海事行政違法涉罪案件移送的困境與出路*

王 慧

海事行政違法涉罪案件移送的困境與出路*

王 慧**

海上交通安全是“一帶一路”戰略的基本要求，然而我國海事刑事審判權一直游離于海事法院之外，海事執法①我國海上執法主體包括兩大機構：中國海警局和中國海事局，本文主要研究中國海事行政執法中對于違法涉罪案件的處理。實務中有案不送、有案難送、以罰代刑積弊已久。解決問題的出路是：對于實體法問題，明確界定海事違法涉罪案件的追訴標準，通過提高海上責任事故類犯罪財產損失立案標準等舉措來修改相關罪名的罪刑配置，完善海上犯罪的入罪標準；對于程序法問題，通過建立海事專門性的證據制度和程序規則，加強海事涉罪案件的司法監督，完善海事行政執法與刑事司法的銜接機制。

海事違法與犯罪行政犯 涉罪案件移送 刑事追訴標準

“一帶一路”海洋戰略的實施需要良好的海洋法治環境，同時也將促進海洋法治的進程。囿于我國海事執法主體的多頭性及刑事司法主體的分散性，海事行政執法與刑事司法的銜接制度始終沒有理順，涉罪案件移送率微乎其微。理論上，行政執法過程中發現的涉罪案件稱為“行政犯”，此類案件如果要進入刑事追訴程序必須經由行政執法機關向公安機關移送，這一環節涉及的海上執法機關與公安機關眾多：海事局、海警局（海監、海警、海關、漁政）、海事公安、航運公安、邊防海警等等，我國在制度上沒有系統的、相互對應的移送部門，實踐中時常陷入案件移送不出去的怪圈，行政機關與公安機關之間的對接錯位，使司法權落空，進而導致刑法的預防作用得不到發揮。由于海上交通環境多變，海上交通的風險遠遠高于陸地，海上責任事故類案件的責任認定相對顯得復雜得多，因而海事行政執法過程中發現涉罪案件與移送涉罪案件都是比較棘手的問題。

一、海事行政違法涉罪案件移送的實證考察

在地方保護與行業保護等政治經濟利益驅動之下，行政權力與司法權力的博弈日益突出，以罰代刑雖不是最好的處理方式，但畢竟也屬于國家公權力對經濟活動的管控，加之行政違法涉罪案件在本質上又屬于法定犯，社會危害后果缺少直觀性與廣泛性，因而這類問題一直沒有得到國家的重視。直到2001年國務院頒布了《關于行政機關移送涉嫌犯罪案件的規定》 （以下簡稱《規定》），才產生了行政違法涉罪案件向司法機關移送的硬性要求。《規定》第3條明文指出：“行政執法機關在依法查處違法行為過程中，發現違法事實涉及的金額、違法事實的情節、違法事實造成的后果等，根據刑法……涉嫌構成犯罪，依法需要追究刑事責任的，必須依照本規定向公安機關移送。”為了保障行政違法涉罪案件的移送在實踐中得到充分的落實，該《規定》又從反面進行了封堵，第16條第2款又要求：“行政執法機關違反本規定，對應當向公安機關移送的案件不移送，或者以行政處罰代替移送的，由本級或者上級人民政府，或者實行垂直管理的上級行政執法機關，責令改正，給予通報；拒不改正的，對其正職負責人或者主持工作的負責人給予記過以上的行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。”十六年之后的今天，國內違法涉罪案件的移送情況并不樂觀，我國在食品安全、水上交通安全及環境安全等領域的行政違法涉罪案件鮮有移送的先例，除去執法者自身刑事法治觀念缺位之外，監管層面也是問題頻出。即便《刑法》以修正案的形式增加了諸如“食品監管瀆職罪”“環境監管失職罪”“放縱走私罪”等，但都沒有從本質上解決問題。2013年，作為海上執法主體的中國公安邊防海警部隊、中國海監總隊、中國漁政和中國海關緝私局的所有職能轉到了重組后的國家海洋局，以海警局名義開展海上維權和綜合執法工作。從此，海事、海監、海警、漁政、海關“五龍鬧海”的海上執法格局轉變為海事局與海警局分工獨立的海上執法體系。海事局負責海上交通安全與海上環境安全問題，有權對與船舶相關的海上交通事故及責任事故進行調查與處理。

圖1

圖2

據不完全統計，2010年至2014年5年間，我國海事行政機關管轄水域共發生船舶事故1731起，其中運輸船舶事故1420.5起，死亡失蹤1409人，沉船819艘，直接經濟損失100.143億；非運輸船舶事故310.5起，死亡2588人，沉船313艘。（見圖1和圖2）經過比較分析，可以得出如下結論：1.船舶事故案發率整體在逐年下降，但非運輸船舶交通事故的發生并未得到有效防控；2.水上交通事故中，沉船往往伴隨著大量的人員死亡；3.非運輸船舶交通事故導致人員死亡的幾率遠遠高于運輸船舶，危害后果嚴重；4.水上交通事故造成的直接經濟損失數額巨大，遠遠高于陸地交通事故財產損害后果。

盡管近年來我國海事違法案件數量逐年下降，但是海上船舶事故每年仍會造成幾百人的失蹤和死亡。只是因為海上交通事故的社會監督不足、社會影響不大，這類事故一直沒有得到學術界及司法界的關注。依據我國《刑法》第133條的規定，交通事故導致人員死亡通常作為追究肇事者刑事責任的事實依據，但是這一條用在水上交通領域卻出現諸多的困難。與陸路的車輛事故不同，船舶碰撞翻沉或自沉事故的起因相對復雜，天災與人禍很難鑒別，因果關系的疏理工作需要大量的航運技術支持，否則刑事訴訟所需要的邏輯進程和證據鏈條基本上無法設置與提煉。囿于上述原因，目前我國海事違法涉罪案件的刑事追訴率不到兩位數字。通過對我國海事行政執法部門的實地調研，②本課題組自成立后已實地調研、走訪20多個涉海機構，完成全國海事行政執法問卷調查和海事違法涉罪案件問卷調查。發現了我國海事違法案件與刑事追訴案件的一些特點。目前海事行政機關移送刑事司法追訴的案件主要包括以下幾種：1.偽造證件類案件。這類案件發案數較高，移送司法機關追究刑事責任并受到刑事制裁的比率也很高，僅某市海事管理機構5年里就處理偽造、變造、買賣國家機關公文、證件、印章罪類案件39起。③本文所有數據均來自課題組實地調研和調查問卷。由于其案情相對簡單，證據也易于掌握，所以基本上都能做到及時移送，及時處理。2.破壞交通設施類案件。這類案件多以侵占、破壞航道或者航道設施為表現形式，如破壞燈塔、燈樁、燈浮及無線電指向標等各類航標，盜竊航道設施蓄電池等，給船舶航行帶來極大的安全隱患。這類案件和偽造證件類案件一樣，一旦破獲，刑事追訴也比較容易。3.事故類案件。在海事執法中，事故類犯罪較為頻發，但在涉罪案件移送上卻屈指可數。以我國某省為例,當地海事管理機構5年間共處理水上交通事故313起,事故共計造成人員死亡156人,失蹤49人,重傷7人，然而移送司法機關的只有4起，得到刑事判決的僅有2起，移送案件數量僅占涉罪案件數量的1.27%。侵財類、瀆職類案件的移送更是鮮見。

