農(nóng)村土地資產(chǎn)評估問題及對策研究

周超+任杰+廖玉

摘要：隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及農(nóng)村土地使用制度的改革，土地占農(nóng)民資產(chǎn)價(jià)值的比例越來越高。我國農(nóng)村土地評估行業(yè)發(fā)展時(shí)間較短，存在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度不完善、缺乏能夠指導(dǎo)農(nóng)村土地評估實(shí)踐的技術(shù)規(guī)范及城鄉(xiāng)建設(shè)用地土地市場不統(tǒng)一等突出問題。為促進(jìn)農(nóng)村土地評估行業(yè)發(fā)展，應(yīng)全面落實(shí)農(nóng)村土地權(quán)屬界定，加強(qiáng)農(nóng)村土地評估理論體系和技術(shù)規(guī)范的建設(shè)，破除土地使用城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、統(tǒng)一建設(shè)用地市場。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地；評估；建議

中圖分類號：F301.3 文獻(xiàn)識別碼：A 文章編號：1001-828X（2017）015-00-02

農(nóng)村土地是農(nóng)民生存、發(fā)展的根本和來源。市場經(jīng)濟(jì)體制環(huán)境下，以市場機(jī)制配置土地資源成為市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求。管好、用好農(nóng)村土地資源，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革發(fā)展的客觀要求，對于促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，帶動(dòng)農(nóng)戶增收，都有十分重要的意義。當(dāng)前，農(nóng)村土地資產(chǎn)評估的理論體系和技術(shù)規(guī)范與城市國有土地資產(chǎn)評估相比存在巨大差距。在當(dāng)前農(nóng)村土地制度改革不斷向縱深推進(jìn)、城鄉(xiāng)要素交流越來越活躍的大背景下，建立規(guī)范的農(nóng)村土地評估體系是盤活農(nóng)村土地資源，促進(jìn)農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定的現(xiàn)實(shí)需要和內(nèi)在需求。

一、當(dāng)前農(nóng)村土地資產(chǎn)評估面臨的主要問題

1.農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度不完善

長期以來，我國農(nóng)村集體土地所有權(quán)收益管理相對滯后，關(guān)于農(nóng)村集體土地所有權(quán)收益的產(chǎn)生機(jī)制和分配機(jī)制認(rèn)識不足、政策缺失，導(dǎo)致農(nóng)村集體土地所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上得到實(shí)現(xiàn)的要求未能滿足、嚴(yán)重影響農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)科學(xué)發(fā)展，危及農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定。 目前，我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度存在嚴(yán)重缺陷，主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：第一，農(nóng)民對農(nóng)村土地確權(quán)的認(rèn)識不夠。由于政策宣傳解釋不夠，有些農(nóng)民沒有認(rèn)識到農(nóng)村土地確權(quán)的重要性。甚至?xí)J(rèn)為土地確權(quán)會增加自己的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)；同時(shí)，有些農(nóng)民因?yàn)橥獬鰟?wù)工，不愿意返鄉(xiāng)配合土地確權(quán)。第二，歷史原因造成農(nóng)村土地權(quán)屬不清，主要表現(xiàn)為農(nóng)村土地權(quán)屬資料缺失，農(nóng)民拿不出有效的證據(jù)證明自己土地的權(quán)屬；第三，農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織雖然存在，但沒有有效的行使集體土地所有權(quán)權(quán)利。農(nóng)民更是無法有效的保障自己的合法權(quán)益。 合法有效的產(chǎn)權(quán)是農(nóng)村土地評估的基本前提，產(chǎn)權(quán)制度的不完善嚴(yán)重制約了農(nóng)村土地評估的發(fā)展。

