基于生態(tài)、民生保障底線的國有林場改革探究

李建英+石金先+李青

摘要：指出了保護生態(tài)是全社會的需求，分析了國有林場在生態(tài)保護中發(fā)揮著積極的作用，由此提出了大寺林場改革勢在必行，以及國有林場改革的措施，并對改革后的前景進行了展望。

關(guān)鍵詞：生態(tài)保護；林場改革；前景展望

中圖分類號：S757.9

文獻標識碼：A 文章編號：1674-9944（2017）13-0147-03

1 引言

近日，中共中央國務(wù)院公開發(fā)布《國有林場改革方案》，全面部署了國有林場改革工作，國有林場的改革已成為林業(yè)工作焦點、熱點問題，也是國有方城縣大寺林場工作人員急切盼望解決的問題。怎樣才能積極有效地推進國有林場改革已成為相關(guān)人員關(guān)注的重要課題。根據(jù)在林場工作近20年的經(jīng)歷，認為只有守住保生態(tài)保民生的底線，才能積極推進國有林場改革。

2 保護生態(tài)是全社會的需求

黨的“十八大”把生態(tài)文明納入中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”總體布局，十八屆四中全會對領(lǐng)導(dǎo)干部實行生態(tài)責(zé)任制的新部署。可見黨和國家對保護生態(tài)環(huán)境的重視程度比以往任何時候都高。

2.1 建設(shè)生態(tài)文明是增進人民福祉的需要

當人們跨過溫飽線，奔上小康生活。隨著生活水平日益提高，對環(huán)境的要求也更加凸顯，優(yōu)美的生態(tài)環(huán)境，是人們的新期待，是人民福祉的新內(nèi)容。保護生態(tài)是對人民福祉的切實增進，是實現(xiàn)社會主義核心價值觀的重要方面。

2.2 保護好生態(tài)是人類發(fā)展和生存的需要

保護好生態(tài)環(huán)境，不斷增強環(huán)境的容納能力，實現(xiàn)人與自然和諧，是人與人和諧的物質(zhì)條件，也是國與國和諧的重要條件。目前，人類面臨的重大環(huán)境問題已經(jīng)成為阻礙世界和諧的重要因素。因此，生態(tài)保護是人類創(chuàng)造和諧的重要途徑。保護好生態(tài)，守護好人們的家園也是人類生存的長遠需要。“十八大”報告強調(diào)建設(shè)生態(tài)文明的最終目標之一，就是實現(xiàn)中華民族持續(xù)發(fā)展。

2.3 保護生態(tài)也是擺脫環(huán)境惡化的迫切需要

人們清醒地認識到：“發(fā)展起來以后的問題比不發(fā)展的問題還要多，解決發(fā)展起來以后的問題比解決不發(fā)展問題還要難”。當前，生態(tài)脆弱，環(huán)境惡化的局面還沒有改變，藍天、碧水、綠地、新鮮空氣竟然成了奢侈品。建設(shè)生態(tài)文明，建設(shè)美麗中國是改善民生的戰(zhàn)略重點，是推進社會和諧的內(nèi)動力。

3 國有林場在生態(tài)保護中發(fā)揮著積極作用

國有方城縣大寺林場是在1956年為了加強生態(tài)建設(shè)和森林資源利用的社會歷史背景下建立的。其在維護生態(tài)安全、木材安全，促進國家經(jīng)濟建設(shè)等方面做出了重大貢獻，同時也是生態(tài)修復(fù)和建設(shè)的重要力量，是維護生態(tài)安全最重要的基礎(chǔ)設(shè)施，對提升人民生態(tài)福祉，促進綠色發(fā)展，應(yīng)對氣候變化發(fā)揮了重要作用。