實際上，我國水上交通事故發生頻繁且數量較大，比較容易進入刑事司法環節并得到最終判決的案件通常是具有逃逸致人死亡情節以及死亡人數較多的案件。在海事系統有一種行業共識：船員職業風險大，如果按照陸上的入刑標準追究刑事責任，便是對船員的不公平，因而個別海事管理機構在執法中提高了入罪的門檻，比如案發于陸上的交通肇事罪以死亡1人或重傷3人作為入罪的標準，而海事機關卻把死亡人數提高至3人。④提高入罪門檻的做法看似違背刑法的罪刑法定原則，但是海上運輸的風險在客觀上確實遠遠高于陸地，通過立法上或司法解釋解決這一問題十分必要。此外，海事系統內部對海事違法犯罪的主觀罪過形式、共同犯罪的認定標準、瀆職犯罪的入罪標準也都有不同的認識。

行政權與司法權的博弈在海事系統表現得更為復雜。由于陸上公安機關不通曉航運知識，對海事機關的事故調查報告及提取的證據存在認識偏差，因此時常會出現海事移送案件公安機關不愿接受的情況，致使海事機關左右為難。對行政相對人來講，行政處罰代替刑事處罰似乎是一種向善的力量左右了公權力；而對于社會來講，以罰代刑封閉了國家司法環節的案件源頭，則是國家管控的脫節與缺位。為了保障行政違法涉罪案件的司法移送，2011年中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉發的《關于加強行政執法與刑事司法銜接工作的意見》（以下簡稱《意見》）中再次強調：“行政執法機關和公安機關要嚴格依法履行職責，對涉嫌犯罪的案件，切實做到該移送的移送、該受理的受理、該立案的立案。”但實踐中，海事違法涉嫌犯罪案件移送困難的問題仍然沒有得到解決，以罰代刑始終是我國海事行政執法與刑事司法銜接不暢的突出表現。究其原因，既有航運管理特色與我國立法、司法制度銜接不暢的問題，也有執法人員法律認識的差異等問題。

二、刑事追訴標準的不確定性是案件司法移送的前置障礙

實踐中，海事執法工作人員普遍反映最為激烈的一個問題便是移送的案件不被接受，公安機關多以證據不足、不符合立案條件為由拒絕接受案件，個別情況下即使公安機關接受案件并立案了，檢察院又多以證據不足，不符合起訴條件為由將案件退回公安機關，進而撤銷案件。這種情況幾乎在所有只能移送地方公安的海事執法部門都存在。⑤交通公安，是指交通運輸部所屬海事公安、港口公安、長航公安、黑航公安等各級交通公安機關。海事管理機構中的交通公安指上海、天津和廣州三個海事公安，可以直接受理涉嫌犯罪案件并立案偵查，其余海事管理機構對于違法涉罪案件的移送大多只能按照“就近原則”移送至地方公安。追本溯源，是因為行政、司法部門對于刑事追訴標準的界定認識不一。

1.涉罪案件移送標準、立案標準和起訴標準的混同

《規定》指出，涉嫌犯罪案件移送標準是“根據刑法……涉嫌構成犯罪，依法需要追究刑事責任”。只要有可能構成我國刑法規定的犯罪并需要追究刑事責任的就應當移送。《中華人民共和國刑事訴訟法》（以下簡稱《刑訴法》）第110條規定了我國刑事立案標準是“有犯罪事實需要追究刑事責任”。第66條進一步明確了公安機關移送審查起訴的標準為“犯罪事實清楚，證據確實充分”。而《刑事訴訟法》《公安機關辦理刑事案件程序規定》《人民檢察院刑事訴訟規則》對于移送審查起訴和起訴標準均界定為“犯罪事實清楚，證據確實充分”。可見，刑事訴訟活動對于移送標準、立案標準和起訴標準的界定是不同的，對犯罪事實認定和證據證明力的要求隨著刑事訴訟活動的不斷推進也越來越嚴格，而行政執法機關移送案件的標準是只要其認為涉嫌構成犯罪就可移送而不是必須構成犯罪才能移送。但是，實務中檢察機關往往用是否符合起訴標準來要求公安機關，公安機關又用起訴標準來倒逼海事執法機關，即要求海事執法移送涉罪案件要做到“犯罪事實清楚，證據確實充分”，如此，不僅有違立法規定，案件移送困難也不言而喻。

另一方面，海事行政機關為了滿足“犯罪事實清楚，證據確實充分”的高標準要求，就必須進行案件“偵查”。但眾所周知，海事執法人員沒有偵查權，也就沒有辦法對涉罪案件當事人采取刑事強制措施。因而在海事事故調查中，對于涉罪案件的處理，除了第一時間通報于公安機關，并積極調查取證外，能夠做的實在有限。公安機關即使接手案件也往往因為海事專業知識的匱乏在責任認定上和證據收集保存方面凸顯劣勢，還得依賴于海事調查報告和結論。“有偵查能力的沒有偵查權，有偵查權的卻沒偵查能力”的現實情況已然成為制約海事涉罪案件移送的藩籬。

2.現行立案標準難以適用于海事犯罪

刑事立案標準是公安機關判斷刑事案件是否成立的初始標準，也是海事執法機構判斷案件是否涉嫌犯罪進而移送案件的重要依據。最高人民檢察院、公安部于2008年、2010年及2012年分別頒布了三個《關于公安機關管轄的刑事案件立案追訴標準的規定》（以下簡稱《立案標準規定》），⑥分別是2008年《關于公安機關管轄的刑事案件立案追訴標準的規定（一）》、2010年《關于公安機關管轄的刑事案件立案追訴標準的規定（二）》、2011年《關于公安機關管轄的刑事案件立案追訴標準的規定（二）的補充規定》以及2012年《關于公安機關管轄的刑事案件立案追訴標準的規定（三）》。為刑事立案劃定了嚴格的標尺。然而，實踐中該立案標準在海上的司法適用性存在諸多問題，導致海事執法部門對案件是否屬于“應當移送的涉嫌犯罪案件”的判斷上舉棋不定，影響了涉罪案件的移送。

