“產城融合”我們所追求的理想城市

潘慧琳

編者按：

人們常常期待這樣一個景象：

一個區域內，人才集聚、產業發達、功能完備、設施現代、環境優美、出行方便，自然風光秀麗，人文氣息濃郁，社區充滿活力等等。每位生活在里面的人，努力工作，幸福生活，老人不再等待子女晚歸，孩子不再等著父母接送。高端人才都愿意來這里生活、工作……

這就是產城融合的未來圖景！

產城融合，顧名思義，主要指的是城市合理布局產業功能與城市功能，承載產業聚集和城市發展的重任，同時，以“產城人”互動為基點，構建產城人互動的有機體系，以人的發展為目標，以城市功能為載體，以產業高級化為動力，進而達到產業、城市、人之間有活力、持續向上發展的城鎮發展模式。

2015年，為推動產業和城鎮融合發展，加快培育一批新的經濟增長點或增長極，形成功能各異、相互協調補充的區域發展格局，國家發改委擬在全國范圍內選擇60個左右條件成熟的地區開展產城融合示范區建設工作。

2016年，國家發改委在全國選擇58個城市開展產城融合示范區建設，探索產業與城市融合發展新路徑。

產城融合先行先試，愚公故里砥礪前行：濟源，被國家委以重任！

消息傳來后，為推動濟源國家產城融合示范區建設，河南省更是迅速出臺方案。5月10日，在省長陳潤兒主持召開的省政府常務會議中更是再次強調，并原則通過了《濟源國家產城融合示范區總體方案》。

“國家產城融合示范區的獲批意味著濟源將獲得更多的先行先試改革權利。”濟源市發改委主任劉萬玉表示，“下一步，我們將按照產城融合、城鄉一體的發展戰略，盡快啟動實施方案編制，抓好貫徹落實；要本著‘邊規劃、邊實施，邊謀劃、邊推進的原則，在城鄉提質、產業轉型、公共服務發展、基礎設施建設、生態環境保護等領域謀劃推進一批引領性重大項目，在‘放管服改革、行政體制改革等方面先行先試、尋求突破、取得實效，在全省乃至全國叫響濟源產城融合品牌。”

當前，無論是在國家制度層面，還是在行業發展層面都面臨著轉型。實現由“物的城鎮化”向“人的城鎮化”、由“工業文明”向“生態文明”的戰略轉型，這是時代發展的大勢所趨，是從“功能”向“人本”，繼而向“多元”的價值觀轉型。因此，在未來的發展中，我們需要的不僅是“產”“城”之間的融合，更是“產、城、人、境、意”等各方面要素的碰撞與融合。實現從產城融合向多元融合的轉型，必將成為城市發展的總體趨勢與方向。

產城融合是我國在轉型升級關鍵期，基于“產城分離”提出的發展思路，也是當前兩化融合與智慧城市協同發展的普遍路徑。產城融合以“以人為核心，以產興城、以城促產、產城相容”為目標，核心是產業，產業屬性決定了新城的功能結構、用地布局、交通導向、景觀格局等戰略；最終落腳點是人，堅持“以人為本”的規劃原則，營造“宜居、宜業、宜創業”的新環境。

濟源市作為河南唯一的全域城鄉一體化示范市，更是國家首批中小城市綜合改革試點市，素有“豫西北門戶”之稱。今年3月31日，國家發展改革委正式復函河南，支持濟源市在全域建設國家產城融合示范區。批復同時要求，產城融合示范區發展，應遵循城市發展規律，統籌城市空間、規模、產業結構，統籌規劃、建設、管理環節，統籌改革、科技、文化動力，統籌生產、生活、生態布局，把示范區建設成為經濟發展、社會和諧、生態文明、人民幸福、宜居宜業的區域，走以產興城、以城帶產、產城融合、城鄉一體的發展道路，為全國新型工業化和城鎮化融合發展探索可復制、可推廣的經驗做法。

什么是產城融合示范區

產城融合示范區是指依托現有產業園區，在促進產業集聚、加快產業發展的同時，順應發展規律，因勢利導，按照產城融合發展的理念，加快產業園區從單一的生產型園區經濟向綜合型城市經濟轉型，為新型城鎮化探索路徑，發揮先行先試和示范帶動作用，經過努力，該區域能夠發展成為產業發展基礎較好、城市服務功能完善、邊界相對明晰的城市綜合功能區。

