PPP市場的火熱與理性

李苑

政府和社會資本合作模式（PPP）已經步入發(fā)展的快車道。

“PPP以前是一條小路，現在一下子涌上來一群人。”某PPP項目從業(yè)人士老趙坦言。

他告訴記者，其所在的PPP項目組2015年年末只有7個人，現在人數增加了一倍。同時，他們從1個項目組發(fā)展到全國18個項目組，直接參與的PPP項目也從最初的2個上升到了現在的100多個。

這只是PPP發(fā)展的一個縮影。2015年曾被稱為PPP元年，當年全國各地推出了1800多個總投資3.4萬億元的PPP項目。短短三年多的時間，PPP項目累計投資額已沖破14萬億元，穩(wěn)穩(wěn)摘取全球最大PPP市場桂冠。

業(yè)內人士表示，經過幾年的制度化建設和實踐經驗積累，PPP在中國的頂層設計、組織保障加速推進，PPP市場各參與方的參與能力與活躍度迅猛增長，發(fā)展勢頭空前強勁。

做PPP項目就像學習開車

“去年以來，明顯感覺到咨詢PPP業(yè)務的人士越來越多。”老趙表示，這其中就有一個地方鐵路PPP項目讓他印象深刻。對方不但表現出對PPP項目的極大熱情，而且希望他能連夜趕過去洽談。

老趙說，實際上他在幾年前就跟對方有接觸，但是對方當時對PPP模式并不“感冒”。現在對方主動找上門來，其中一個重要原因就是近年來國家政策的大力推動。

2014年9月，財政部首次專門就PPP模式發(fā)布框架性指導意見。至今，政府有關部門已經發(fā)布了數十份PPP政策綱領性文件。這些文件在不同時間、不同節(jié)點為PPP的發(fā)展起到了推波助瀾的作用。

比如，2015年5月國辦轉發(fā)財政部等三部委《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》，明確了PPP應用的領域主要是指公共服務領域，具體包括能源、交通運輸、水利等，同時提出發(fā)展目標是著力化解地方政府性債務風險。

2016年證監(jiān)會和發(fā)改委聯合發(fā)布了《關于推進傳統基礎設施領域政府和社會資本合作（PPP）項目資產證券化相關工作的通知》，這是國務院有關部門首次正式啟動PPP項目資產證券化，對盤活PPP項目存量資產、提高PPP項目資產流動性等起到重要作用。

從觀望到接受，萬億PPP市場引來資本競相追逐。與此同時，PPP推進過程中的一些問題也暴露出來。

盡管有關部門三令五申，記者在調研中發(fā)現，目前這些問題依然存在：有些地區(qū)直接指定完成PPP項目任務量，有些地區(qū)要求PPP項目趕超進度，有些地區(qū)設置隱形壁壘阻止民資進入，咨詢機構魚龍混雜，甚至花錢買評級等。

對此，清華大學PPP研究中心首席專家王守清認為，做PPP就像開車，不懂PPP時，以為PPP很簡單，看中央和地方政府那么鼓勵，便摩拳擦掌，想大干一番。特別是有些無知者無畏，也就知道幾個名詞就貿然做，犯了很多低級錯誤，進退兩難。即使目前沒有出問題，但有經驗者都知道這對項目將來有很大隱患。

在國信招標集團運營總監(jiān)童再軍看來，現在社會對PPP的熱情很高，PPP正處于一個發(fā)展的好時期。但是不能頭腦過熱，還是得扎實、穩(wěn)妥地推進每一個項目，這樣才能保障PPP健康發(fā)展。

規(guī)范PPP才能可持續(xù)

其實，地方借PPP變相融資等PPP推進過程中出現的問題，早已引起相關主管部門的重視。

去年年底，財政部部署摸底2014年以來全國地方政府融資平臺公司、國有企業(yè)、事業(yè)單位等債務余額情況，其中就包括政府投資基金、PPP項目、政府購買服務等財政支出規(guī)模。

