，但大部分修復經費，仍要靠地方政府財政“這里擠一點，那里挪一點”，以及基層的村民自籌。

無論單退垸還是雙退垸，面積都較小，大概在幾百到一千畝左右。而面積更大、地理位置更核心、對水位調節有著極為重要作用的，是蓄洪垸。

按照相關標準，堤垸分為重點垸、蓄洪垸和一般垸，每種堤垸都有人居住，有農業，甚至有工業，重點垸是洪水來襲時必須保住的堤垸，一般垸在重要性上次之，蓄洪垸則是在水位過高時，可以主動蓄洪的堤垸。

洞庭湖有24個蓄洪垸，但據相關人士向《中國新聞周刊》介紹，這些年來，主動蓄洪的蓄洪垸幾乎沒有。

與單退垸、雙退垸不同，因蓄洪垸的重要性，國家對蓄洪垸是有專項資金支持的。但據媒體2016年的報道，洞庭湖蓄滯洪區建設仍然嚴重滯后，有計劃地分蓄洪十分困難。24個蓄洪垸中，有9個垸堤防加固尚未完成，一些堤防標準普遍不高，大部分垸子不具備主動分蓄洪條件。

洞庭湖城陵磯水位站早在今年7月1日就超警戒水位，7月3日超保證水位，湘江長沙段出現超歷史最高水位洪水，資水發生超保證水位洪水，這些都達到了啟用蓄滯洪區的水位控制條件。

各地的大堤也頻發險情。比如湘陰縣的大堤，最大跌窩形成19.5立方米的空洞，最大管涌群在100米范圍內有管涌12個。在一段6.4公里的堤壩范圍里，共出土洞、跌窩、管涌、滑坡等險情80多處。

但截至目前，湖南省并未下達啟用蓄洪垸的指示。湖南省防汛抗旱指揮部督察專員陳文平在接受媒體采訪時說，不到萬不得已，一般不會實施分蓄洪水措施。“一旦分洪，盡管有部分補償，但蓄洪垸內老百姓損失依然會十分慘重。”

上述接受《中國新聞周刊》采訪的湖南省內水利部門不具名人士介紹，啟動分滯洪區需要市一級防指提出要求，由省里同意，方可實施。“這需要市里和省里達成共識才能做。”過去，湖南省主動蓄洪的選擇就不多，往往是被動蓄洪，即實在防不住了，才決定啟用蓄洪垸。

如陳文平所說，啟用蓄洪垸，垸內百姓的家園盡毀，國家會有一些補償，但無法彌補損失，一旦決定啟用蓄洪垸，恐怕會帶來民心震蕩，于維穩不利。

這位不具名人士說，對“嚴防死守”式抗洪，他個人認為存在一定的風險，需要靠機遇和運氣。一旦嚴防死守守不住了，因大堤潰口而被動蓄洪，后續風險無法把控。如果選擇主動蓄洪，從哪里破口，怎么破，皆在人為，后續修補也有跡可循。

動員難題

無論是加固大堤還是主動行洪，地方財政面臨的壓力都不小。而這個財政壓力，在汛期的大堤巡查上，更為凸顯。

根據《中華人民共和國防洪法》第五十二條規定，有防洪任務的地方各級人民政府應當根據國務院的有關規定，安排一定比例的農村義務工和勞動積累工，用于防洪工程設施的建設、維護。

以義務工來說，農村義務工主要用于植樹造林、防汛、公路建勤、修繕校舍等。按標準工日計算，每個農村勞動力每年承擔5至10個農村義務工，主要在農閑期間使用。

近十年來，各地陸續取消農村義務工、累積工，為農民減負。此舉也帶來了一些負面影響，比如，在防洪時，愿意上大堤的當地居民少了。據陳偉力介紹，每當暴雨預警時，各段大堤上都需組織人巡查，24小時不間斷，每公里安排四到六個人，如果水位超保，每公里安排人數翻番。巡查人員并排向前，留神腳下的堤壩是否有滲水、管涌等現象，一旦發現，及時通知搶險。

每當汛期，全岳陽市各層級的政府工作人員、教師以及基層雖無公職但是黨員的人，都被動員上大堤，接受市防指有關如何巡查的培訓。但光靠他們，巡查人員的數量遠遠不夠，仍需動員群眾。目前的方法是，給每一個參與巡查的百姓發酬勞，大約150元到200元一天。

陳偉力說，僅以岳陽的湘陰來看，大堤上的巡查人員遠超5000人，每人每天150元，十天就起碼需要750萬元。這些費用均由地方財政承擔，壓力很大。

一位知情人士告訴《中國新聞周刊》，雖有酬勞，但因巡查是持久戰、疲勞戰，仍有不少人不愿意參加。“預警來了，有的人就收拾行李去親戚家。巡查搶險？靠政府。”

隨著農村“空心化”現象日益加劇，青壯年勞動力減少，且鮮有巡查經驗，現在上大堤的仍有不少上了歲數的老人，類似“79歲老人守大堤”的新聞屢見不鮮。

而另一個問題是，有的人家沒有青壯年勞動力，無人上大堤，有的人家則有人上大堤，雙方比較，心理不平衡。“以前是出錢的出錢，出力的出力，現在是又不出力又不掏錢，在那里看熱鬧。”

每到汛期，組織巡查人員成了讓人頭疼的問題。“他們就是在邊上看著，或者覺得政府出錢，我來幫你做點事。”

也有的村子愿意巡查，通常是村干部和村民關系融洽的，動員起來相對容易一些。

每年汛期，中央會給遭遇洪水的省補貼一筆經費，但分到縣一級已是杯水車薪，“所以，汛情持續時間越長，地方財政的負擔就越重。”

陳偉力還記得，1998年大洪水時的湘陰，上萬個勞力自發挑土修堤，一心保衛自己的家園。當時，湘陰的這股子勁在全岳陽赫赫有名。

“這是我們下一個工作目標和方向，無論是通過行政手段還是別的方法，讓群眾有自發意識，不能全靠國家，還應承擔自己該承擔的部分，扭轉目前的局面。”