林區(qū)生態(tài)林補(bǔ)償機(jī)制管理制度的完善及其對林區(qū)農(nóng)民的影響

陳清鋒

摘要：指出了林區(qū)生態(tài)林的保護(hù)建設(shè)一直都是福建省生態(tài)工程建設(shè)的重點(diǎn)問題，實(shí)行生態(tài)林補(bǔ)償機(jī)制有利于生態(tài)林資源的保護(hù)和發(fā)展，但目前補(bǔ)償機(jī)制的管理制度還有待完善。闡述了福建省生態(tài)公益林建設(shè)實(shí)行的方針及原則，以期實(shí)現(xiàn)生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益、社會效益的和諧統(tǒng)一，有效保護(hù)造林綠化成果，促進(jìn)上游農(nóng)民由“靠山吃山”向“養(yǎng)山就業(yè)”轉(zhuǎn)變，推進(jìn)林區(qū)建設(shè)和農(nóng)民增收進(jìn)程，結(jié)合其對林區(qū)農(nóng)民的影響進(jìn)行了綜合分析，提出了相應(yīng)的建議。

關(guān)鍵詞：林區(qū)生態(tài)林；生態(tài)林補(bǔ)償機(jī)制；農(nóng)民增收

中圖分類號：S719

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1674-9944（2017）13-0137-03

1 引言

生態(tài)環(huán)境建設(shè)是一項(xiàng)功在當(dāng)代、利在千秋的德政工程。林業(yè)生態(tài)環(huán)境建設(shè)是國家生態(tài)環(huán)境保護(hù)和國土整治的根本出路和首要任務(wù)。為全面實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，落實(shí)生態(tài)環(huán)境建設(shè)基本國策，鞏固林業(yè)生態(tài)建設(shè)成果，維護(hù)人類賴以生存和發(fā)展的環(huán)境，盡快實(shí)現(xiàn)建立比較完備的林業(yè)生態(tài)體系目標(biāo)，補(bǔ)償機(jī)制需要在實(shí)踐中根據(jù)條件和要求的變化不斷完善和創(chuàng)新。

2 創(chuàng)新生態(tài)公益林管護(hù)機(jī)制

福建省創(chuàng)新生態(tài)公益林管護(hù)機(jī)制，是在不改變林木所有權(quán)的前提下落實(shí)管護(hù)主體。管護(hù)主體只有限制性的經(jīng)營權(quán)、有限的處置權(quán)和政策性補(bǔ)償與限制性利用的收益權(quán)。按照“落實(shí)主體、維護(hù)權(quán)益、強(qiáng)化保護(hù)、科學(xué)利用”的總體要求，在穩(wěn)定生態(tài)公益林所有權(quán)的基礎(chǔ)上，以落實(shí)管護(hù)主體為核心，將生態(tài)公益林管護(hù)的責(zé)任、限制性經(jīng)營的權(quán)利、政策性補(bǔ)償與林下利用的收益有機(jī)結(jié)合起來，建立主體落實(shí)、監(jiān)管到位、補(bǔ)償合理的責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一的管護(hù)機(jī)制。

生態(tài)公益林管護(hù)機(jī)制改革必須有利于生態(tài)公益林的保護(hù)管理，有利于林農(nóng)權(quán)益的維護(hù)，有利于生態(tài)公益林質(zhì)量的穩(wěn)步提高。各級政府大力宣傳生態(tài)公益林保護(hù)的重要性，提高公眾保護(hù)的責(zé)任意識；縣鎮(zhèn)政府應(yīng)加強(qiáng)對轄區(qū)內(nèi)生態(tài)公益林的監(jiān)管，確保管護(hù)責(zé)任的落實(shí)；村級組織對轄區(qū)內(nèi)的生態(tài)公益林的監(jiān)管負(fù)有直接責(zé)任，除了發(fā)揮村級組織的監(jiān)管作用外，要通過聘用專職監(jiān)管護(hù)林員來強(qiáng)化對生態(tài)公益林的監(jiān)督管理；林業(yè)部門要積極探索生態(tài)公益林管護(hù)責(zé)任與商品林承包收益掛鉤的監(jiān)管辦法，確保經(jīng)營者在管好商品林的同時(shí)，自覺保護(hù)好公益林。通過均山、均權(quán)、均利方式，確保集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員享有平等的管護(hù)權(quán)、收益權(quán)，體現(xiàn)集體所有是集體內(nèi)部成員共同所有，即責(zé)任共擔(dān)、利益共享。堅(jiān)持嚴(yán)格保護(hù)、科學(xué)利用的原則，生態(tài)公益林林木所有權(quán)不得買賣，林地使用權(quán)不得轉(zhuǎn)讓。在嚴(yán)格保護(hù)的前提下，依法開展生態(tài)公益林資源的經(jīng)營和限制性利用。