國家發改委提出，產城融合示范區建設要主動適應經濟發展新常態，深入實施國家區域發展總體戰略、主體功能區戰略和新型城鎮化戰略，順應國際國內產業發展和城鎮化發展新趨勢，進一步深化改革、先行先試，依托現有合規設立的各類國家級、省級產業園區，充分發揮市場配置資源的決定性作用，更好地發揮政府規劃和政策的引導作用，全面落實產城融合發展理念，著力優化發展環境，不斷深化開放合作和改革創新，走以產興城、以城帶產、產城融合、城鄉一體的發展道路，促進產城融合發展，提高資源利用效率，改善生態環境質量，保障和改善民生，為新型工業化和新型城鎮化探索路徑、提供示范，努力構建經濟發展、社會和諧、人民幸福的良好格局，促進區域協同協調發展。

產城融合示范區的建設工作目標是，到2020年，示范區經濟社會發展水平顯著提升，經濟增長速度快于所在地區總體水平，常住人口城鎮化率明顯快于所在地區平均水平，現代產業體系加快形成，城鎮綜合服務功能不斷完善，生態環境進一步優化，居民生活質量明顯提高，將示范區建設成為經濟社會全面發展、產業和城市深度融合、城鄉環境優美、居民生活更加殷實安康的新型城區。

為什么會是濟源

為深入貫徹落實黨的十八大和十八屆三中全會精神，根據《國家新型城鎮化規劃（2014—2020）》有關要求，推動產業與城鎮融合發展，經國務院同意，2016年，國家發改委在全國選擇58個城市開展產城融合示范區建設，探索產業與城市融合發展新路徑。經過一年多的試驗探索，產城融合示范區建設取得了積極進展，但這58個產城融合示范區都是依托現有產業園區，在一個城市的局部區域開展探索試驗。為進一步發揮產城融合示范區的示范效應、拓展產城融合示范區的范圍、豐富示范區的類型，在河南省委、省政府積極爭取下，國家發改委決定選擇經濟實力較強、工業化城鎮化水平較高、城鄉統籌發展基礎好、相關改革經驗豐富的濟源市開展全域產城融合示范區建設。

今年年初，國家發改委會同河南省開展了建設濟源國家產城融合示范區相關基礎性研究和總體方案制定前期工作，通過開展實地調研、認真討論，研究起草和修改形成了《方案》（征求意見稿），在征得有關方面一致意見后，3月31日以發改地區〔2017〕593號文正式復函河南省，支持濟源市在全域建設國家產城融合示范區，同時，要求河南省盡快修改完善示范區總體方案并印發實施。按照復函要求，省發改委會同濟源市對《方案》作了進一步修改完善，5月10日省政府第123次常務會議研究通過了《方案》并正式印發實施。

濟源市位于河南省和山西省交界地帶，素有“豫西北門戶”之稱。近年來，濟源市圍繞產城融合、城鄉一體發展持續探索，形成了一些行之有效的經驗和做法。在就地城鎮化方面，圍繞“就業跟著產業走、居住跟著就業走、公共服務跟著居住走”的思路，初步探索走出了一條全域統籌推進農業轉移人口就地就近城鎮化的新路徑；在職業教育方面，構建多元化辦學體制，推進職業教育綜合改革，深化產教融合、校企合作，走出了一條職業教育與產業轉型發展深度融合的路子；在農村產權制度改革方面，率先開展農村“六權”確權頒證和“兩股兩改兩建”，初步建立了“歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢”的農村產權制度，有力促進了城鄉資源要素優化配置、合理流動，有力推動了濟源經濟社會發展。

經過近年來的發展，濟源市經濟實力持續增強，城鎮布局、產業結構不斷優化，城鄉基礎設施支撐能力更加堅實，2016年人均生產總值達到7.3萬元，城鎮化率接近60%，中心城區常住人口超過40萬，正處于由小城市向中等城市邁進、加快轉型發展的關鍵時期，具備了建設產城融合示范區的基礎條件。

產城融合應回歸到“以人為本”的導向

“發展可以看作是擴展人們享有真實自由的一個過程”，1998年諾貝爾經濟學獎獲得者阿馬蒂亞·森，在《以自由看待發展》一書中說。

這被中國的經濟學家吳敬璉解讀成了中國式增長抉擇不可忽略的一個要點：“人，才是發展的中心，發展的最根本的目的是為人謀福利。”

