以法治思維指導精準扶貧

□ 羅顯成，湯 蕾

（中共株洲市委黨校，湖南 株洲 412000）

以法治思維指導精準扶貧

□ 羅顯成，湯 蕾

（中共株洲市委黨校，湖南 株洲 412000）

在共同推進全面建成小康社會和全面依法治國的背景下，精準扶貧理應與法治建設互相促進，互融互通。法治思維可以從理性客觀的視角來理解精準扶貧的精髓，進而解決在精準扶貧實踐中存在的問題，并從法治思維的角度提出對策和建議。換言之，法治是精準扶貧的重要精神內核，法治思維是做好精準扶貧工作不可或缺的思維方式。

精準扶貧；法治思維；扶貧主體；扶貧對象；扶貧工作

從上世紀80年代中期開始，經過近30年的不懈努力，我國在扶貧工作上取得了巨大的成就。然而，長期以來貧困人口數據不準確、扶貧工作目標指向性不精確等問題已成為扶貧攻堅階段的瓶頸。2014年初，黨中央針對這一情況制定了精準扶貧戰略。精準扶貧是指針對不同區域的具體情況和不同貧困農戶的特殊需求，運用科學有效程序對扶貧對象實施精確識別、精確診斷、精確幫扶的扶貧方式。可以說，精準扶貧戰略立足于解決長期以來我國扶貧工作中存在的問題，標志著我國的扶貧工作已由特定區域導向轉變為特定群體導向，是扶貧工作攻堅階段的新舉措。

作為一項系統、龐大的工程，精準扶貧面臨著更加緊迫的任務、更加嚴格的要求和更加復雜多樣的現實情況。經過近幾年的實踐，精準扶貧工作所面臨的困境逐漸顯現，已引起了學者們的廣泛關注。在百度上可搜索到的有關精準扶貧困境的結果高達1，380，000個，在中國知網上可搜索到以“精準扶貧的困境”為主題的論文1000余篇。通過閱讀這些文獻資料可以發現，針對精準扶貧，學者們提出了許多具有建設性和操作性的對策或建議，實踐中也有部分地區探索出了不同的切實可行的路徑，但這些對策和路徑大多是從管理思維、經濟思維的角度進行探討，而將法治思維應用于精準扶貧工作的理論研究成果卻較為鮮見。

法治思維是以法治為價值導向的思維方式，具體來說，就是將法治的精神內核運用于認識、分析、處理問題過程中的一種思維方式，是以法律規范為基準的邏輯化的理性思維方式。黨的十八大報告提出：要“提高領導干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定能力”，這也是黨代會報告中首次要求領導干部要掌握和運用“法治思維”。黨的十八屆四中全會通過的 《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）再次強調“黨員領導干部要自覺增強法治思維和依法辦事的能力”。隨著近年來改革的深入推進，法治思維正逐步成為從中央到地方上下一體遵循的重要思維方式。這不僅意味著執政黨要依法執政、政府要依法行政，也意味著各級領導干部和各個崗位的公務員要將法治思維運用到工作的方方面面。精準扶貧作為全黨乃至全國的一項重大戰略，應當也必須以法治思維為指導。法治思維是一個外延廣闊、內涵豐富的概念，運用法治思維，能夠解決精準扶貧工作中存在的許多問題。

一、以法治思維理解精準扶貧

（一）扶貧雙方的定位：主體與對象

扶貧工作是一個互動的過程，需要扶貧主體與扶貧對象雙方積極主動地溝通和協作，形成合力。這里所稱的主體，狹義上主要指各級黨委、扶貧工作隊等承擔扶貧職責的領導核心和工作隊伍，在廣義的語境下也包括不同程度地參與到扶貧工作中的個人和社會組織，如行政機關、企事業單位等。對象主要指貧困地區經過識別和建檔認定的貧困農戶。以往的扶貧工作往往表現為“大水漫灌”式的扶貧，扶貧工作主體考慮的是貧困對象整體致貧的原因，并以此為基礎制定區域整體脫貧方案，主要表現為完善基礎設施建設、加強基礎教育和扶持區域產業等。在這一過程中，扶貧主體整體與扶貧對象整體進行互動，建立的是從面到面的聯系。而精準扶貧遵循“精確滴灌”的思維導向，通過調查摸底，建立檔案，在一定區域內精確識別貧困農戶并精確掌握其各方面的信息數據，如收入狀況、致貧原因、脫貧能力等。在此基礎上，扶貧工作主體為每一個貧困農戶“量體裁衣”，制定具體可行的脫貧計劃，精準投放扶貧資源。可以說，精準扶貧的本質是強化扶貧主體與扶貧對象之間點對點的聯系，在扶貧過程中增加扶貧主體與扶貧對象之間的互動，并使這一互動的過程更加深入、更加有效。這既是黨中央制定精準扶貧戰略的初衷，也是精準扶貧工作的預期目標。