2.缺乏指導(dǎo)農(nóng)村土地資產(chǎn)評估的理論體系和技術(shù)規(guī)范

完善的理論體系和技術(shù)規(guī)范是保障農(nóng)村土地資產(chǎn)評估有序發(fā)展的重要前提。雖然從2016年12月1日開始實(shí)施的《中華人民共和國資產(chǎn)評估法》一定程度上規(guī)范了資產(chǎn)評估行為。但缺少針對農(nóng)村土地評估現(xiàn)實(shí)情況的具體實(shí)施細(xì)則。無法有效的指導(dǎo)農(nóng)村土地資產(chǎn)評估實(shí)踐。容易造成評估人員在評估實(shí)踐中缺乏執(zhí)行的具體標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，在過程中存在混亂、無序的狀態(tài)，無法形成一個(gè)公平公正的農(nóng)村土地交易市場。

3.城鄉(xiāng)土地二元結(jié)構(gòu)

農(nóng)村發(fā)展不僅承擔(dān)著改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，提高村民生活福利水平的責(zé)任，也涵蓋了國家在處理城鄉(xiāng)關(guān)系，解決“三農(nóng)”問題和建設(shè)新農(nóng)村方面的正常內(nèi)容，在當(dāng)前農(nóng)村土地制度改革不斷向縱深推進(jìn)、城鄉(xiāng)要素交流越來越活躍的大背景下，農(nóng)村土地生產(chǎn)活力將進(jìn)一步釋放，農(nóng)村土地制度改革、土地綜合治理、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地改革等都需要打破城鄉(xiāng)土地二元結(jié)構(gòu)，建立農(nóng)村土地評估體系。目前我國實(shí)行的是城鄉(xiāng)二元的土地所有制結(jié)構(gòu)，城市土地與農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)主體不同。城市土地為國家所有，農(nóng)村土地為農(nóng)民集體所有。但正是由于這種城鄉(xiāng)土地二元結(jié)構(gòu)造成了城鄉(xiāng)建設(shè)用地?zé)o法合理自由流轉(zhuǎn)，使得農(nóng)村土地的資產(chǎn)價(jià)值無法顯現(xiàn)，是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)乃至農(nóng)村土地評估發(fā)展落后的關(guān)鍵原因。首先，由于城市土地的基礎(chǔ)設(shè)施配套程度、人口密集程度明顯優(yōu)于農(nóng)村土地，造成城市區(qū)位條件比農(nóng)村土地好、在用地需求上，國有土地高于農(nóng)村土地。而需求決定價(jià)格，進(jìn)一步造成了國有土地價(jià)格遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)村土地。其次，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場機(jī)制缺乏。我國農(nóng)村土地資產(chǎn)管理是一種相對靜態(tài)的管理，農(nóng)村土地的流動(dòng)性不高，造成農(nóng)村土地的資產(chǎn)的價(jià)值無法顯現(xiàn)，也造成了農(nóng)村土地評估發(fā)展的滯后。

二、改善農(nóng)村土地資產(chǎn)評估現(xiàn)狀的政策建議

1.加快推進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)工作

農(nóng)村土地是農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)村穩(wěn)定、農(nóng)民增收最基礎(chǔ)的生產(chǎn)資料。《中華人民共和國物權(quán)法》明確規(guī)定，所有權(quán)人對自己的資產(chǎn)依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。加快農(nóng)村土地確權(quán)工作的開展，有利于保障農(nóng)民的物權(quán)。要保障農(nóng)村土地確權(quán)的順利開展，首先應(yīng)加大政策宣傳讓農(nóng)民了解土地確權(quán)的重要性。以宣傳冊、板報(bào)、村集體會議，讓農(nóng)民了解農(nóng)村土地確權(quán)是保護(hù)自己合法權(quán)益的重要方式。確保登記真實(shí)準(zhǔn)確明確土地權(quán)屬后，農(nóng)民就可以用自己的土地進(jìn)行抵押貸款，從而擴(kuò)大生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模。讓農(nóng)村土地確權(quán)工作最大程度上獲得農(nóng)民的支持。其次，建立土地權(quán)屬糾紛仲裁機(jī)構(gòu)。由于歷史原因，農(nóng)戶之間的權(quán)屬變更多采取口頭的方式進(jìn)行，有的書面變更資料也存在合法性問題。讓農(nóng)村的集體土地確權(quán)工作存在一定的難度。應(yīng)建立一支由不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會及相關(guān)司法部門組成的土地權(quán)屬糾紛仲裁機(jī)構(gòu)，對在土地所有、使用、經(jīng)營、承包等各類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中存在的糾紛進(jìn)行仲裁，讓群眾矛盾得以及時(shí)化解，消除社會隱患。最后，相關(guān)政府機(jī)構(gòu)應(yīng)制定土地確權(quán)相關(guān)制度規(guī)范，并將土地確權(quán)工作納入財(cái)政統(tǒng)籌預(yù)算，不增加農(nóng)民經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。