3.1 生態(tài)區(qū)位明顯

大寺林場位于方城縣東南部，南陽盆地東北邊緣，地處“四界一口”即：北亞熱帶與南暖溫帶，南陽盆地與黃淮海平原，長江流域與淮河流域，伏牛山與桐柏山分界線上，南襄夾道自然風(fēng)口。地形復(fù)雜，屬淺山丘陵區(qū)。境內(nèi)分布較大的山峰有大主山、華尖山、雙山、黑石山等30余座，最高山峰雙山海拔高度711.2 m，地跨長江、淮河兩大水系，分布主要河流有洪河、甘江河、潘河。大中型水庫分布有燕山水庫，是治淮工作中一項重點水利工程。林場四季分明，具有生物多樣性的特點，植物分布多種多樣，南北種植種類均有分布。木本植物57科180余種，草本植物有50余科，300余種，培育面積較大的樹種主要是：櫟類、刺槐、油松等。動物資源豐富，野生動物有160余種，其中國家級和省級保護種類有10余種。擁有林業(yè)用地近4萬畝，活立木蓄積量達8.5萬m3，森林覆蓋率95%，生態(tài)公益林面積約3.9萬畝，為生物多樣性保護作出很大貢獻。

3.2 生態(tài)文化建設(shè)的載體，積極推進社會和諧穩(wěn)定

由于林場有著豐富的森林資源，為當?shù)厝罕娦蓍e健身提供了良好的去處，為旅游業(yè)發(fā)展創(chuàng)造了平臺，構(gòu)建人與自然和諧統(tǒng)一。主要森林景觀有：大寺紅葉、杉海滴翠、槐林飄香等；水體系觀有：三龍灘、流云飛瀑、龍井等；主要人文歷史景觀有唐代建立的大乘山護國普嚴寺，以及五寺、四庵、六案、六洞等。并于2000年經(jīng)河南省林業(yè)廳批準成立大寺森林公園，在10余年的發(fā)展實踐中，林場立足生態(tài)保護，科學(xué)規(guī)劃，合理開發(fā)，實現(xiàn)了人與自然的和諧發(fā)展，生態(tài)環(huán)境得到了有效改善，通過發(fā)展森林旅游帶動地方經(jīng)濟的發(fā)展。旅游年產(chǎn)值達200萬元，圍繞旅游業(yè)每年吸收安置就業(yè)人員4000余人，有效地吸納社會富余勞動力，帶動經(jīng)濟良性發(fā)展，有效維護社會和諧穩(wěn)定。

3.3 生態(tài)建設(shè)和改善民生的主力軍

林場在各級黨委和政府的高度重視下，經(jīng)幾代人的共同努力，事業(yè)不斷壯大，森林培育和資源保護取得很大成績。自建場以來，累計造林4萬余畝。1978年實施森林撫育工作，森林生長良好，數(shù)量和質(zhì)量同步提高，自1993年禁伐至今，森林資源得到大幅度增長，為確保森林資源的安全，同年成立森林專業(yè)消防隊，為加強防護效能與周邊村莊實行聯(lián)防，收到很好的防護效能，至今沒有大的森林火災(zāi)發(fā)生。在野生動物資源保護方面也做了很多工作，2003年加入南陽野生動物保護協(xié)會。1980～1990年林場作為南陽市林業(yè)局病蟲害測報點，實行日報制。1989年建設(shè)防火通訊基站1座。2012年，建設(shè)防火監(jiān)測設(shè)備1臺。2014年加入中國林業(yè)信息網(wǎng)。經(jīng)過以上努力，林場的森林資源和野生動物資源得到了有效保護，已成為我縣乃至周邊縣市區(qū)重要的綠色屏障，對維護生態(tài)安全，保障和改善民生起到了重要作用。