（二）扶貧雙方的關系：權利與義務

從法律的視角來看，所有的關系都可以解構為權利義務關系，精準扶貧亦是如此。在精準扶貧工作中，扶貧主體享有法律法規以及內部規范性文件賦予的職權，承擔著相應的職責；受助的貧困農戶作為扶貧對象享有一定的權利，也必然需要履行一定的義務。扶貧主體的職權和職責、貧困農戶的權利和義務彼此關聯、互相對應。扶貧工作開展的過程就是扶貧主體行使職權、履行職責的過程，也是貧困農戶實現權益、履行義務的過程。如圖所示：

在這一過程中，雙方權利（力）義務的具體內容是什么、邊界在哪里，都必須在憲法、法律法規和其他規范性文件中找到明確依據。在法律沒有規定的事項中，應該遵循法治精神、運用法治思維加以判斷。

（三）扶貧工作的過程：程序與監督

精準扶貧是一個多方協作互動的過程。一方面，為了保障扶貧目標的實現，提高工作效率，需要嚴格規范具體工作程序。程序正義是看得見的正義，只有將精準扶貧工作中的所有環節都納入到法定程序中，才能保障結果的合法有效，才能使各方的權益得到切實的保護。在這一過程中，精準扶貧主體應按照法定的程序開展具體工作，如公開相關信息、分配扶貧物資等；扶貧對象需要按照相關程序要求參與到精準扶貧工作中來，如通過合法合理的途徑表達訴求、解決矛盾等。另一方面，程序規范需要有效監督。有效監督既是程序規范的必要條件，也是實現有效監督的前提。精準扶貧作為一項多部門參與協作、直接影響到廣大群眾切身利益的龐大工程，在上有組織監督、下有群眾監督的情況下，中間各個環節都不能離開法律監督。因此，將精準扶貧工作置于法律的監督之下，既是法治思維的應有之義，更是依法治國的必然要求。

二、從法治視角解析現實問題

（一）主體不明，權責不均

首先，扶貧主體內部權責不明確、不對等。精準扶貧是集農業、交通、公共服務、社會保障等于一身的系統工程，這就決定了精準扶貧工作的主體必然是一個多元的集合。從中央、地方到社區都在抓扶貧工作，各類扶貧主體在精準扶貧這一系統工程中處于不同的位置，也發揮著不同的作用。從法律的維度分析，具備扶貧職權和責任的既有各級黨委、各級政府部門、村委會等綜合性扶貧主體，又有扶貧辦、駐村扶貧工作隊等專門扶貧主體，還有與貧困村、貧困農戶結對幫扶的企事業單位、組織和個人，因而扶貧權責不明確問題比較突出。在不同規范的層面，各單位、組織和個人具備不同性質的扶貧主體資格，如政府部門是行政法規范的扶貧主體，企事業單位和個人是其他相關法律和規范的扶貧主體。上至黨中央國務院，下至村委會村支部，指導扶貧工作的規范性文件縱橫交錯，授權、定責事項各有不同。在此基礎上，精準扶貧主體常常根據具體情況的需要設置臨時議事協調機構，這樣，原本就多樣的扶貧主體即變得更加復雜。這些臨時議事協調機構如何定義、如何分配具體的職權并劃分具體責任，就成了長期困擾精準扶貧工作的疑難問題。就特定扶貧主體而言，沒有明確的授權很難開展工作，沒有明確的責任也很難形成責任意識。由于扶貧主體之間沒有明確的授權和責任，難免會出現有的扶貧工作交叉重復，各方扶貧主體都在管，有的扶貧工作則成為權責真空，面臨誰都不好管的尷尬境地。權責不明還會產生職權與責任不對等、不均衡的問題。如扎根一線的扶貧工作隊雖然肩負著扶貧工作的首要責任，但職權十分有限，以至于面對上級爭取政策資金困難，面對扶貧對象協調各方面工作也困難。再如作為綜合性協調機構的扶貧辦，雖然對扶貧工作做了深入的調查研究，但對項目資金的使用沒有決策權，導致扶貧資金難以發揮作用。也就是說，扶貧主體職權與責任不對等、不均衡，最終加大了扶貧工作的難度。