2.建立健全農(nóng)村土地評估的理論體系和技術(shù)規(guī)范

建立健全農(nóng)村土地評估的理論體系和技術(shù)規(guī)范，是實(shí)現(xiàn)土地增值收益在農(nóng)民、集體、國家之間合理、公平分配的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，可大力激發(fā)農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展動(dòng)力。因此，應(yīng)當(dāng)從多方面構(gòu)建完善農(nóng)村土地評估體系。第一，制定完善農(nóng)村土地估價(jià)指導(dǎo)價(jià)格體系。城市土地定期公布分用途、分地段的基準(zhǔn)地價(jià)，那么農(nóng)村土地也應(yīng)該按照等級、肥力、位置等的差異逐步建立農(nóng)村土地市場信息庫，并及時(shí)將交易信息對外公開。第二，加強(qiáng)農(nóng)村土地評估專業(yè)人員的隊(duì)伍建設(shè)。農(nóng)村土地資產(chǎn)評估與城鎮(zhèn)土地資產(chǎn)評估相比，起步比較晚，提高評估人員的業(yè)務(wù)水平是提高農(nóng)村土地資產(chǎn)評估質(zhì)量的關(guān)鍵。針對目前農(nóng)村土地估人員的缺少的現(xiàn)狀，應(yīng)當(dāng)建立專業(yè)的農(nóng)村地價(jià)評估機(jī)構(gòu)，培訓(xùn)農(nóng)村集體土地資產(chǎn)評估專業(yè)人員。第三，建立專業(yè)的農(nóng)村土地交易服務(wù)平臺。首先是承包地、林地及草地等交易平臺，充分應(yīng)用現(xiàn)代信息手段促進(jìn)其產(chǎn)權(quán)交易，讓有用地需求的種植戶或者投資者能夠和愿意參與土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)民和集體面對面交流，為農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)提供規(guī)范的交流渠道。更有效的促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營和農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)；其次是集體經(jīng)營性建設(shè)用地等的交易平臺，確保其可以通過出讓、租賃、入股、聯(lián)營等國家規(guī)定的合法方式實(shí)現(xiàn)土地增值，提高土地資產(chǎn)價(jià)值。

3.統(tǒng)一城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場

在控制農(nóng)村建設(shè)用地總量、不占用永久基本農(nóng)田的前提下，加大農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用深度和廣度，用于發(fā)展鄉(xiāng)村休閑旅游養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)和農(nóng)村三產(chǎn)融合發(fā)展。首先，應(yīng)該讓農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地實(shí)行同等入市。同等入市意味著農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地可以與國有建設(shè)用地以平等的地位進(jìn)入市場，可以在更多的市場主體間、在更寬的范圍內(nèi)、在更廣的用途中進(jìn)行市場交易；其次，應(yīng)該讓農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與城市國有土地同權(quán)同價(jià)。同權(quán)同價(jià)意味著農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地享有與國有建設(shè)用地相同的權(quán)能，在一級市場中可以出讓、租賃、入股，在二級市場中可以租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押等。最后，修訂相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章制度，為統(tǒng)一城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場掃清制度障礙。修改《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國擔(dān)保法》等相關(guān)法律，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利，為打破城鄉(xiāng)二元建設(shè)用地市場提供長遠(yuǎn)、根本的法治保障。

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作者簡介：周 超（1983-），女，漢族，湖北宜昌人，重慶市電子工程職業(yè)學(xué)院、碩士，助教、資產(chǎn)評估。