我國的刑事立法長期存在“關注陸地，忽略海洋”的狀況，刑法理論研究也都多圍繞陸上犯罪展開，直接導致現行刑事法律規范適用于水（海）域犯罪時，頻現“水土不服”。比如我國《刑法》和《立案標準規定》中只有關于交通肇事罪的規定，對于具有高度專業性、復雜性的水上交通運輸業，并沒有專門的司法解釋。而且，刑法中對于事故類犯罪一般從事故后果來考量，如交通肇事罪、重大責任事故罪、強令違章冒險作業罪、重大勞動安全事故罪等，考量因素無非是人員傷亡和財產損失；而在海事執法工作中，常常還要面臨這樣一種復雜的危害后果——人員失蹤，這也是陸路交通事故中所不可能發生的。實踐中，人員失蹤已經成為了交通事故不可忽視的危害后果，并且呈現出愈演愈烈之勢。以某省為例，自2007到2011年間，共計死亡118人，而失蹤就200人。據不完全統計，2008年至2014年間僅因運輸船舶交通事故就導致死亡失蹤⑦海事系統對于死亡失蹤人數是一起統計，故而全國的死亡失蹤人數并沒有分開計算。共計2096人（見圖3）。依據現行刑事立案標準，交通肇事致人死亡是獨立的法定犯罪結果，“死亡一人或者重傷三人以上，負事故全部或者主要責任”即達到入罪標準，“人員失蹤”卻沒有作為法定的犯罪后果被刑法確認。⑧參見趙微、王慧：《水上交通事故“人員失蹤”的刑法定性研究》，載《蘇州大學學報（哲學社會科學版）》2013年第1期。致人失蹤如何認定直接關涉能否入罪的問題，但由于目前沒有定論直接影響了涉罪案件的移送。此外，在船舶碰撞溢油污染海洋涉嫌犯罪的情況下，溢油污染是作為交通肇事罪的危害后果還是污染環境罪的危害行為，相關刑事法律規范也沒有規定。可見，海上刑事法律規范的缺位是諸多海上刑事案件難以追訴的根本原因。

3.事故等級、責任區分、財產數額的認定在海、陸事故類犯罪中存在差異

在事故類犯罪中，事故的等級、主體責任的劃分對于犯罪認定具有重要作用，關涉罪與非罪、罪重罪輕的界定，然而我國《刑法》和《立案標準規定》中對于事故等級、責任區分財產損失的標準和國際、國內海事事故分級標準、責任區分均有所不同。不同的事故認定標準卻又適用相同的入罪標準，在海事執法與刑事司法銜接過程中難免出現問題。

道路交通事故分為財產損失事故、傷人事故和死亡事故，2011年公安部《關于修訂道路交通事故等級劃分標準的通知》，將道路交通事故分為四類：（一）特大事故，是指一次造成死亡3人以上，或者重傷11人以上，或者死亡1人，同時重傷8人以上，或者死亡2人，同時重傷5人以上，或者財產損失6萬元以上的事故。（二）重大事故，是指一次造成死亡1至2人，或者重傷3人以上10人以下，或者財產損失3萬元以上不足6萬元的事故。（三）一般事故，是指一次造成重傷1至2人，或者輕傷3人以上，或者財產損失不足3萬元的事故。（四）輕微事故，是指一次造成輕傷1至2人，或者財產損失機動車事故不足1000元，非機動車事故不足200元的事故。2014《道路交通事故處理程序規定（征求意見稿）》第60條：“公安機關交通管理部門應當根據當事人的行為對發生道路交通事故所起的作用以及過錯的嚴重程度，確定當事人的責任。”2014《道路交通事故處理程序規定（征求意見稿）》第60條根據當事人的行為對發生道路交通事故所起的作用以及過錯嚴重程度來確定當事人的責任。（一）因一方當事人的過錯導致道路交通事故的，承擔全部責任；（二）因兩方或者兩方以上當事人的過錯發生道路交通事故的，根據其行為對事故發生的作用以及過錯的嚴重程度，分別承擔主要責任、同等責任和次要責任；（三）各方均無導致道路交通事故的過錯，屬于交通意外事故的，各方均無責任。一方當事人故意造成道路交通事故的，他方無責任。從事故等級來看，只有造成特大事故或者重大事故的危害后果才能成立交通肇事罪；從責任認定來看，只有負事故全部責任、主要責任或同等責任的情況下才能成立交通肇事罪。而水上交通事故分為碰撞事故、擱淺事故、觸礁事故、觸碰事故、浪損事故、火災、爆炸事故、風災事故、自沉事故、操作性污染事故以及其他引起人員傷亡、直接經濟損失或者水域環境污染的水上交通事故。由海運行業的高風險特點所致，海上擱淺事故、觸礁事故、浪損事故等即使造成經濟損失較大，只要沒有涉及人命安全，一般不會納入《刑法》的調整范圍。按照人員傷亡、直接經濟損失或者水域環境污染情況等要素，2014年《水上交通事故統計辦法》第6條將水上交通事故分為以下等級：（一）特別重大事故，指造成30人以上死亡（含失蹤）的，或者100人以上重傷的，或者船舶溢油1000噸以上致水域污染的，或者1億元以上直接經濟損失的事故；（二）重大事故，指造成10人以上30人以下死亡（含失蹤）的，或者50人以上100人以下重傷的，或者船舶溢油500噸以上1000噸以下致水域污染的，或者5000萬元以上1億元以下直接經濟損失的事故；（三）較大事故，指造成3人以上10人以下死亡（含失蹤）的，或者10人以上50人以下重傷的，或者船舶溢油100噸以上500噸以下致水域污染的，或者1000萬元以上5000萬元以下直接經濟損失的事故；（四）一般事故，指造成1人以上3人以下死亡（含失蹤）的，或者1人以上10人以下重傷的，或者船舶溢油1噸以上100噸以下致水域污染的，或者100萬元以上1000萬元以下直接經濟損失的事故；（五）小事故，指未達到一般事故等級的事故。事故責任分為全部責任、主要責任、對等責任、次要責任。如果僅從事故后果來考量的話，水上交通事故除了小事故以外，都可被納入刑法中。即使事故造成1人死亡或者3人重傷，在《水上交通事故統計辦法》中只能算是一般事故；從責任認定來看，負事故全部責任、主要責任或對等責任就有可能涉嫌交通肇事罪。此外，不同噸位、主機功率不同的船舶，在事故等級認定上適用不同的事故等級標準，這也不同于肇事車輛均適用統一的事故等級劃分標準。

