完善縣鄉財政體制的思考與建議

蔣峰

摘要：我市實行分稅制縣鄉財政體制改革以來，基本理順了縣鄉之間的分配關系，調動了縣鄉兩級當家理財的積極性，鄉鎮支出管理逐步得到規范，資金管理進一步加強，有效地促進了地方經濟的發展和財政收入的增長。但由于多方面的原因，現行財政體制也存在不少問題，有待進一步改進，本文提出了完善縣鄉財政體制改革方面的思路。

關鍵詞：財政體制；管理；建議

中圖分類號：F812.8 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2017）015-0-02

海陽市地處黃海之濱，膠東半島南翼，因地處黃海之陽而得名，總面積1886平方公里，海岸線長230公里。全市轄10個鄉鎮、4個街道辦事處和4個園區，732個行政村。近年來，我市通過調整和改進縣鄉財政管理體制，“一級政府，一級財政”框架基本確立，促進了縣鄉經濟和社會事業全面發展。

一、我市縣鄉財政體制情況

（一）目前縣鄉財政體制情況

為適應農村稅費改革的新形勢和政府職能轉變、建立公共財政的要求，進一步提高政府財政資金配置效率，為鄉鎮各項事業發展提供基本財力保障，2006年我市對縣鄉財政管理體制進行了調整。

一是實施按“屬地”劃分收入范圍新的財政管理體制，改變原來按隸屬關系劃分收入的傳統作法，理順各級財政分配關系，強化稅收征管，減少爭挖稅源現象的發生，增強縣級調控能力和公共財政保障能力，促進財權與事權相統一。

二是將境內稅收按區域下放各鎮區街道管理，充分體制事權、財權、管理服務權“三統一”的原則，真實完整地反映各鎮區街道經濟發展和財源建設狀況，為各級政府宏觀決策提供可靠依據。實施縣鄉財政之間按一定比例的增收結算辦法，調動鄉鎮招商引資、培植財源、組織收入的積極性，促進區域經濟快速、協調發展。

三是統一縣鄉支出標準，提高困難鄉鎮財政保障能力，切實保證鄉鎮機關事業單位工作人員工資的及時足額發放和基層政權的正常運轉，縮小縣鄉之間和鄉鎮之間的財力差距，維護社會穩定，促進全市經濟及各項事業的持續快速健康發展。

四是按照規定標準安排計劃生育、農村撫恤救濟對象和村級基本經費等支出，保證上級各項公共財政政策的貫徹落實，充分體現構建社會主義和諧社會和建立公共財政的要求。

（二）縣鄉財政體制有關事項調整情況

為適應財政形勢變化的需要，規范我市縣鄉財政分配關系，根據省、市財政體制有關深化省以下財政體制改革規定并結合鎮區街道財力狀況，我市對縣鄉財政管理體制有關事項進行了調整。

一是自2014年起，將省級原分享的營業稅20%部分、企業所得稅8%部分、個人所得稅15%部分按照屬地原則劃歸鎮區街道管理，作為鎮區街道財政收入。對于省下劃的上述收入以及按照《山東省人民政府關于進一步深化省以下財政體制改革的意見》規定屬于省級分享部分，以2013年決算數為基數，每年定額上繳市財政。

二是自2014年起，對鎮區街道收入比上年收入增長部分，省級分享15%，省級分享的收入通過體制專項上解，并作為每年上解基數。

三是在保障各鎮區街道原有既得利益不變的情況下，綜合考慮各鎮區街道現有財力、經濟發展水平及稅源狀況，對分成比例進行調整。

二、存在的問題

總體上看，我市實行分稅制縣鄉財政體制改革以來，基本理順了縣鄉之間的分配關系，調動了縣鄉兩級當家理財的積極性，鄉鎮支出管理逐步得到規范，有效地促進了地方經濟的發展和財政收入的增長。但由于多方面的原因，現行財政體制也存在不少問題，有待進一步改進和完善。

（一）事權劃分還存在交叉現象，支出責任還沒有完全明確

目前體制雖然明確了縣鄉兩級的事權范圍，但事權仍不完全明確。如：基礎設施等事權和支出責任模糊，存在相互重疊的現象。還有該由鄉鎮辦理的事情卻依賴市級承擔，事權和財權存在交叉的現象。