3 林區(qū)生態(tài)林的現(xiàn)狀以及生態(tài)林補(bǔ)償機(jī)制的不足

3.1 林區(qū)生態(tài)林的現(xiàn)狀

閩江上游生態(tài)林雖然有特殊的生態(tài)功能，但是產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對落后、農(nóng)民收入普遍偏低、就業(yè)情況不樂觀。將閩江上游劃分為生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)之后，一些原有的水泥、采礦等資源消耗和環(huán)境污染企業(yè)相繼被關(guān)停，使得就業(yè)容量和財(cái)政收入進(jìn)一步減少，而替代原有企業(yè)的新產(chǎn)業(yè)尚未建立，地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與保護(hù)環(huán)境的矛盾尤為突出。因此建立有效的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制可以緩解這些矛盾。另一方面，生態(tài)林補(bǔ)償機(jī)制現(xiàn)目前還不完善，所以就需要查找現(xiàn)有生態(tài)機(jī)制的不足，并盡快采取有效的措施加以完善。

3.2 現(xiàn)有生態(tài)林補(bǔ)償機(jī)制的不足

福建生態(tài)林補(bǔ)償機(jī)制已走在全國前列，并起到很好的示范作用。但由于福建沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度快，有些地方不能及時(shí)適應(yīng)沿海城市和諧發(fā)展的需要，必須不斷完善。當(dāng)前不足有以下表現(xiàn)。

3.2.1 尚未建立一個(gè)長期穩(wěn)定的生態(tài)功能區(qū)

2001年《福建省生態(tài)公益林規(guī)劃綱要》中生態(tài)公益林經(jīng)營區(qū)林地總面積4278.41萬畝，占全省林地面積的30.6% ，由于城市發(fā)展部分生態(tài)林以地質(zhì)災(zāi)害等理由被調(diào)出，調(diào)進(jìn)生態(tài)林也是林相破碎，早期根本沒有調(diào)進(jìn)，造成生態(tài)林面積縮水，不利于生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)穩(wěn)定發(fā)展。

3.2.2 功能區(qū)域發(fā)展規(guī)劃太過籠統(tǒng)不夠細(xì)化

2001年《福建省生態(tài)公益林規(guī)劃綱要》是要發(fā)展特色的生態(tài)經(jīng)濟(jì)體系，作為保障體系提出完善生態(tài)林補(bǔ)償機(jī)制，引導(dǎo)林區(qū)農(nóng)民由“靠山吃山”向“養(yǎng)山就業(yè)”轉(zhuǎn)變。但現(xiàn)目前林區(qū)發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，難以準(zhǔn)確定位發(fā)展方向。因此在具體落實(shí)上還不能完全根據(jù)各地特點(diǎn)進(jìn)一步考慮具體細(xì)化發(fā)展規(guī)劃，尚未形成有較高競爭力和區(qū)域特色的生態(tài)林產(chǎn)業(yè)體系。

3.2.3 林區(qū)生態(tài)林補(bǔ)償機(jī)制尚不完善

福建省2002年在全國率先實(shí)行林區(qū)生態(tài)林補(bǔ)償機(jī)制，但隨著社會經(jīng)濟(jì)和林業(yè)發(fā)展的深入，現(xiàn)有的補(bǔ)償機(jī)制已不能適應(yīng)新的要求。