今年1月初，財政部分別向內蒙古、山東、河南、重慶、四川等5個地方政府發(fā)出《關于核實處理個別違法違規(guī)問題的函》，要求依法問責部分縣市違法違規(guī)舉債、擔保的行為，“對負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員予以處理”。

緊接著，財政部在3月公布了對地方政府違規(guī)舉債的首個處罰，包括重慶市黔江區(qū)財政局局長在內的相關人員受到相應處分。

監(jiān)管的繩索在不斷收緊。5月，財政部等六部委印發(fā)了《關于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（以下簡稱“50號文”），其中明確限制了地方政府利用PPP、政府出資的各類投資基金等方式變相舉債。

“動真格了。”有行業(yè)人士在朋友圈這樣寫道

就在50號文下發(fā)后不久，地方行動迅速。江蘇省財政廳5月31日聯合多個部門下發(fā)“特急文件”，并附加提出了省級層面的“補充意見”，要求各地高度重視、一并貫徹落實；對整改不到位的，要問責。

更大的監(jiān)管舉措還在后頭。6月2日，財政部發(fā)布了《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規(guī)融資的通知》（以下簡稱“87號文”），詳細列舉了政府購買服務的負面清單，并首次將非金融機構的融資列入禁止范圍；6月19日，財政部等三部委發(fā)文對PPP資產證券化作出規(guī)范。

監(jiān)管加強的信號襲來，市場反響強烈。

某PPP咨詢機構負責人告訴記者，50號文和87號文發(fā)布后，他們接到很多地方特別是財政局的電話，讓他們過去幫助整改。其中一位財政局官員在看到整改方案之后，甚至表示“終于可以安心睡覺了”。

“種種舉措的出臺釋放了一個信號，那就是規(guī)范、監(jiān)管已經成為目前PPP工作的主線。”發(fā)改委和財政部PPP雙庫專家薛起堂預計，今后相關措施還會趨嚴，畢竟規(guī)范才能可持續(xù)。

建立一個統一的大市場

經過幾年的探索，目前PPP已經成為地方政府穩(wěn)增長、調結構、促改革、惠民生的重要抓手。建立一個統一、規(guī)范、透明的大市場是PPP未來發(fā)展的方向，但目前仍有一些制約PPP市場化進程的問題亟待解決。

多位PPP業(yè)內人士表示，盡管民企獲得不少政策支持，但在實際操作中還是遇到不少困難。比如，目前很多地方傾向于把PPP項目打包做大，往往只有央企、國企才有實力來做，這實際上是把很多民企排除在外。

除了民企參與PPP領域不充分的問題外，在當前PPP項目實際操作中，一些項目也往往忽略經營性特征，不但不考慮參與企業(yè)的運營情況和盈利模式，而且還把一些項目生搬硬湊在一起。

業(yè)內爭議更多的還有一個政府“角色定位”的問題。在PPP模式中，政府既是公共服務的購買者，又是PPP政策的制定者、合同履約的監(jiān)管者，這讓很多社會資本方擔憂。發(fā)改委和財政部PPP雙庫專家丁伯康表示，結合PPP項目的實施，應該重新定位政府、社會資本、相關機構等在PPP模式中的角色和定位，解決好“職能缺位”“職能越位”和“責任不到位”的問題。最根本的就是要加強頂層設計，通過立法為PPP“保駕護航”。

PPP條例已經先行。按照財政部條法司副司長周勁松此前的公開表態(tài)，PPP條例將在7月份前后公開征求意見。PPP立法將以解決突出問題為導向，同時給創(chuàng)新留出空間，兼具前瞻性。

此外，中央財經大學副校長李俊生在日前舉行的“基礎設施建設投融資國際研討會”上也透露，有關部門正在研究公平競爭法，未來或從法律上約束政府。讓政府跟民間資本處于平等的地位，像企業(yè)一樣去談PPP項目。

對于PPP行業(yè)來說，建立統一的PPP大市場需要建設一個良好的生態(tài)環(huán)境，涉及法律、政策、金融、信用等方方面面，而立法將是關系PPP發(fā)展最關鍵的一步。