4 大寺林場改革勢在必行

4.1 大寺林場貧困現(xiàn)狀嚴重影響森林資源的管護

大寺林場的發(fā)展基本上可以分為四個階段：第一階段為省垂直管理階段，1975年以前林場屬省統(tǒng)一管理。各項生產(chǎn)、經(jīng)營、管理經(jīng)費都由省財政直接撥付，無經(jīng)濟負擔(dān)；第二階段是1975～1993年，以采伐木材組織經(jīng)營收入為主，不足部分由縣財政實行差額補貼，該階段基本上能實現(xiàn)自給自足；第三階段是1993～2004年為林場最困難階段，該階段收入來源仍以采伐木材為主，但國家在此階段逐步實行限額采伐，采伐計劃逐年減少直至實行政策性禁伐，造成收入主渠道斷流，而縣財政對林場名為差額補貼，實際是定額補貼，每年8000元事業(yè)經(jīng)費對林場來說是杯水車薪，加之1993年實行工資改革，職工工資大幅度上漲，自此林場與社會其他單位工資差距拉大，拖欠職工工資嚴重，開始負債經(jīng)營，最終導(dǎo)致負債累累，幾乎到了崩潰邊緣；第四階段是經(jīng)濟緩解階段（2005年至今），2005年起國家林業(yè)政策進行部分調(diào)整，大寺林場被界定為生態(tài)公益型林場，3.9萬畝林地全部納入國家級生態(tài)公益林，生產(chǎn)活動完全轉(zhuǎn)換成生態(tài)保護護林防火，每年有19.5萬元的生態(tài)效益補償金，縣財政補貼經(jīng)營費逐年有所提高，林場經(jīng)濟得以緩解，但人員工資和各項生產(chǎn)經(jīng)費仍未得到徹底解決。

自國有林場下放到地方財政以來，國家對國有林場資金投入很少，地方財政對國有林場所需差額部分也未補償?shù)轿唬斐陕毠すべY不能正常發(fā)放，"五金"問題無法解決，經(jīng)營活動無法正常開展，使林場職工陷入“城不城，鄉(xiāng)不鄉(xiāng)，不工不農(nóng)”的尷尬境地。據(jù)統(tǒng)計，自1993年以來，累計拖欠職工工資705.3萬元，拖欠“五險一金”279萬元，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)負債109萬元，由于經(jīng)濟圍困使造林綠化、森林撫育、森林保護等生產(chǎn)經(jīng)營活動無法正常開展，嚴重影響了森林資源的管護成效。

4.2 大寺林場基礎(chǔ)設(shè)施落后，不能滿足管護需要

大寺林場基礎(chǔ)設(shè)施整體滯后，與新農(nóng)村建設(shè)極不協(xié)調(diào)。林場5個林區(qū)其中有3個林區(qū)地處偏遠的深山，由于山大溝深，交通不便，缺乏資金，加之國家沒有納入新農(nóng)村統(tǒng)籌建設(shè)，政策邊緣化，整體基礎(chǔ)設(shè)施狀況和職工生產(chǎn)生活條件極差，導(dǎo)致職工生活條件不如當?shù)剞r(nóng)民，生產(chǎn)工作住房條件也與當?shù)孛穹啃纬蓸O大反差。目前，3個林區(qū)仍然住著六七十年代的危房，林場為了職工的人身安全租住當?shù)氐拿穹浚?個林區(qū)仍處于水、電、路“三不通”局面。各林區(qū)基本通訊設(shè)施還不完備，互聯(lián)網(wǎng)不通，通訊信號差，與信息時代的今天極不相適應(yīng)。由于條件的限制嚴重挫傷了職工的工作熱情和積極性，從而影響林場的健康發(fā)展。

國有林場建立以來，管理體制幾經(jīng)變革，現(xiàn)行的管理體制弊端逐步暴露。管理權(quán)責(zé)不清，內(nèi)部經(jīng)營機制不活，投入渠道不暢，基礎(chǔ)設(shè)施落后，債務(wù)負擔(dān)沉重，職工生活困難，資源管理弱化，生態(tài)建設(shè)缺乏后勁等諸多問題。林場處于貧困狀態(tài)，很難將精力集中到森林資源培育管護上，生態(tài)保護潛力得不到充分釋放，因而推進國有林場改革勢在必行。