梁思成先生曾說：“人永遠是城市的主體，人的需要也正是城市規劃的需要。”城市的吸引力，絕不僅僅在于規模的大小，而更應該是提高城鄉建設的質量。

近年來，在中國城鎮化快速發展的進程中，城市新區開發與建設成為城市發展的主要態勢。但是，在傳統的地產開發模式引領之下，各地一味追求城市的跨越式發展，盲目大拆大建，“攤大餅”成為城建主導，導致很多新城面臨著大量農業人口向城市人口轉化、城市社會服務設施和基本功能薄弱、新區入住率偏低、產業競爭力弱、新老城區功能銜接不夠等諸多問題。特別是有的新城建設不考慮產業的長遠發展，盲目追求眼前的房地產開發，新城建設就是“房地產化”“產業空心化”，導致了城市“宜居”與“宜業”矛盾突出，由此出現了一個個產業上的“空城”、生活上的“睡城”，而在交通上則呈現“潮汐化”狀態。

其實，產業和城鎮化具有較強的互動關聯性。城鎮化是產業集聚發展的空間載體，產業是城鎮化建設的動力源泉，兩者融合能夠實現城鎮化的順利推進和產業的優化升級。沒有產業支撐的城鎮化是“沙漠上的大廈”，“有城無產”和“有產無城”都割裂了兩者的內在聯系，不利于彼此的高質量發展。“空城”“睡城”“潮汐化交通”“人氣低迷”等“表象”下隱含的深層次問題是，作為城市經濟功能的“產業”與城市政治、文化等主要功能之間出現了比較嚴重的不平衡和不協調。

當前，產城融合的區域開發是國家推進產業轉型升級和新型城鎮化建設的重要舉措。國家發展改革委國土開發與地區經濟研究所原所長、宏觀經濟研究院研究員肖金成認為，在產業和城市發展的過程中，先后出現了“遠離母城”“鬼城”“睡城”“樓宇經濟”等現象，針對這些情況和問題，“產城融合”發展的概念提出并得到認同。他認為，在少數地區進行產城融合示范區試點建設，主要目的在于通過總結探索經驗，引導各地走集約節約、降低成本、治理環境的路子，在提升城市規劃、建設、管理中發揮作用。

產城融合的本質更是從功能主義導向到“以人為本”導向的一種回歸，由注重功能分區和產業結構向關注融合發展、關注人的能動性和關注創新發展的轉型。產城融合重在平臺，勝在生態。它是政府、企業的共同訴求，從政府角度，產城融合是超級大盤，既能提高土地利用率，提升城市形象，帶來持續稅收，又能解決經濟發展和居民就業；從企業角度，產城融合確保企業擁有良好的發展空間和成長環境。

有專家指出，產城融合是以人為核心的高質量城鎮化的重要內容，是“新五化”良性互動的有效途徑，代表了新型城鎮化發展的方向與趨勢。我們必須看到的是，在經濟自由主義的弊端在全球范圍內日益凸顯的當下，由政府和市場共同主導的城市化進程明顯具有容易控制和發展更均衡的優點。因此，產城融合首先應該遵循的是“放開市場這只‘看不見的手，用好政府這只‘看得見的手”這一基本原則。當然，產城融合不能僅停留在形式上，而應回歸到“以人為本”的價值導向上。只有基于人的真實需求所進行的功能安排、設施統籌和制度設計，才能真正引導城市功能、效率及生活質量的不斷提高，從而實現真正意義上的產城融合。

一條風情街帶火一個夜市的河西模式

在南京河西地區，富春江東街的夜晚總是人氣集聚，在河西奧體板塊更是“一枝獨秀”。近500米長的街道兩側以及周邊道路，停滿了前來消費的私家車輛；街道兩側的人行道上更是人流如織，50多家中西餐館、酒吧茶社家家爆滿；還有不少餐館門前，遲來一步的食客排成長隊，等待翻臺……繁華熱鬧景象常常要持續到深夜兩三點才如潮水退去。

其實，富春江東街一開始并沒這么繁華。“我是2011年住過來的，當時感覺周圍很空，生活很不方便。”家住拉德方斯·梧桐花園的居民蔣紅娟說，“當時，這里好多居民開玩笑說，買根油條，都要開著小車跑很遠。”

