也談政府投資項目審計在黨政主要領導經濟責任同步審中的重要作用

■黃廉傳 吳克安

也談政府投資項目審計在黨政主要領導經濟責任同步審中的重要作用

■黃廉傳 吳克安

政府投資建設項目審計一直以來都是審計機關的重點，也是基層審計機關的難點。在縣（市、區）黨政主要領導經濟責任同步審中做好政府投資建設項目的審計，這不僅直接關乎經濟責任審計的質量，更是黨政主要領導履職中的風險點，也是防范經濟責任審計風險的重要環節。筆者結合近幾年的審計實踐，從其重要性、如何發揮其重要作用談幾點認識。

一、為什么審

政府投資項目建設是各級領導干部的重點工作之一，在實施領導干部經濟責任審計時必然涉及到政府投資項目建設情況的審計。《黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定》（簡稱《規定》）將“政府投資和政府投資為主的重要項目的建設和管理情況”列入黨委和政府主要領導干部經濟責任審計的主要內容，《黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定實施細則》（簡稱《實施細則》）中對該項審計內容進行了細化，黨委主要領導干部經濟責任審計內容為“政府投資和以政府投資為主的重大項目的研究決策情況”，重點側重于項目的研究決策情況；政府主要領導干部經濟責任審計內容為“政府投資和以政府投資為主的重大項目的研究、決策及建設管理等情況”，重點不僅限于項目的研究決策，還需關注項目建設管理情況。《規定》及其《實施細則》從法理上要求在實施領導干部經濟責任審計時必須做好政府投資建設項目的審計工作。

二、審什么

縣（市、區）黨政主要領導干部經濟責任審計中政府投資建設項目的審計重點不在項目的決算審計，而是項目的研究決策、建設管理過程的合法性、合規性、科學性等。因此，在審計中應把握以下幾點：

1.黨委領導與政府領導之間審計內容的區別。根據《實施細則》的要求，黨委主要領導經濟責任審計的重點是項目的研究決策方面，關注研究決策的合法性、合規性、科學性等；政府主要領導經濟責任審計的內容除研究決策方面外，還有建設管理方面，即政府在項目實施建設過程的有關管理活動的合法性、合規性等。

2.項目建設責任單位的具體操作過程的合法性、合規性。每一個項目的實施必須由某個具體的單位來負責實施，審計需重點關注建設單位是否按照黨委政府研究決策負責實施建設，建設過程中有無隨意更改建設內容或者先斬后湊（即先擅自調整建設方案或更改建設內容，形成既定事實后再向黨委政府匯報）情況，項目是否進行立項審批，在項目的設計、施工、監理等事項的招投標程序過程中有無違規行為，在項目工程款的籌集與支付方面是否合規。

3.設計、施工、監理等相關單位在項目建設過程中是否合法、合規。一是重點關注設計、施工、監理等單位在項目的投標過程是否合法、合規，現在很多項目的施工單位是通過圍標、串標等違法行為而中標。二是施工單位在施工過程中是否存在違規分包、轉包等。

三、怎么審

（一）做好審前調查工作

對縣（市、區）黨政主要領導干部進行經濟責任審計實施審前調查是必不可少的，只有進行充分的審前調查，了解相關情況，才能制定出具體的可操作的審計實施方案，用于指導審計人員在審計實施過程中有的放矢、突出重點，審出實效。關于政府投資建設項目的審前調查，需做好以下幾點：

1.全面總體了解審計時間范圍內該區域所實施的建設項目情況。審前調查時可以制定相關的調查表發放給發改、建設、水利、房管、交通、公路等涉及項目建設的重點部門，也可以向公共資源交易中心取得審計范圍內建設項目招投標臺賬數據。通過對這些部門提供的資料匯總，掌握審計范圍內建設項目的總體情況。

2.對審前調查相關資料進行歸類分析。重點分析項目有無屬于樓堂館所類別；批復投資概算及實際完成投資情況，有無超批復概算建設，尤其是高比率超概算情況；項目招投標情況，掌握項目是屬于公開招標、邀請招標或未進行招標情況，有無大額投資項目人為分拆為多個小項目（即化整為零）進行邀請招標等；是否存在項目建設遲緩、爛尾等情況。

3.確定審計重點并編制實施方案。根據審前調查分析結果，將樓堂館所類、超批復概算、邀請招標、化整為零、未進行招標、建設遲緩爛尾等項目列入重點審計內容，并寫入審計實施方案，在審計實施過程中應重點審計。