5 國有林場改革的措施

由上述國有林場貧困現(xiàn)狀的分析，要推進國有林場的改革，就必須要守住保生態(tài)，保民生為底線。應(yīng)堅持生態(tài)優(yōu)先，保護為主，以人為本，維護穩(wěn)定的原則。根據(jù)大寺林場的發(fā)展實際，筆者認為改革措施可從以下幾方面著手。

（1）理順管理體制，保障職工待遇。造成大寺林場困難局面的主要原因在于當前的體制不健全，因其屬于差額補貼事業(yè)單位，這與所擔(dān)負的職責(zé)極不相適應(yīng)。若不能實現(xiàn)由“差供”向“全供”的跨越，隨著工資漲幅和各種經(jīng)濟支出的加大，將會使林場在經(jīng)濟發(fā)展道路上越陷越深，不堪重負，最終造成癱瘓局面。因此，改革首要任務(wù)是將國有林場改制為財政全供事業(yè)單位，減免林場債務(wù)，加強管理。對林場長期以來拖欠的政策債務(wù)予以合理核銷，豁免或減免。采取切實可行的措施，妥善解決職工后顧之憂，調(diào)動職工林業(yè)生態(tài)建設(shè)和保護的積極性，促進林場的可持續(xù)健康發(fā)展。

（2）加大對國有林場的投入，加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，逐步改善職工工作居住環(huán)境和辦公條件，穩(wěn)定職工隊伍。國有林場地處偏僻山區(qū)，將國有基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)納入社會發(fā)展，新農(nóng)村建設(shè)，重大民生工程建設(shè)等規(guī)劃，積極爭取國家、省級項目和資金投入，建立國有林場基礎(chǔ)設(shè)施投資的長效保障機制，穩(wěn)定職工思想，提高林場凝聚力，保民生促進林場進入良性發(fā)展階段。

（3）成立林場直屬管理的執(zhí)法機構(gòu)。由于目前的林政執(zhí)法覆蓋面大，涉及林場林地林木侵權(quán)案件的處理通過林業(yè)和地方執(zhí)法機構(gòu)，在處理過程中存在管理不直接，執(zhí)法力度不夠，嚴重影響國有森林資源的保護。為切實做好國有森林資源的保護，應(yīng)成立直屬林場管理的林業(yè)執(zhí)法機構(gòu)，排除地方干擾等不利因素。

（4）林場在定編、定員、定崗不能實行一刀切，深山、淺山、丘陵區(qū)型林場要分別對待。由于淺山丘陵區(qū)林場的護林點與地方群眾居住地相互交叉，出入山口多，人口密度大，人為活動頻繁，造成林木管護點多，線長，面廣，管護難度大，針對這一情況，實行管護人員定編應(yīng)與林場實際情況相結(jié)合。就大寺林場而言，平均500畝設(shè)一個護林員比較合適。

6 林場改革后前景展望

6.1 生態(tài)功能顯著提升

改革后林場管理體制順暢，林場發(fā)展后勁提升，經(jīng)營活動被激活，通過大量植樹造林，科學(xué)營林，嚴格保護等多措并舉，森林面積大幅度增加，森林蓄積量顯著增長，森林資源得到有效保護，從而保證了物種的多樣性，達到生態(tài)平衡所需的生物鏈，商業(yè)性采伐禁止，森林碳匯和應(yīng)對變化能力有效增強，森林質(zhì)量顯著提升。相應(yīng)就會步入森林資源總量持續(xù)增加，生態(tài)功能持續(xù)增強，生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)能力持續(xù)提高的良好態(tài)勢。

6.2 職工生產(chǎn)生活條件明顯改善，民生問題得到有效解決

通過創(chuàng)新國有林場管理體制，多渠道加大對林場基礎(chǔ)設(shè)施的投入，切實改善職工的生產(chǎn)生活條件。拓寬職工就業(yè)渠道，完善社會保障制度，使職工就業(yè)有著落，基本生活有保障，就能有效充分調(diào)動職工的積極性和主動性，創(chuàng)造性，從而推動林場各項工作的有序開展，有利于社會的和諧穩(wěn)定，保障林場步入良性發(fā)展的軌道。同時也帶動地方經(jīng)濟、生態(tài)、文化的發(fā)展，提升林場在社會中發(fā)揮其應(yīng)有的功能，使民生問題得到有效解決。