“周圍都是新建小區，基本沒什么生活配套。因此，我們在開發建設拉德方斯小區的時候，就考慮到了如何做好‘產城融合的問題，如何吸引人氣，讓業主們不至于產生‘空城的感覺。”當地開發商負責人張紅介紹說，“那時候，富春江東街分為兩段，我們這段有200多米長，沿街門面房都是我們開發商的，沒有對外出售。于是，我們在建鄴區、沙洲街道的支持指導下，決定利用門面房統一招商，為周邊居民生活休閑配套。很快，拉德方斯民國風情花街的規劃就批下來了。”

2012年年底，拉德方斯民國風情花街建成招商。“當時，住到河西的居民，經濟收入都不錯，對生活檔次的要求比較高。”張紅說，因此，他們對進駐商家的要求比較高，除經營不擾民，品牌還要硬。經過嚴格篩選，最終有26個品牌商家進駐，日式的、韓式的、意大利式的、泰式的應有盡有，除此還增加了美容、養生以及兒童早教場所。

“拉德方斯民國風情花街整體運營后，生意很快紅火。”負責拉德方斯物業管理的江蘇金奧天地資產管理有限公司負責人程光有說，不僅如此，還把富春江東街那頭200多米兩側門面房帶動了起來。

富春江東街的夜晚熱鬧非凡，也在無形中抬升了周邊小區的入住率。

“這里的房子，我幾年前就買好了，但一直沒來住。我當時感覺這里沒人氣，晚上想找個玩的地方得往主城跑，所以，就一直住在靠近白下路的老房子里。”興元嘉園業主李明偉說， “去年夏天，幾個朋友約我到富春江東街宵夜，我來一看，嚇了一跳，這么熱鬧！幾天后，我就著手裝修，今年年初就搬過來了。”

“幾年前，我剛搬過來時，小區空蕩蕩的，車位很多。這兩年就不一樣了，到了晚上，所有車位都停滿了。原來空著的房子，都有人住了。”家住仁恒晶園的王明令說，“我覺得與這個夜市有點關系，生活娛樂方便了嘛。”

家住拉德方斯·梧桐花園的居民裴永光說：“不僅鄰居多了，這里的房價與周邊相比，也高了不少。房價上升了，土地的利用價值不就提升了嗎？”

東南大學建筑學院周聰惠博士則從“產城融合”的角度進行了分析。周聰惠說，“產城融合”是指產業與城市融合發展，以城市為基礎，承載產業空間和發展產業經濟，以產業為保障，驅動城市更新和完善服務配套，進一步提升土地價值，以達到產業、城市、人之間有活力、持續向上發展的模式。城市沒有產業支撐，即便再漂亮，也就是“空城”；產業沒有城市依托，即便再高端，也只能“空轉”。河西地區的城市化與產業化配套，從推進城市化之初，就一直在摸索，在不斷完善。富春江東街夜市雖然多是第三產業，但在河西地區推動產城融合過程中，還是注入了新的活力，可以說是河西新城推動產城融合的產業補充。

“河西新城當初規劃、開發和建設的主要目的，是為了有效疏解老城區人口密度過高、就業崗位集中與用地資源緊張的矛盾。在《河西新城區總體規劃》里，新城被定位為以文化、體育、商務、商業功能為主的城市新中心。”東南大學建筑學院博導成玉寧教授說，在河西新城的建設發展過程中，“十運會”“青奧會”等重大賽事，為加速完善河西新城公共服務配套設施和城市基礎設施建設起到了促進作用，也為河西新城長時間保持快速穩定發展提供了有力保障；而富春江東街夜市的存在，則在一定程度上為所在地板塊，引入文化、金融、商務等產業，起到了很好的補充吸引作用，可以說是所在地板塊聚集人氣的“核”。

南京理工大學博士生導師朱憲辰教授認為，富春江東街夜市現象，在河西有推廣空間。

“在我印象中，河西新城中心區有這么幾個特點：地廣人稀、地鐵密、居民收入高。”朱憲辰分析說，富春江東街所在的中奧社區，2008年時，這里1平方公里才入住600戶人家，以平均每戶3人計算，約1700人，發展到現在，已入住5400戶約1.62萬人，但也僅有老城人口密度的40%，說明河西地廣人稀。另外，1平方公里的中奧社區，三面被3條地鐵線包圍：南側河西大街10號線、西側江東中路2號線、東側泰山路是規劃的7號線，地鐵路網密度僅次于新街口大行宮地區，說明此處有聚集人氣的交通便利。再從南京各板塊房價來看，河西較高，這意味該地區居民多為高收入群體，各類消費需求比較大。