在事故導致財產損失數額標準上，海事執法人員無一例外的認為應當進行海、陸區分，海上財產損失起刑點應當高于陸上財產損失起刑點，所以實踐中海事執法人員很難依據現行法律規定進行涉罪案件的認定和移送。一般而言，在公路上駕駛機動車輛發生碰撞事故的財產損失少則幾百上千元，多則幾十萬元，根據我國《刑法》及相關規定，機動車輛碰撞事故的肇事一方無力賠償達到30萬元損失的，就可成立交通肇事罪。而在海上交通運輸領域，船舶作為主要交通運輸工具不僅自身價值遠高于車輛，運輸裝載貨物的數量也遠勝于機動車，一旦發生船舶碰撞事故，財產損失少則幾十萬元，多則幾百萬甚至幾千萬元。但這一財產標準適用于水上交通肇事情形時，恐怕沒有能逃過刑事制裁的。如果按照交通肇事罪的財產數額入罪標準，船舶碰撞所致財產損失達到入罪標準毋庸置疑，這無疑擴大了犯罪圈的適用，既有違刑法的謙抑性原則，也會失去法律應有的公允。

綜上，在沒有特別法律規范的規定下，兩種存在巨大差異的事物卻被同樣的規范標準來進行調整顯然是不妥當的，立法的缺位和司法適用的不確定導致執法司法人員在入罪門檻上存在爭議，無疑阻礙了涉罪案件移送工作。

三、移送規范的粗放性是案件移送的程序障礙

涉嫌犯罪案件移送程序的粗放化是海事行政執法與刑事司法銜接不暢的桎梏所在。相較于我國行政實體法長期秉持的擴張之勢，行政程序法一直以來相對薄弱，從而阻滯了行政執法和刑事司法的順利銜接，突出表現為犯罪證據缺乏合理對接、定罪標準難以保持統一以及證據移交缺乏有效規制等具體問題。⑨黃福濤：《論行政責任之實現》，載《犯罪與行政違法行為的界限及懲罰機制的協調》，北京大學出版社2008年版，第156頁。關于定罪標準前文已有相關論述，這里我們著重就證據的對接、運用等問題進行詳細闡述。

1.犯罪證據缺乏有效對接

《刑事訴訟法》第52條第2款明確指出：“行政機關在行政執法和查辦案件過程中收集的物證、書證、視聽資料、電子數據等證據材料，在刑事訴訟中可以作為證據使用。”這是立法層面對犯罪證據對接的表述，明確了行政機關的執法證據在刑事訴訟中使用的法律地位。即行政執法機關在執法過程中收集保存的案件材料，一旦因所涉案件涉嫌犯罪而移送，該案件材料就成為了刑事訴訟證據材料的來源。然而，行政違法證據并不一定就是犯罪證據，只有滿足了刑事司法證據要求，才可以作為犯罪證據使用。基于此，海事管理機構在其行政執法過程中收集和保存的行政證據只要符合刑事訴訟證據標準，依法就可以作為刑事證據使用。

然而，由于行政執法和刑事司法分屬不同的法律范疇，在證據的收集主體、證據的表現形式、調查的目的、程序要求等方面存在差異，因而證據標準也有所不同。行政機關在執法過程中，對于所涉案件是否達到犯罪標準，是否會進入刑事訴訟程序尚不知情，自然無法或者不應當會按照刑事訴訟的規定和標準來收集、保存證據，只能依照法律、法規規定的行政機關執法辦案標準和規定來收集、保存證據。⑩陸建軍、陳茹英：《行政執法證據與刑事司法證據銜接須解決三個問題》，載《人民檢察》2014年第19期。因此，這類行政執法證據要轉化為犯罪證據適用，實現行政執法與刑事司法證據的有效對接，證據標準的確定就是關鍵，犯罪證據對接的核心就是行政執法機關證據移送標準和公安司法機關證據采納標準的對接。但是，無論是立法還是司法實踐，都沒有明確區分證據移送標準和證據采納標準。于行政執法機關而言，在執法過程中只要發現案件涉嫌犯罪，有關該案的證據材料就應當一并移交公安司法機關，此時的證據標準就是一般證據標準，即“客觀性、關聯性和合法性”。而由于前述公安司法機關對于定罪標準認識的混同，行政證據能否進入刑事訴訟活動，公安司法機關的審查標準不僅要求具備證據的“客觀性、關聯性和合法性”，還要能夠滿足“證據確實、充分”的具體要求。同時，對于移送證據的審查主體為公安機關、檢察院和法院，唯獨沒有行政執法機關，因而行政證據要取得刑事訴訟證據資格，必須經過公安司法機關的證據審查或者由公安機關重新依法收集證據。

實踐中，海事行政違法案件的證據材料大都需要海事領域專業技術人員運用專門的方法、技術才能收集、固定，而這些證據很大程度上足以影響缺乏海事專業背景的刑事司法人員“對行政犯罪行為的認定、證據的專業性把握以及在偵破案件的‘黃金時間’作好證據的收集保全工作。”?陳寶富、陳邦達：《行政執法與刑事司法銜接中檢察監督的必要性》，載《法學》2008年第9期。同時，由于海域環境的復雜多變性，案發現場的不穩定性所致，證據的收集保存相較于陸上更為困難，海事行政機關及時收集和固定證據對于案件正確處理就顯得尤為重要。因此在將涉嫌犯罪的案件移送給公安機關之前，海事管理機構往往已將對案件定性具有重要決定意義的實物證據（如船舶）進行扣押，如果按照全盤否定、推倒重來的方式再去收集時，就有可能失去部分證據或者這部分證據已經不可能重新收集和扣押了。因此，僵化的按照“證據確實、充分”的標準去審查海事執法證據，就必然影響犯罪證據的有效對接。實踐中，公安司法機關對于海事行政執法證據的審查標準，已然成為決定其能否立案并進一步推進刑事訴訟活動的關鍵。

2.關鍵性證據制作期限制約刑事訴訟推進

立案是啟動刑事責任追究程序的第一步，案件材料作為立案的依據，是決定案件能否進入刑事訴訟程序的關鍵。海事犯罪案件立案的材料來源主要來自海事管理機構的執法證據材料，但由于海事調查專業技術的限制使得作為證明案件主要事實證據材料的《海上交通事故調查報告書》《水上交通事故責任認定書》，在證據制作期限上難以滿足我國《刑事訴訟法》關于證據移交時限的規定，這不僅制約涉嫌犯罪案件能否及時立案，也影響著后續刑事訴訟活動的正常推進。