（1）現(xiàn)行的補(bǔ)償制度更多考慮的是“養(yǎng)山就業(yè)”，補(bǔ)償途徑主要是按面積和人頭計(jì)算林區(qū)生態(tài)林補(bǔ)償機(jī)制，本質(zhì)上演變成按山林權(quán)屬人人有份的社會福利補(bǔ)貼，雖然一定程度上解決農(nóng)民就業(yè)和生存問題，也加大了對森林的管護(hù)力度，由于補(bǔ)償機(jī)制還沒有與森林經(jīng)營質(zhì)量和生態(tài)效益相關(guān)聯(lián)，這就難以體現(xiàn)那生態(tài)補(bǔ)償本來應(yīng)有目的和特色。

（2）現(xiàn)有的生態(tài)林補(bǔ)償機(jī)制雖然讓生態(tài)護(hù)林員看護(hù)森林，但是卻沒有給與他們生態(tài)經(jīng)營的權(quán)利，使得森林的就業(yè)增收能力得不到發(fā)揮，森林的整體效益也得不到提高。

（3）護(hù)林員工作辛苦，勞動強(qiáng)度相對較大，收入偏低，已逐漸喪失原有吸引力，需要適時(shí)提高。

（4）雖然在2008年福建省對部分集體林權(quán)適度進(jìn)行改革，增加生態(tài)補(bǔ)償資金，組織農(nóng)民專業(yè)隊(duì)伍進(jìn)行森林健康經(jīng)營，而且補(bǔ)償金額計(jì)劃每3年調(diào)整一次。這個(gè)轉(zhuǎn)變一定程度上確實(shí)有積極的意義，但是仍未與森林的整體生態(tài)效益和經(jīng)營水平相關(guān)聯(lián)。

4 完善生態(tài)林補(bǔ)償機(jī)制

4.1 建立長期穩(wěn)定的生態(tài)功能區(qū)

福建的發(fā)展的速度很快，這必然對生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)的生態(tài)功能要求更加強(qiáng)烈。生態(tài)林發(fā)展方向雖十分明確，但需要長期持久的努力，要制定一個(gè)長期穩(wěn)定的生態(tài)功能區(qū)。建議抓緊時(shí)間認(rèn)真總結(jié)2001年《福建省生態(tài)公益林規(guī)劃綱要》實(shí)施過程中的經(jīng)驗(yàn)以及不足，在此基礎(chǔ)上提出一個(gè)長期有效的福建省生態(tài)功能區(qū)的劃分和發(fā)展規(guī)劃。

4.2 建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的地方法規(guī)

目前我國在關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償方面的立法還是空白，在有些法律法規(guī)中只是貫徹生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦砟睿瑳]有正式確立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的法律地位，沒有明確補(bǔ)償權(quán)利和補(bǔ)償義務(wù)，更沒有涉及生態(tài)服務(wù)的評估，監(jiān)督的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，這不利于保障生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的可持續(xù)發(fā)展。建議省人大嘗試進(jìn)行制定生態(tài)補(bǔ)償?shù)牡胤椒煞ㄒ?guī)。地方法律應(yīng)明確規(guī)定補(bǔ)償?shù)姆秶⒎绞健ο笠约皹?biāo)準(zhǔn)，同時(shí)明確規(guī)定生態(tài)環(huán)境破壞責(zé)任人的法律制裁和經(jīng)濟(jì)賠償辦法，規(guī)范生態(tài)建設(shè)投資穩(wěn)定增長機(jī)制。通過法制化的規(guī)范管理，使補(bǔ)償機(jī)制走向健康穩(wěn)定的發(fā)展軌道[2]。

4.3 建立穩(wěn)定增長的補(bǔ)償基金和統(tǒng)一的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制體系

目前林區(qū)生態(tài)林補(bǔ)償資金主要來源政府財(cái)政撥款，沒有建立林區(qū)生態(tài)林受益者的支付體系。通過市場機(jī)制籌措資金是補(bǔ)充補(bǔ)償資金的的重要渠道，也是補(bǔ)償機(jī)制發(fā)展的主要方向，應(yīng)引導(dǎo)和支持生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的運(yùn)行，可以依托旅游部門、相關(guān)企業(yè)參與補(bǔ)償市場機(jī)制。根據(jù)部門差異，從林區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、林區(qū)森林、自然保護(hù)區(qū)、水源保護(hù)、礦產(chǎn)開發(fā)等不同內(nèi)容，制定出統(tǒng)一協(xié)調(diào)的林區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制方案。確定相對應(yīng)的賠償方式、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以及補(bǔ)償資金來源等。