（二）常見問題的現場審計方法及責任界定

近幾年，筆者在參與審計的縣（市、區）黨政主要領導干部經濟責任審計項目對政府投資建設項目的審計主要從以下幾個方面著手。

1.黨政主要領導干部在項目研究決策過程中是否違法、違規問題。在審計項目研究決策過程是否違法、違規時主要是調閱黨委政府相關文件及會議記錄，通過查看與項目相關的文件、會議記錄中明確的設計、施工、監理、工程款籌集支付等有關事項是否合法、合規。審計中常見的主要問題有：一是以其他名義建設樓堂館所。部分項目經黨委政府研究決定以某種名義建設辦公樓，如鄉鎮多以縣級審批建設公共資源交易站為名建設辦公樓。二是項目的設計、施工、監理等按規定應公開招標的卻經黨委、政府相關會議研究或政府相關文件明確采取邀請招標或指定相關中標單位；部分公開招標項目經黨委或政府研究決定設定相關條件排斥潛在投標人或變相指定中標單位。該行為屬于違反《中華人民共和國招標投標法》及其《實施條例》行為，根據《實施細則》第二十五條的規定，黨委或政府主要領導干部所負責任應界定為直接責任。三是工程款籌集、支付方面經有關領導簽批挪用其他專項資金或未按合同約定支付等問題，該類問題視具體情況不同依據《實施細則》相關規定一般定為主管責任或領導責任。

2.建設單位在項目實施過程是否違法、違規問題。該類問題主要是審查建設單位在項目實施過程中立項審批、設計、施工、監理等程序是否規范，工程款的籌集管理使用是否規范等。主要方法就是通過詳細審查立項審批、設計、施工、監理等各階段程序資料是否完整，是否符合時間邏輯， 相關合同要素是否齊全，工程款的籌集支付管理是否合規，項目是否辦理環評及施工許可證等“三證一書”，有無擅自更改規劃設計進行違規建設。在上述事項中發現的問題，如果有黨委或政府相關會議研究決定或有關文件明確且違反某項法律則定責為直接責任，或項目實施如有造成重大損失一般定為主管責任，否則一般情況下定為領導責任，但具體建設單位負有直接責任的，應責成當地黨委或政府對相關建設單位進行問責。

3.設計、施工、監理等單位在項目建設過程中的違法違規問題。作為黨政主要領導干部經濟責任審計項目，項目的決算審計不作為重點，因此對設計、施工、監理等單位的審計重點放在相關單位進行投標過程中是否合規，著重審查其投標文件與其他投標人文件是否大部分相同或由同一人編制；對施工單位的審查需調查其是否存在違規分包、轉包行為，審計人員可以對在建工程可以對現場進行突出檢查，檢查其五大員是否與投標書承諾一致且有考勤記錄等相關資料，如無相關考勤記錄且長期未見與投標書承諾的五大員或五大員不一致，且部分工程款的支付是直接支付到某個人賬戶而不是中標單位賬戶，這種情形極有可能是進行了分包、轉包。該類問題屬于建設管理方面的問題，黨委主要領導一般不負責任，政府主要領導一般界定為領導責任。

（三）怎么處理問題

1.審計發現問題的反映方式。黨政主要領導干部經濟責任審計是綜合的、全方位的審計，政府投資項目審計僅是其中一個方面，在審計報告中不可能將所有審計的項目一一羅列，必須進行歸類進行綜合表述。一是按項目類別進行分類，如樓堂館所、公路交通、保障房、水利等進行分類表述。二是按問題進行分類，如未立項審批、違規審批建設樓堂館所、設計監理等服務未進行公開招投標、施工未進行公開招投標、工程款支付不合規、擅自擴大建設規模及建設標準等。不論是按項目還是按問題分類，均應制作附表，在附表中詳細列明每個項目的責任單位、項目實施時間、投資額、具體問題，適用法規，責任界定等。

2.審計發現問題的處理方式。根據審計發現問題涉及人員不同分別提出處理意見建議，對被審計領導干部應負相關責任的，向市委組織部、市紀委出具審計結果報告反映相關問題，由干部監督管理部門運用審計結果進行處理；涉及其他黨委、政府組成部門相關人員的，責成當地黨委、政府進行處理。對發現的違法、違紀問題移送相關單位處理。

（作者單位：吉安市審計局）