依據《規定》，行政執法機關對應當向公安機關移送的涉嫌犯罪案件，經本機關正職負責人或者主持工作的負責人決定批準移送的，應當在24小時內向同級公安機關移送。行政執法機關向公安機關移送涉嫌犯罪案件材料包括涉嫌犯罪案件移送書、涉嫌犯罪案件情況的調查報告、涉案物品清單，有關檢驗報告或者鑒定結論以及其他有關涉嫌犯罪的材料。公安機關必須自接受移送案件之日起3日內對案件進行審查。我國刑訴法對于刑事立案期限并沒有明確規定，2015年11月6日公安部印發的《公安部關于改革完善受案立案制度的意見》中首次對刑事案件立案、受案期限作出規定：“刑事案件立案審查期限原則上不超過3日；涉嫌犯罪線索需要查證的，立案審查期限不超過7日；重大疑難復雜案件，經縣級以上公安機關負責人批準，立案審查期限可以延長至30日。法律、法規、規章等對受案立案審查期限另有規定的，從其規定。決定不予受案立案后又發現新的事實證據，或者發現原認定事實錯誤，需要追究行政、刑事責任的，應當及時受案立案處理。”一旦公安機關立案后，行政執法機關應當自接到立案通知書之日起3日內將涉案物品以及與案件有關的其他材料全部移交公安機關。2012年《交通運輸部關于海事管理機構向交通公安機關移送涉嫌犯罪案件的規定》（以下簡稱《交通部規定》）第9條指明海事管理機構移送涉嫌犯罪案件，應當根據國務院《規定》的時限移送。第10條明確了海事管理機構向交通公安機關移送涉嫌犯罪案件應當附有下列材料：（一）《涉嫌犯罪案件移送書》；（二）涉嫌犯罪案件情況的書面說明；（三）《涉案物品清單》；（四）海事調查報告、有關檢驗報告或者鑒定結論；（五）其他有關涉嫌犯罪的材料。需要注意的是，《交通部規定》第10條同時指明：海事調查報告等不能在移送時附上的，可先行附上草案并在形成報告后及時補送。該條規定實質上是賦予了海事管理機構逾期補充移送海事調查報告的權限，主要原因是基于海事調查報告的特殊性。

海事調查工作主要是在查明事故原因的基礎上解決事故各方責任主次的問題，并通過《海上交通事故報告書》的形式確認這種責任分擔。《海上交通事故報告書》對海事雙方責任的認定是海事仲裁、海事民事審判、海事行政處罰、海事刑事審判的法律依據，實質性地影響了當事人雙方的權利、義務；由于“證據規則”確定的行政機關行政公文證據效力優先原則，使海事管理機關出具的《海上交通事故認定書》在海事民事、海事刑事審判中具有相對于其他證據的優先力。它既可以作為海事法院在案件審理中的訴訟證據，在海上交通肇事刑事案件中，《海上交通事故報告書》也是肇事者承擔刑事責任的前提條件和重要證據。?丁國斌：《對海事調查責任認定具有行政可訴性的探討》，載江蘇政府法制網，http://www.jsfzb.gov.cn/art/2012/6/4/art_98_25557.html，2017年5月13日訪問。無論從立法層面還是司法實踐，海事調查都不同與一般意義上的刑事偵查，刑事訴訟中立案的期限和立案后證據材料的移送期限都是比較短的，而海事案件由于其自身的特點，案件材料在收集、保存和制作環節都比上述期限要長，尤其是《海上交通事故報告書》，既要通過海事調查查明事故原因，還要在調查結論的基礎上判明事故各方的責任，一般而言制作周期短則幾個月，長則一兩年。海事涉嫌犯罪案件證據材料的移送自然難以滿足刑事訴訟時限的要求。即使《海上交通事故報告書》可后期補送，但對刑事訴訟進程的按時推進也是有不利影響，單獨設立海上犯罪刑事訴訟特別程序勢在必行。

綜上，公安機關要立案追究涉嫌海事犯罪行為人的刑事責任時，必須先等海事管理機構出具《海上交通事故調查報告書》查明事故原因、判明當事人責任；海事管理機構進行了事故責任認定，公安機關才能進一步開展工作。即使公安機關提前介入案件，也需要借助海事部門對案件的調查結論來決定是否立案，以及立案后是否移送案件至檢察機關。然而，海事部門對案件的鑒定結論周期遠遠超過公安機關的立案期限和對犯罪嫌疑人變更強制措施的期限。海事部門的案件調查結論未出具之前，既沒有證據證明案件符合刑事立案標準而可以向司法機關移送案件，偵查機關也難以繼續維持原有刑事強制措施，從而導致涉嫌犯罪案件被動息訴放人的現象比比皆是。

四、刑事訴訟程序的“人為倒置”是制約案件移送的人為因素

我國刑事訴訟中，公訴案件需要經過立案、偵查、起訴、審判和執行五個階段。立案是公安司法機關在管轄權限內判明是否有犯罪事實并需要追究刑事責任，并決定是否作為刑事案件交付偵查或審判的訴訟活動。立案是刑事訴訟活動開始的標志，立案之后就進入了偵查階段，通過偵查查明犯罪事實，收集確實、充分的證據，查獲犯罪嫌疑人，為以后檢察機關的提起公訴打下基礎。通過偵查，如果發現不應當對犯罪嫌疑人追究刑事責任，應該撤銷案件，犯罪嫌疑人己經被逮捕的，應立即釋放。但在實踐中，由于公安機關將起訴標準來作為立案標準來要求海事行政執法部門，就等于將刑事偵查工作人為的強加于沒有刑事偵查權的海事執法部門，這就導致在訴訟程序上出現了“人為倒置”，即先“偵查”，后立案。先由海事執法部門展開事故調查，收集保存證據，在查明及證實犯罪且犯罪嫌疑人沒有逃跑時即滿足起訴標準，然后才能移送公安機關立案，公安機關立案后依據海事執法部門移送的案件材料對犯罪嫌疑人采取強制措施，然后移送檢察院，檢察院如法炮制。