其次，扶貧主體與扶貧對象之間權責不對等。在精準扶貧實踐中，作為扶貧對象的貧困農戶存在“等、靠、要”問題，不積極、不主動、不配合、不誠信的現象依然存在，常常使扶貧工作陷入僵局。例如：湖南省茶陵縣推出的金融扶貧新模式，貧困農戶以政府提供的無息或貼息扶貧貸款資金入股企業成為企業股東，只需要簽訂協議，每年就能拿到1200元以上的企業分紅，同時有機會進入企業工作。然而，由于部分貧困農戶自身理解、接受能力和文化水平有限，對這樣創新的、“授之以漁”的幫扶方式始終持懷疑、拒絕的態度，因而影響了脫貧進度。還有享受易地扶貧搬遷、幸福安居工程的貧困農戶依然占據搬遷之前的宅基地，拒絕退還給村集體，在村民中造成了不良影響。從法治的視角來看，存在這些現象的原因是貧困農戶怠于行使權利或者濫用權利，逃避其應盡的義務。由于直接面對貧困農戶的基層扶貧工作者所能行使的職權十分有限，所以，面對以上問題，盡管基層扶貧工作者多次上門做工作，向貧困農戶耐心、細致地講解政策，“跑斷腿、說破嘴”，也難以改變個別貧困農戶保守、消極的態度，最終導致扶貧效果不甚理想。此外，對于濫用權力侵害集體和他人利益的現象，還缺乏有效的制裁方式。這些問題最終導致基層群眾對扶貧工作不滿，也進一步加大了扶貧工作的難度。

（二）標準不一，對象不準

精準扶貧識別機制是指準確發現和篩選需要扶助對象的過程，是開展扶貧工作的前提和基礎。如果不能準確定位和識別扶貧對象，不能夠準確地進行貧困人口識別和貧困情況識別，就無法實現扶貧工作的“精準”，也就降低了精準扶貧工作的有效性，使扶貧效果大打折扣。事實上，在當前農村地區精準扶貧機制建立和運行過程中所面臨的一個現實困境就是精準識別機制不夠“精準”。

目前，我國農村地區精準扶貧機制還處在探索階段，關于如何更加準確、有效地進行扶貧識別，還沒有制定統一的標準和工作程序，不同地區的扶貧識別機制仍存在著較大的差別，這些都是影響精準扶貧機制完善的重要因素。例如：在貧困人口識別方面，收入水平是進行貧困人口篩選識別的主要標準之一，然而實踐起來卻困難重重。一方面，作為最基礎收入方式的家庭承包責任制的農業生產基本上由農戶自產自收，而常見的增收方式如外出務工又面臨流動性強的問題，難以形成有效的收入統計機制；另一方面，不同地區物價水平、社會保障水平各有不同，收入標準無法精確地反映農民的實際生活水準。總之，“一刀切”的識別判斷標準不能滿足精準扶貧的要求。

同時，由于國家規定了明確的貧困線標準，因此，很多地方通常都是借助民主評議的辦法，先由各村民小組推薦貧困農戶，再由村民代表大會討論投票決定。據《國務院扶貧開發領導小組第四次全體會議材料匯編（2015．1）》中的數據顯示，到2014年底，全國利用這種方法共識別出8862萬貧困農戶。民主評議雖然奠定了精準扶貧識別機制的民主性基礎，卻難以保障其公正性。例如2016年8月甘肅省康樂縣發生的楊改蘭自殺事件，楊改蘭一家雖然是村里最貧困的家庭之一，卻被排除在扶貧對象之外，低保也被取消，這些因素最終導致楊改蘭心理崩潰。所以，如何建立有效的貧困農戶識別機制，兼顧民主和公平，還需要進行深入探討。

（三）監督不力，程序不嚴

西方有句法諺：“程序是法治和恣意而治的分水嶺。”換言之，如果監督缺位，就會導致扶貧工作程序隨意，各種問題凸顯。

首先，相關扶貧政策和程序公開機制不規范是當前精準扶貧工作中存在的主要問題。由于缺乏嚴格規范的程序公開機制，部分扶貧工作事項沒有按照規定及時公開，因而降低了公眾對扶貧工作的關注度以及政府部門的公信力。尤其是扶貧資金的使用管理過程缺乏公開、公正的管理機制以及信息披露機制，會使公眾對扶貧主體的信任程度大打折扣。