6.3 管理體制全面創(chuàng)新，林場的社會公共服務(wù)功能得到強化

林場改革后，各方面關(guān)系得以理順，實行政事分開，政府的社會管理和公共服務(wù)職能得到強化，完善國有林場社會管理體制和森林資源監(jiān)管體制，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，確保政府投入的可持續(xù)，資源監(jiān)管高效率，林場的發(fā)展才有后勁。增強林場發(fā)展的動力，使林場發(fā)展有經(jīng)濟支撐，政策支撐，林場的發(fā)展才會有效，協(xié)調(diào)，穩(wěn)定的局面，林場發(fā)展態(tài)勢步入良性，其維護當?shù)厣鷳B(tài)安全才會有保障，生物多樣性才能得以延續(xù)，國家的生態(tài)文明建設(shè)的潛能才能得以充分發(fā)揮，林場改革后取得的良好發(fā)展局面還能促進社會的和諧穩(wěn)定。進而推動全社會對生態(tài)的保護，有利于國家政策等各種管理和社會公眾服務(wù)的推行。

7 結(jié)語

國有林場是重要的生態(tài)安全屏障和森林資源培育戰(zhàn)略基地，是維護地方乃全國家生態(tài)安全最重要的基礎(chǔ)設(shè)施，在經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)中發(fā)揮著不可替代的重要作用，為經(jīng)濟建設(shè)作出了歷史性的貢獻。但由于林場管理體制不暢，林場資源已近枯竭，森林質(zhì)量明顯下降，生態(tài)系統(tǒng)出現(xiàn)退化，民生問題突出，嚴重削弱了生態(tài)安全保障能力，因此說國有林場到了不改不行的程度，在改革問題上國家提出了嚴格的要求，習(xí)近平總書記所強調(diào)的，改革的目的就是要保護好生態(tài)資源，保護好森林資源為紅線，決不能逾越，為子孫后代留下美麗家園。改革同時還要堅持生態(tài)為本，堅守“保生態(tài)，保民生”的底線，切實實現(xiàn)資源增長，生態(tài)良好，林業(yè)增效，職工增收，社會和諧穩(wěn)定。而國有林場作為生態(tài)保護的重要基礎(chǔ)單位，它的首要任務(wù)就是維護國家的生態(tài)安全，是生態(tài)文明建設(shè)的中堅力量，對維護國家生態(tài)安全上具有不可替代的作用。因此在推進國有林場改革上，應(yīng)守住保生態(tài)，尊重自然規(guī)律，保護好森林生態(tài)系統(tǒng)，發(fā)揮其生態(tài)功能，提供生態(tài)服務(wù)，持續(xù)增加森林資源，提升生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)能力，有利于推動林場的改革。林場改革的目的不僅是生態(tài)安全，同時還是一個民生問題，由于林場體制不順，導(dǎo)致林場出現(xiàn)“不城不鄉(xiāng)，不工不農(nóng)，不事不企”的局面，基礎(chǔ)設(shè)施落后，民生問題突出，水、電、路“三不通”，飲水和吃水困難，拖欠職工工資嚴重，職工社會保障不到位等。國有林場職工為生態(tài)建設(shè)奉獻了青春，是生態(tài)建設(shè)的主力軍，因此只有妥善的安置職工，采取有效的措施改善林場職工的生產(chǎn)生活條件，才有利于社會的穩(wěn)定和諧，只有職工過上幸福生活，才有精力和激情投身國家生態(tài)建設(shè)的工作中來，只有職工勇于奉獻，擁有敢于擔(dān)當?shù)木瘢拍芡七M林場的改革發(fā)展。

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