然而，這里存在兩個問題：首先，因海事管理機構偵查權的缺失無權限制人身自由，對發現的涉嫌犯罪當事人無法控制，由于時間關系，犯罪嫌疑人很有可能逃逸；其次，即使公安機關偵查結束，在向地方檢察機關移送起訴時會出現銜接困難。因為檢察機關是按地域管轄，而公安機關很可能是指定的公安機關?海事管理機構向交通公安機關移送涉嫌犯罪案件，一般按照就近和同級移送的原則進行。海事管理機構內部設有海事公安機關的，向海事公安機關移送；長江、黑龍江海事管理機構分別向長航、黑航公安機關移送；其他水域的案件，向就近的交通公安機關移送。管轄不明確的，報請交通運輸部海事局商部公安局指定管轄。實踐中，由于海事交通公安局只有天津、上海和廣州3個，部分海域違法涉罪案件發生后往往鞭長莫及，海事違法涉罪案件移送的主要對象是被指定的地方公安。在跨行政區域偵查，從而導致公安機關偵查結束而無法移送起訴，仍不能有效打擊犯罪。一旦行政執法機關因為證據無法達到起訴標準或者導致犯罪嫌疑人逃跑，涉罪案件的移送就基本止步于此。此外，也沒有哪部法律要求涉嫌犯罪案件的移送必須以“犯罪事實清楚，證據確實充分，立案后能移送起訴”為前提，這是對刑事訴訟活動階段性目的和任務的曲解。

五、檢察機關監督移送職能的虛置化使得行政機關怠于移送

檢察院行使法律監督職能的目的是確保行政執法機關依法及時將涉嫌犯罪案件移送至公安機關以及確保公安機關依法對上述案件立案并展開偵查，防止和糾正有案不立、違法立案。長久以來，檢察機關的法律監督權主要局限于三大訴訟領域，對于行政執法的監督較少涉及，對海事行政機關的監督手段更是軟弱無力。由于海事案件的復雜性以及海事行政執法的相對封閉性，案件是否涉罪、應否“移送”，其判斷權和決定權完全掌握在海事執法部門手中，公安、檢察機關對海事行政執法部門調查的涉罪案件的信息來源十分匱乏，無從知曉是否存在本應移送而未移送的案件，從而缺乏有力監督。即便檢察機關發現了海事執法過程中的違法犯罪行為，卻也由于缺乏具體和完善的監督措施和規范而無力改變。此外，在海事行政執法機關內部，其監督權也呈虛置化。從調查結果來看，大部分海事行政管理部門關于海上案件移送的監督主體和移送主體均出自同一個部門或科室，“自我監督”形同虛設。即使是不同部門機構，也往往因為缺乏具體明確的操作規范導致監督無章可循，監督力度大打折扣。

六、海事違法涉罪案件移送的對策

海上行政執法與刑事司法的銜接問題一直是困擾我國法律實踐的難題，其中最為關鍵的一個環節便是海事執法機關涉罪案件的移送。要從根本上解決移送難的問題，不僅要加快海上犯罪相關罪名的立法進程，還必須著眼于海事執法機關與公安機關在處理涉罪案件銜接的程序規范，建立和完善海事執法涉嫌犯罪案件的移送機制。

（一）完善刑事實體法關于海上犯罪的罪量標準

刑法的作用不在于其嚴厲性，而在于其對違法犯罪行為打擊的及時性和必然性。作為涉罪案件移送的依據，刑事實體法對于犯罪的界定是行政司法人員認定案件性質的主要標準。但就目前而言，我國并無專門針對海上犯罪的刑事法律規范，非刑事法律規范中的刑事責任條款只具有指向性而無實質意義，導致執法司法人員在面臨海上涉罪案件刑事追訴時，往往由于缺乏相關法律規范作為執法依據而使得刑事追訴陷入僵局。同時，對海上犯罪的罪量標準的界定也應該合理謹慎，充分考慮海上犯罪的特殊情形，包括人員傷亡和失蹤情況，財產損失的特殊性質以及對于水域環境的破壞和生態損害等，在國家層面出臺具有可操作性的刑事立案標準、定罪量刑標準以及科學的犯罪構成體系。只有這樣，才能做到對海上違法與犯罪行為不枉不縱，為我國的水運事業與海洋發展保駕護航。雖然2016年8月2日最高人民法院《關于審理發生在我國管轄海域相關案件若干問題的規定》為我國涉海行政管理部門對我國管轄海域實行綜合管理，依法維護我國海上秩序、海洋安全和海洋權益提供了明確的法律依據，但在海事執法過程中違法涉罪案件的移送方面，也只是點到為止。針對本文提出的問題，將從以下三個方面來進行立法完善。

1.確定“人員失蹤”刑事危害后果的法律地位

長期以來，司法機關對船舶肇事導致人員失蹤這種危害后果缺乏統一的法律判斷，實踐工作中對這一危害后果的處理方式尚無定論，或不予起訴，或宣告死亡，或推定死亡，又或直接定罪處罰等。?趙微、王慧：《水上交通事故“人員失蹤”的刑法定性研究》，載《蘇州大學學報（哲社版）》2013年第1期。此種情形的出現既有損法律的權威，也會導致刑法適用的不均衡，有違法律公正。此外，在水上船舶肇事中，失蹤人數往往高于死亡人數，不打撈尸體或打撈不到尸體便意味著缺乏事故導致人員死亡的證據，于肇事逃逸者而言更為有利，這便從規避法律的角度給了肇事者逃逸的理由，不利于海難救助。因此，將“人員失蹤”作為刑事法定危害后果，既有助于及時打擊犯罪，也有利于海難救助，維護海上人命財產安全。如何確定“人員失蹤”法定危害后果的地位，有以下幾種途徑：（1）出臺司法解釋，將1992年最高人民法院在給四川省高級人民法院《關于遇害者下落不明的水上交通肇事案件應如何適用法律的請示》的電話答復提升到司法解釋的地位。該電話答復明確指出，“刑事判決認定死亡只能是實際發生的死亡結果，對水上交通肇事案件的遇害者下落不明的，不能推定其已經死亡，只能根據被告人的行為造成受害人下落不明的這一事實，以交通肇事定罪處罰，民事訴訟應另行提起，并經過宣告死亡程序后處理賠償等民事權益糾紛。”這一方面否定將失蹤推定為死亡的做法，另一方面又肯定了以交通肇事罪可以追究肇事者致人失蹤的刑事責任。（2）修改刑法條文，完善交通肇事罪的罪狀表述。即將致人“失蹤”也作為和刑事危害后果來進行考量，在刑法分則條文中直接予以明確，肯定此種“不法狀態”，以使交通肇事罪能夠適用于水上。（3）單獨設立適用于水上交通領域的罪名，如“水上交通肇事罪”或者“船舶碰撞事故罪”。考慮到水上交通領域犯罪在行為主體、主觀罪過、危害后果以及因果關系方面均與陸路交通領域、航空領域以及鐵路運輸領域有所不同，單獨設罪既能突破現有罪名難以適用的藩籬，對水上交通犯罪依法定罪量刑，也能完善我國刑事法律體系，有效預防和控制水上交通犯罪，為維護海洋安全與秩序保駕護航。三種途徑由易到難，如何選擇，既受制于立法進程，司法體制，也要考慮現實國情和航運業發展等多方面的因素。