其次，缺乏監督會產生腐敗死角，這一問題在扶貧資金使用上尤為明顯。據最高人民檢察院的統計數據顯示，2013年至2015年，全國檢察機關依法查處扶貧開發領域職務犯罪2295人，占全部職務犯罪案件人數的1．4%，可見我國扶貧領域犯罪形勢之嚴峻。筆者認為，產生這些問題的根源在很大程度上是由于扶貧資金管理公開機制缺位。沒有及時進行信息披露并接受公眾監督，以至于部分扶貧工作人員在面對大量扶貧資金時失去了有效的外在監督和自我約束力，從而走上了違紀違法的道路。

再次，部分地區存在貧困數據弄虛作假問題。數據是扶貧工作各方面情況的直接反應，既體現了以往扶貧工作取得的成效，又決定了今后政策部署的方向。所以，在扶貧工作中，部分扶貧主體為了凸顯本區域扶貧成績，或者為了爭取更多的政策支持，往往存在著貧困數據弄虛作假、夸大現實情況的問題。例如：一些地方政府為了獲得財政支持，夸大貧困人口數量以爭取貧困縣資格；一些已脫貧的地方為了保留原有的財政支持，故意隱瞞其經濟和人均收入水平情況；有的貧困地區為了爭取更多的扶貧資源，在上報數據時保留已死亡的貧困人口數據，等等。虛假數據不僅影響了各級黨委、政府對于本區域脫貧攻堅戰形勢的準確判斷，也影響了扶貧工作的實際效果，阻礙了扶貧資源的有效配置和整體利益最大化。

三、從法治思維的角度提出對策和建議

《決定》指出，依法治國必須形成完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系。精準扶貧作為全黨乃至全國的一項重要戰略，必須被納入到依法治國的框架之內，沿著法治的軌道不斷深入實施。本文認為，以法治為導向，需要從以下幾方面解決精準扶貧工作中存在的現實問題。

（一）確保長效立法與完善立法并行

良法是善治的前提，完善的立法是各項工作順利開展的先決條件。只有根據現實需要完善與扶貧相關的法律，才能保障精準扶貧工作有法可依，為當下的脫貧攻堅戰提供法治保障。

憲法作為我國的根本大法，是中國共產黨治國理政的總章程。黨和國家的一切工作都需要在憲法中找到依據，精準扶貧工作亦是如此。具體來說，精準扶貧工作的許多方面都能在憲法中找到依據。如我國現行《憲法》第八條有關農村集體經濟組織和城鎮中的各種形式的合作經濟的規定，是貧困地區發展集體經濟、產業脫貧的根本依據；第十一條有關非公有制經濟的規定，是引導貧困人口發展個體經濟、私營經濟的根本依據；第四十五條有關獲得物質幫助權利，則是年老、疾病或者喪失勞動能力的貧困人口向國家和社會請求物質幫扶的根本依據。2014年，國務院頒布了《社會救助暫行辦法》，現已成為規范精準扶貧的主要行政法規之一。此外，《關于進一步發揮交通扶貧脫貧攻堅基礎支撐作用的實施意見》《財政專項扶貧資金管理辦法》等規范扶貧工作的80多部部門規章以及更加具體的地方性法規，構成了精準扶貧法制體系的主要內容。與此同時，《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見》《中國農村扶貧開發綱要（2011-2020年）》等規范性文件，作為精準扶貧法律體系的重要淵源，都在精準扶貧領域發揮著重要的指導和規范作用。

總體而言，中央至地方各級黨委和政府一直高度重視扶貧工作，也有大量的有關扶貧脫貧攻堅階段的法規不斷出臺并適時更新。但在狹義的法律位階上，有關精準扶貧的法律法規仍然存在不足：沒有一部完善的、專門的、立足長遠的扶貧法，以至于扶貧工作中的很多規范還停留在政策層面，影響了法律對于精準扶貧工作的規范效果，進而降低了扶貧工作的規范性和長效性。精準扶貧這一全國性的戰略理應通過剛性的法律來規范和指導，脫貧的效果亦需要通過穩定性強的法律來保障。所以，進一步完善與精準扶貧工作相關的法律法規，應將重點放在填補這一缺口上，以促使該法律體系更加嚴密。