（二）鄉鎮財力緊張，經濟發展基礎還相對薄弱

由于鄉鎮稅源少，財力緊張，僅能滿足保工資、保運轉。但隨著社會的發展要求，鄉鎮公共支出越來越多，如園區建設、公共綠化、小城鎮建設這幾項都是必不可少的支出，鄉鎮財政無力安排上述支出。近幾年部分鄉鎮雖然搞了一些交通、城建等基礎建設項目，也搞了一些多種經營基地和農業綜合開發項目，但主要是靠向上爭取專款解決。

（三）鄉鎮財政職能沒有充分發揮，管理還有待加強

長期以來，鄉鎮財政停留在財務收支與會計核算上，財政管理職能弱化，鄉鎮財政綜合調控職能沒有發揮。體制改革后，盡管賦予了鄉鎮一定的財政管理職權，但是傳統的粗放式財政管理的觀念沒有得到根本改變，財政職能弱化，有的鄉鎮財政人員較少，素質不高，制度不完善，自身管理有待于進一步加強，更難以對所屬鄉鎮企業、單位和村級財務進行有效的管理和監督。

三、完善縣鄉財政體制改革的思路

建立科學合理的鄉鎮財政體制是公共財政建設的重要內容，不僅涉及到解決鄉鎮財政困難、提高鄉鎮財政公共服務能力問題，而且關系到如何擴大公共財政在農村的覆蓋面、實現城鄉公共服務均等化等問題，是一項艱巨復雜的系統工程，需要各級財政共同努力，多管齊下。

（一）進一步明晰縣鄉兩級政府的事權，科學界定支出范圍

事權是劃分財權的基礎，事權的劃分在很大程度上決定了分稅制鄉鎮財政體制的有效運行，只有事權與財權相一致、相適應，政府履行職能才有物質保證。要進一步劃分縣鄉兩級政府間的事權范圍，明確哪些事該由市級負責，哪些事情該由鄉鎮負責，哪些事情由兩級政府共同負責，并以制度的形式固定下來，使事權更加明晰，按照財權與事權相統一的原則，確定各級政府的支出范圍。市級既不能包攬一切，無限擴大支出，也不能將市級支出項目推給鄉鎮辦理，加大鄉鎮財政支出負擔。

（二）推進鄉鎮行政管理體制改革，轉變政府職能

政府職能轉變滯后導致的事權過多同題比較突出，事權多則人員多，財政負擔重。要按照市場能解決的政府不干預、民間能負擔的政府不承辦的原則，規范鄉鎮事權，政府該管的事切實承擔起來，不該管的事放下去。合理設置鄉鎮機構，將有能力取得服務收入的事業單位分離出去，推向市場。通過撤并鄉鎮、精簡機構、分流人員，努力營造“小政府，大市場”的環境。財政資金的使用要從“養人”變為“辦事”，同時按照市場經濟和公共財政的要求，大力促進鄉鎮財政支出管理改革，重點保證鄉鎮政權建設和衛生、支農、社會保障等公共事業發展需要，切實解決越位和缺位的問題。

（三）強化鄉鎮財政職能，加強財政管理

一是完善鄉鎮預決算制度，要按照“一級政府，一級財政”和分稅制財政體制的要求，結合自身財力和事業發展需要，編制本級預算，經本級人民代表大會通過后執行，強化預算約束；二是進一步加強村級財務管理，完善村級財務管理制度，在保證村集體資金的所有權、使用權、會計核算和村民代表決定權不變的前提下，各村的收支活動由財政所統一核算，統一管理，規范村財務收支行為，確保基層政權的正常運轉；三是強化稅收征管，完善征管機制。在現行稅務征收機構設置不配套的情況下，協調國稅、地稅、財政站所的關系，加強稅源監管，確保應收盡收和稅款及時足額入庫。

（四）進一步加大轉移支付力度

解決縣鄉財政困難，光靠地方發展經濟是難以解決的。最好的辦法是上下共同努力，中央應對現行財政體制進行適當調整，放慢集中財力的速度，適當增加縣鄉財力。建議今后中央、省級財政出臺增支政策形成的縣鄉財力缺口，通過一般性轉移支付補充，徹底改變“上級請客、地方買單”的問題。