2.提高海上犯罪財產損失的入罪門檻

在司法實踐中，水上交通肇事案件如果按照陸路交通肇事罪的立案標準移送至司法機關，僅就財產損失30萬元無力賠償這一項入罪條件，就對從事高風險職業的船員很不公平。眾所周知，陸路上的汽車價值與海船的價值相差巨大，船舶肇事造成的30萬元財產損失和道路機動車肇事造成的30萬財產損失不可同日而語，援用道路財產損失的標準對船舶駕駛人員進行定罪量刑必然出現法律適用的嚴重失衡。因此，合理提高海上犯罪的財產損失數額標準，提高財產損失入罪門檻，既符合刑法發展趨勢，體現刑法謙抑性，也能夠降低船員的業務過失風險，鼓勵航海事業的良性發展。

3.降低污染環境罪在海上適用的入罪門檻

考察近年來環境污染事故和環境污染涉罪案件可以發現，目前我國的環境污染刑事訴訟案件所占比例較小，而案發率卻很高，海洋環境污染問題更是日益凸顯。雖然2013年《關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）一定程度上彌補了環境污染犯罪配套法規的空白，但在海事行政違法涉罪案件的處理中仍然存在問題。以船舶碰撞溢油污染為例，船舶碰撞后導致溢油進而污染海洋是作為交通肇事罪的危害后果還是作為污染環境罪的危害行為，既有理論上的交叉，也引發實務操作上的一系列問題。海洋環境污染具有流動性、潛伏性、擴散性與交叉性等特征，同一危害后果可能為多個主體的不同行為共同所致的，這就導致執法司法人員在證據采集和分析上要需要花費很長時間，在對不同責任主體進行責任區分時，也極易產生糾紛與分歧，有時甚至難以論證和說明，因果關系的認定與推導也會陷入困境。?劉紅、田園：《環境犯罪因果關系指判斷》，載《法制與社會》2010年第29期。從目前來看，海洋環境損害的鑒定難、證據的收集與固定難、刑法因果關系的認定難以及事故責任的界分難等問題尚未很好地破解，無疑使得運用刑法規制海洋污染犯罪的門檻過高，不利于打擊海洋污染犯罪行為。因此，科學合理地降低海洋環境污染的入罪標準，對于有效規制污染海洋的犯罪行為是極為有利的。也有學者認為，考慮到海洋環境污染和污染環境罪在犯罪構成上的差異，應增設“污染海洋罪”或“污染海洋環境罪”，?趙星、王芝靜：《國外海洋環境污染犯罪刑事立法與司法存在的問題及應對》，載《江漢論壇》2016年5期；武良軍、童偉華：《西方經驗與中國借鑒:海洋環境污染的刑事立法規制》，載《學習與實踐》2014年11期；宋珊、張越：《海洋環境污染損害的刑法調控》，載《人民檢察》2014年20期；孫彥：《環境刑法學視角下的污染海洋犯罪淺析》，載《海洋開發與管理》2012年第1期等。從立法層面來看，單獨設立“污染海洋罪”是完善我國刑法體系的必然趨勢。然而，任何一個罪名的設立應當經過充分論證，罪名的運用應當具有較強的可操作性才能在刑法體系中占據一席之地，而解決上述難題是關鍵。

最后，在海事犯罪的立法模式選擇上，建議采用獨立散見的附屬刑法立法模式，在海事行政法律法規中直接規定罪狀和法定刑，既確立海事犯罪在我國刑事法律體系中的法律地位，規制海事犯罪在實體法層面有據可尋，在案件的實際司法處理中可操作性也更強。

（二）完善海事違法涉罪案件的移送程序

海事違法涉罪案件的移送機制，是指海事管理機構辦理海事行政違法案件中發現涉嫌犯罪的案件向刑事司法機關移送案件的具體操作程序、案卷材料及證據的活動流程和銜接制度。《解釋》進一步明確了人民法院作為沿海國法院對我國管轄海域的司法管轄權，內容涵蓋了刑事、行政和民事三個訴訟領域，但就海事違法涉罪案件的如何處理，并沒有給予全面具體的指導。

1.分清涉罪案件移送標準與刑事立案標準的不同

古往今來，但凡標準的出現，都是為了規范、制約人們的行為，尤其是給行為實施者劃定一個框架，移送標準、立案標準和起訴標準也不例外。但移送標準約束的是行政機關，立案標準約束的公安機關（即偵查機關），起訴標準約束的是檢察機關（即公訴機關），三者在刑事訴訟活動中的地位和作用是不同的。行政機關依法移送的涉嫌犯罪案件是我國刑事立案材料的重要來源之一；公安機關的立案才是刑事訴訟活動開始的標志，只有經過公安機關立案，才能進入刑事訴訟軌道；而檢察機關的主要職能便是代表國家向法院指控犯罪。不同的階段應當有著不同的證明標準，而隨著刑事訴訟活動的不斷推進，證明標準也應該越來越高，而不是從案件移送至作出判決都是一個標準。因此，在行政機關移送涉嫌犯罪案件時，移送標準應當低于刑事立案標準，而刑事立案標準又應當低于刑事起訴標準。

2.細化海事違法涉罪案件移送程序規定

行政執法是行政權的運用，刑事訴訟屬于司法權運行的范疇。同一行為或者同一事件，從行政執法和刑事司法兩個角度來認定也會有所不同。通過制定實施細則來進一步明確海事違法涉罪案件的移送程序規定，是海事行政執法與刑事司法有序銜接的程序保障。

首先，關于證據標準的界分。海事執法中證據的收集運用是為了證明行政違法行為的發生，而刑事證據是為了證明行為人實施了刑法上的危害行為并據此追究行為人刑事責任。由刑事制裁手段的嚴厲性所致，刑事證據要求具有更高的事實性、客觀性。?徐燕平：《行政執法證據在刑事訴訟中的轉換與運用》，載《法學》2010年第4期。明確區分證據移送標準和證據采納標準，是建立海事專業性證據制度的第一步。證據移送標準，即只要具備了證據的“客觀性、關聯性和合法性”，證據就應當依法被移送至公安機關。而證據的采納標準不僅要求證據滿足“客觀性、關聯性和合法性”，還要能夠達到“證據確實、充分”的具體要求。