4.4 建立補(bǔ)償基金的分級分類使用制度

在生態(tài)補(bǔ)償金額度較低的前提下，要更多考慮受益群體的公平性和資金使用的公開透明性。未來的補(bǔ)償基金會不斷增加，政府也要求在“效益補(bǔ)償”的前提下逐漸強(qiáng)調(diào)補(bǔ)償基金實(shí)際使用效果，也就是實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償后提高森林生態(tài)效益的作用。可以將補(bǔ)償基金分為 “基礎(chǔ)保障、效益促進(jìn)、產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)” 3大板塊。基礎(chǔ)保障用于保障受益人群的公平性，效益促進(jìn)用于森林生態(tài)經(jīng)營，產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)用于帶動林區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。這樣補(bǔ)償金兼有輸血和造血功能，使林區(qū)農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民的增收步入良性發(fā)展模式當(dāng)中[3]。

4.5 引入生態(tài)管護(hù)人員準(zhǔn)入機(jī)制

護(hù)林隊(duì)伍要專業(yè)化，建立管護(hù)人員資格的認(rèn)證和考核制度，不斷提高門檻。對履行職責(zé)不到位的管護(hù)人員進(jìn)行獎(jiǎng)懲，甚至淘汰。提高相關(guān)人員責(zé)任意識，定期組織培訓(xùn)讓管護(hù)人員掌握基本相關(guān)知識。提高文化水平和工作技能。逐步實(shí)現(xiàn)專業(yè)化管理，采取委托的方式，可將管護(hù)責(zé)任委托給具有一定專業(yè)知識的村民森林看護(hù)隊(duì)管理，逐漸成立森林管護(hù)公司。通過專業(yè)化管理提高生態(tài)管護(hù)質(zhì)量[4]。

5 林區(qū)生態(tài)林補(bǔ)償機(jī)制對林區(qū)農(nóng)民影響

（1）林區(qū)農(nóng)民養(yǎng)山就業(yè)，生活水平得到提高。福建省林區(qū)生態(tài)林補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施以來，因生態(tài)林管護(hù)就業(yè)的農(nóng)民累計(jì)達(dá)4萬多人。護(hù)林員人均工資4000多元，最高近10000元。農(nóng)業(yè)人口人均年增收100余元。有些村人均年增收達(dá)近800元。林區(qū)變化尤為突出，農(nóng)民生活水平顯著提高。

（2）閩江上游農(nóng)民生態(tài)意識提高，改變了原有的山村面貌。生活在林區(qū)的農(nóng)民思想觀念有所改變，隨意在野外放牧、亂砍亂伐的現(xiàn)象有所減少，林區(qū)農(nóng)民自覺參與生態(tài)建設(shè)，在街道房子旁邊，空地上種植樹、花、草，農(nóng)村環(huán)境明顯得到改善。

（3）補(bǔ)償機(jī)制有效落實(shí)，奠定集體林改基礎(chǔ)。通過林區(qū)生態(tài)公益林補(bǔ)償機(jī)制的進(jìn)一步落實(shí)和完善，使農(nóng)民獲得直接的收益，也必將使集體林權(quán)改革穩(wěn)步推進(jìn)[5-7]。

6 結(jié)語

自從2002年福建省生態(tài)林補(bǔ)償工作的全面展開，解決了部分林區(qū)剩余勞動力，使林區(qū)農(nóng)民純收入增加。以福建為例，側(cè)重闡述了林區(qū)生態(tài)林補(bǔ)償機(jī)制的現(xiàn)狀、生態(tài)林補(bǔ)償機(jī)制的不足、完善生態(tài)林補(bǔ)償機(jī)制的建議性措施，針對生態(tài)林補(bǔ)償機(jī)制的深入分析得出，只有進(jìn)一步完善林區(qū)生態(tài)林補(bǔ)償機(jī)制管理制度，才能一步改善林區(qū)農(nóng)民的生活狀況。

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