以城市為載體調整產業結構，以產業為基礎驅動城市更新，發展產業經濟，把人的需求作為城市建設的歸結點。“產”與“城”的良性互動，也將不斷提升城市的發展新面貌。

專家建言產城融合示范區建設

區域經濟學者、遼寧社科院副院長梁啟東認為把握“產城融合”的內涵，關鍵要防止“兩化”。這就是城鎮發展要有產業作支撐，防止“空心化”；產業發展要以城市為依托，防止“孤島化”。要協調和處理好產業與城鎮發展的空間關系，把產業及其園區作為城鎮化的支柱，讓產業以城鎮為依托，實現真正意義上的規模經濟效益和社會效益，讓城鎮輻射和帶動作用真正實現。這樣就使城鎮化在速度上有快的發展，在質量上有大的提高，讓廣大農民的生活水平實現跨越式的提升。

產城融合在時間上要同步進行，產業發展與城鎮建設做到同步演進、協調配合。產業化和城鎮化互動發展，是現代化的內在規律和客觀要求。系統謀劃和推進新型工業化、新型城鎮化，決不能把產業和城鎮割裂開來，必須把產與城作為一個有機整體，推動產城一體、產城互動，促使產業發展和城鎮建設相互配合、協調同步、整體推進。現代經濟條件下，工業化創造供給，城鎮化創造需求，雙方的發展互為前提，缺一不可。防止“空心化”和“孤島化”，就是要使兩者做到統籌規劃，協調聯動，進而產生互動效應，有效避免工業化城鎮化不同步所造成的一系列經濟和社會問題。

中國土地勘測規劃院地政研究中心主任唐健指出，傳統的開發區和園區建設往往一次性大面積低價出讓單一的工業用地，并且為了避免用低價取得的土地搞房地產，一般約定不允許分割轉讓。她認為，新區建設不能再重走過去老的模式和路徑，要改變過去一次性大面積低價出讓土地的做法，提倡租讓結合、先租后讓的管理方式，以適應產業和城市融合發展的需要。

中國城市管理研究院院長陳柳欽指出，在產城融合具體實踐中，我們應該遵循“五化指引、規劃先行、系統穩固、格局致勝”這一實施框架。五化指引是構建城市經濟新秩序的治理路徑，是產城融合的燈塔。城鎮化新生態需要“工業化、信息化、現代農業化、綠色化和城鎮化”等“新五化”的共同驅動，其中，最重要的是，政府不能唱“獨角戲”。產城融合與新五化應相濡以沫、和諧共生。規劃先行的核心是做好前瞻性的規劃與定位，避免盲目建設導致城市“空心化”與“鬼城”現象。城市規劃不能任性，應根據產城融合總體發展方向確定的基礎上深化內部產業定位、功能配套、公共服務設施等相關內容，指導控制性詳細規劃的進一步落地，從而實現上下規劃的進一步銜接。產城融合的實現，依賴于科學的規劃，以及對規劃精確而嚴謹的有序推進，其規劃編制要圍繞中心結構、用地結構、布局結構和交通結構，實現道路交通、土地利用、人口分布、就業分布以及強度分區的五位一體。系統穩固是城市立足之本，城市是產業發展的載體和平臺，沒有這一平臺，產業是無源之水。“產城分離”規劃傾向下，產業和城市功能分離，割裂了要素之間的聯系，在小范圍低程度上實現了要素資源的配置，但在更大范圍上造成產業和城鎮要素聯系上成本的增加，實際上使資源的優化配置和高效利用變得更加困難。產城融合是一個動態變化的系統，這一系統是實體要素在非實體要素作用下，逐漸實現要素與要素之間、要素與結構之間、結構與系統之間各層次良性互動關系的過程。產城融合不僅僅互為依托互為促進，而且互為滲透復合發展，成為具有豐富內涵和多元價值并可創造更大生產力的新的經濟社會復合體或新的經濟社會形態。

針對不少新城新區在發展過程中面臨城市功能不完善、產業結構不合理的問題，有專家更是指出，在把握好區域發展規模和速度的同時，還應適時推進土地、法律等制度創新和配套政策完善。

有“產”方立“城”，立“城”能興“產”。以此，才能產城互動，產城互融！