其次，關于證據審查與證據轉化。合理界定公安機關對于海事執法部門移送證據的審查標準。在明確區分證據移送標準和證據采納標準的基礎上，公安機關對海事違法證據應當采用一般證據標準為審查標準，只要滿足證據的“客觀性、關聯性和合法性”，就應當取得刑事訴訟證據資格，并據此啟動刑事訴訟程序。

再次，關于證據移送期限。2015年《公安部關于改革完善受案立案制度的意見》明確規定了刑事案件立案、受案期限：原則上不超過3日；涉嫌犯罪線索需要查證的，不超過7日；重大疑難復雜案件，經批準可延長至30日。如果海事行政執法部門在法定期限內沒有及時提交涉案證據材料，影響了公安機關及時立案，就有可能放縱犯罪。而海事執法部門從報案到最終證據的提交往往需要很長的時間，少則個把月，多則一年以上乃至更長，往往超過了案件移送期限，不僅不利于打擊犯罪，更有甚者可能陷入“徇私舞弊不移交刑事案件罪”的窘境。因此，鑒于海事證據的特殊性，建議延長海事違法涉罪案件的刑事立案期限或者在刑事立案后給予海事行政執法部門補充證據的權利。條件具備的話，單獨設立海上犯罪刑事訴訟特別程序對于海事違法涉罪案件的刑事追訴更為便捷。

又次，刑事偵查權的存在是為了打擊犯罪，運用在于揭露并證實犯罪、查獲犯罪嫌疑人以及查明案件真實情況，而偵查的主要內容就是運用證據來證實犯罪嫌疑人實施了刑法上的危害行為。由于海事違法涉罪案件的偵查對于海事技術專業性的掌握要求較高，公安機關在這類案件的處理上大多受制于船舶操作技術的缺乏、航運規則的難以把握以及海事調查能力和水平，只能依賴海事執法人員。如果由公安機關自行偵查，在技術層面就面臨極大挑戰，因而實踐中此種情形較為少見。因此，賦予海事行政執法人員一定的刑事偵查權，既有利于及時對犯罪嫌疑人采取刑事強制措施，防止其逃逸（尤其是外國犯罪嫌疑人），在海事違法涉罪案件證據的收集、保存、轉化和使用中也能發揮其專業性，積極有效的推進刑事訴訟進程。

最后，海事刑事審判制度的建立是海事違法涉罪案件刑事追訴的重要保障。最高人民法院《關于全面深化人民法院改革的意見——人民法院第四個五年改革綱要（2014-2018）》中指明當前法院改革的主要任務之一就是“改革海事案件管轄制度。進一步理順海事審判體制。科學確定海事法院管轄范圍，建立更加符合海事案件審判規律的工作機制”。因此，賦予海事法院海事刑事案件的司法管轄權，建立海事民事案件、海事行政案件、海事刑事案件“三審合一”的司法管轄制度，?參見馬方：《國家海洋戰略背景下涉海刑事案件專門管轄的幾點思考》，載《人民法院報》2016年1月27日。對完善海洋法制，加強海上執法，維護海上安全與秩序，推動實施海洋強國戰略，具有重要意義。

（三）檢察機關應加強對海事違法涉罪案件移送工作的監督

檢察機關應當從以下三個方面來加強對海事違法涉罪案件移送工作的監督：第一，加強對海事執法主體涉罪案件移送工作的監督。檢察機關發現海事行政執法人員不移送涉嫌犯罪案件，需要追究行政紀律責任的，應當將有關違法違紀事實的材料一并移送至檢察機關，由檢察機關依紀依法處理；情節嚴重、涉嫌犯罪的，應當依法追究其刑事責任。

第二，強化檢察機關對公安機關涉海犯罪案件的立案監督。人民檢察院可以制定具體的措施來保證其對公安機關的立案監督權。一旦發現地方公安機關工作人員有不依法受理海事行政機關移送的涉嫌犯罪案件或者依法不予立案的情形的，應當及時行使法律監督權，查證屬實，需要追究其行政紀律責任的，應當依紀依法處理；情節嚴重、涉嫌犯罪的，依法追究其刑事責任。

第三，全面落實海事管理機構的立案監督建議權。公安機關應及時依法受理海事行政執法機關移送的涉罪案件并做出相應處理。如果其不受理或者未在法定期限內作出立案或者不予立案決定的，海事行政執法機關可以建議人民檢察院啟動立案監督工作。海事行政執法機關對公安機關作出的不予立案決定有異議的，可以向作出決定的公安機關提出復議，也可以建議人民檢察院進行立案監督；對公安機關不予立案的復議決定仍有異議的，可以建議人民檢察院進行立案監督。海事行政執法機關對公安機關立案后作出撤銷案件的決定有異議的，可以建議人民檢察院進行立案監督。人民檢察院對海事行政執法機關提出的立案監督建議，應當依法受理并進行審查。

（四）完善海事行政執法與刑事司法銜接工作配套機制

實踐表明，制約海事違法涉罪案件“移送”和“受理”的重要因素之一是信息溝通不暢。因此，建立海事行政執法與刑事司法銜接工作信息共享平臺就顯得尤為重要。首先，要充分運用現代信息技術來實現海事行政執法機關、公安機關與人民檢察院之間執法、司法信息的及時、有效互通：第一步，海事行政執法機關在規定時間內將查處的符合刑事追訴標準、違法涉罪案件的信息以及雖未達到刑事追訴標準、但又其他嚴重情節的案件信息等錄入信息共享平臺；第二步，公、檢、法機關在規定時間內，將移送案件、辦理移送案件的相關信息錄入信息共享平臺，積極推進網上移送、網上受理、網上監督，提高銜接工作效率。

其次，要建立海事行政執法與刑事司法銜接工作聯席會議制度。海事行政執法部門、公安機關、檢察機關各部門可以在規定的期限內召開各層次的聯席會議，做到案件移送和受理的信息通報、協調配合，形成工作合力共同研究和解決海事行政執法與刑事司法中遇到的問題，提出加強“兩法銜接”工作的對策。

最后，健全海事案件咨詢制度。重大案件、復雜、疑難、性質難以認定的海事案件，海事行政執法機關可以就刑事立案追訴標準、證據的固定和保全等問題咨詢公安機關和人民檢察院，公安機關、人民檢察院也可以就海事違法涉罪案件辦理中的專業技術性問題咨詢海事行政執法機關，共同推進海事違法涉罪案件移送司法工作。

*本文系2016年最高人民檢察院檢察理論研究課題“海洋行政執法與刑事司法銜接中的檢察監督研究”（項目編號：GJ2016D42）的階段性成果，也是2014年國家社科基金“海上交通事故刑法規制研究”（項目編號：14BFX038）的研究成果之一。

**作者簡介：王慧，寧波大學法學院講師，法學博士。