（二）確保扶貧攻堅與依法行政并行

《決定》強調堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，實現科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，促進國家治理體系和治理能力現代化。在這一過程中，政府始終發揮著無可替代的作用，也承擔著更加重大的責任。扶貧攻堅是政府工作中的一項重要任務，因此，政府應該主動把深化行政體制改革融入扶貧攻堅戰的大局中，在履行扶貧職責的過程中嚴格依法行政，實施精準扶貧，推動發展成果真正惠及于民。

具體來說，首先，合法有效是法治思維對扶貧工作提出的基本要求。精準扶貧工作中任何行政行為都應該在法律法規中找到依據并恪守權力邊界，因為法無授權不可為，同時兼顧合法性與合理性。不僅如此，在實施精準扶貧戰略過程中，政府還應發揮主導作用，要引導社會資本和技術進入扶貧工作并協調兼顧各方利益。政府應進一步做好行政審批制度改革、強化合法性檢查、優化行政權力清單等法治建設工作，全面提升服務全社會的水平。

（三）確保組織監督與法律監督并行

嚴密的監督體系是法治思維不可或缺的重要內涵。如果把制度比做籠子，那么監督則是籠子上的鎖。缺少了監督，制度的籠子就不能真正起到規范權力的作用。

《中國共產黨廉潔自律準則》《中國共產黨紀律處分條例》《中國共產黨問責條例》等黨內法規的相繼頒布，標志著全面從嚴治黨進入到了前所未有的新階段，也是組織監督不斷加強的體現。因此，在精準扶貧過程中，要持續抓好作風建設，把“嚴”的標準和“實”的作風內化于心、外化于行，特別是在扶貧資金、扶貧項目等方面要嚴守紀律紅線，發揮組織監督的作用，但僅有紀律處分和問責機制還不夠，還應將法律監督滲透到精準扶貧工作的各個環節之中。這就要求開展精準扶貧工作專項執法監察。在監察制度改革的背景下，監察主體要在精準扶貧工作中持續發力，通過開展執法檢查，進村入戶與貧困農戶和村干部面對面交流，查閱扶貧開發檔案材料，深入了解精準扶貧情況，更好地督促政府職能部門依法履行職權。

亞里士多德說過，法律就是秩序。精準扶貧工作要有序開展，法治是其中不能回避的重要命題。因此，在今后的精準扶貧工作中，必須提高扶貧工作者運用法治思維和依法辦事的能力，讓脫貧攻堅戰在法治的軌道上取得更大的進展。

［1］何志春，康忠芳．構建法制機制助力精準扶貧——以習近平精準扶貧思想為視角［J］．社科縱橫，2016，（08）．

［2］葛志軍，邢成舉．精準扶貧：內涵、實踐困境及其原因闡釋——基于寧夏銀川兩個村莊的調查［J］．貴州社會科學，2015，（05）．

［3］楊秀麗．精準扶貧的困境及法制化研究［J］．學習與探索，2016，（01）．

［4］李國治，朱曉蕓．農村精準扶貧的問題與對策［J］．黑河學刊，2016，（01）．

［5］陳許彬．淺析農村地區精準扶貧機制現實困境與對策［J］．社會事業，2016，（01）．

［6］文天星．四川精準扶貧存在的問題及對策分析［J］．農村科學實驗，2016，（07）．

［7］王麗．我國精準扶貧實施過程中存在的問題及其對策［J］．重慶電子工程職業學院學報，2016，（03）．

［8］黃妮．在精準扶貧中發揮社會監督機制的作用［J］．湖南行政學院學報，2015，（05）．

（責任編輯：高 靜）

Precise Poverty Alleviation with the Guidance of the Rule of Law Thinking

Luo Xiancheng，Tang Lei

In the background of building moderately prosperous society and complete rule of law，precise poverty alleviation and legal construction should promote each other．The rule of law thinking can provide a rational and objective perspective to help us understand the essence of precise poverty alleviation，analyze the problem in the practice of precise poverty alleviation，and find out the countermeasures from the position of law．In a word， legal takes an important part in precise poverty alleviation， and precise poverty alleviation would not success without the rule of law thinking．

precise poverty alleviation；rule of law thinking；poverty alleviation subject；poverty alleviation object；poverty alleviation work

F323．8

：A

：1007-8207（2017）07-0032-06

2017-03-31

羅顯成 （1962—），男，湖南新寧人，中共株洲市委黨校政法教研部主任，副教授，研究方向為行政法學、經濟法學；湯蕾 （1990—），女，湖北宜昌人，中共株洲市委黨校政法教研部助教，碩士，研究方向為行政法學、憲法學。