以聯合開發金塘為突破口 加快寧波—舟山港一體化

□王文滋 郭雪劍 黃建安

以聯合開發金塘為突破口 加快寧波—舟山港一體化

□王文滋 郭雪劍 黃建安

加快推進寧波-舟山港一體化是浙江發展海洋經濟、建設港航強省的重大舉措。聯合開發金塘是加快推進寧波-舟山港一體化的重要突破口，其關鍵是要克服行政區域的限制，拆除各種有形、無形的壁壘，真正建立港政一體化的共建共享機制

金塘島是舟山群島中的第四大島，是寧波港的海上門戶，也是舟山群島新區開發建設的橋頭堡。若以金塘為中心劃圈，200公里半徑內杭嘉湖、蘇錫常、甬臺金麗溫等長三角沿海發達城市均包含在內，600公里半徑內與漢城、大阪、高雄、香港等遠東重要港口構成一個近乎等距的海運網絡。早在2003年，習近平總書記在浙江工作時就曾指出，“金塘島是整合寧波、舟山港口資源的一個十分重要的環節，要抓緊搞好規劃和前期工作”，要“積極推進全省港口建設，進一步整合寧波、舟山等沿海港口資源，加快金塘島的開發和舟山大陸連島工程……等重點項目建設步伐”。2009年12月舟山跨海大橋正式通車后，特別是2011年7月浙江舟山群島新區獲批國家級新區后，金塘島作為跨海第一島，作為連接大陸寧波和舟山本島的關鍵節點，聯合開發的重要性更加凸顯。

重要意義

寧波、舟山兩港口相距僅9海里，分屬同一港域的兩側，使用共同的航道和錨地，擁有共同的經濟腹地。寧波有市場、有資金、有技術、有人才，舟山有資源、有政策、有空間、有潛力，兩港有著天然的共生性、互補性。如果兩港能夠沖破“諸侯經濟”，整合優勢要素資源，實現一體化發展，必能發揮“1+1＞2”的作用，持續推動寧波、舟山兩地共同發展、雙贏發展。在經濟全球化、區域經濟一體化不斷深化的今天，無論是從港口經濟發展規律來看，還是從國內外競爭態勢來看，或者是從浙江省海洋經濟發展來看，寧波—舟山港都要加快一體化進程，盡快形成優勢互補的競爭合力。

從世界港口發展規律看，加快寧波—舟山港一體化是豐富拓展港口功能、打造國際性現代港口的必然要求

港口的興衰歷來都與境內外貿易密切相關。近現代以來，隨著國家或地區之間經濟往來愈益密切，世界港口的功能不斷拓展，大致可以劃分為四代：第一代港口雖形成于19世紀初，但1950年以前的港口大多屬于這一類型，其功能為海運貨物的轉運、臨時存儲以及貨物的收發等，港口是純粹的“運輸中心”。第二代港口主要指20世紀50至80年代的港口，除具有第一代港口的功能外，增加了工業、商業活動，使港口具有了貨物的增值功能，港口成為“運輸中心+服務中心”。第三代港口主要產生于20世紀80年代后，除具有第二代港口的功能外，與所在城市及客戶的聯系更加緊密，港口服務增加了運輸、貿易的信息服務及貨物配送等綜合服務，港口進一步成為“國際物流中心”。1999年，聯合國貿易與發展會議認為1990年之后世界上已出現超越第三代港口的新一代港口，也就是第四代港口。第四代港口以全方位的增值服務為發展方向，以港航聯盟和港際聯盟為發展策略，以整合性物流為生產特性，是主動策劃、組織和參與全球經貿活動的前方調度總站、產業集聚基地和綜合服務平臺。與第三代港口相比，第四代港口對區域港口資源的整合和聯營有著更高的要求。當前，國內外的港口主要是第二代港口，但一些重要港口特別是國際性的大港，都采取有力措施，加強港際合作、港城聯動，正向第三代甚至第四代港口邁進。寧波港經過改革開放以來30多年的發展，現在正處于第二代港口向第三代甚至第四代港口邁進的重要階段。能否成功實現這一轉變，關鍵是寧波港能否通過港航聯盟和港際聯盟，進一步加大與周邊地區和港口的資源整合，特別是與舟山港的資源整合，以完善拓展港口功能。

從國內外競爭態勢看，加快寧波—舟山港一體化是整合利用資源、實現優勢互補、提高國際競爭力的必然要求

當前，世界經濟和海運市場發生了重大變化，全球集裝箱碼頭總體上已經飽和，貨源市場競爭日趨激烈。為適應新的競爭態勢，國內外名港大港紛紛采取有效措施，推進區域港口一體化，發揮集團作戰優勢，提高港口的競爭能力、服務能力和可持續發展能力。在國外，美國、德國、日本、韓國等國家通過推進區域港口一體化，保持在地區乃至在全球港口發展中的領先地位。比如，美國的紐約—新澤西港雖是分屬于紐約州和新澤西州的不同港口，但通過對港口群的規劃、建設等進行統一管理，提高資源利用效率，現已成為美國東海岸最大的集裝箱港。又如，日本為提升競爭力，對橫濱港、橫須賀港、東京港、川崎港、梗洋港、千葉港等6個主要港口進行了整合，形成了東京灣港口群這個新的組合港，避免了各港口之間的惡性競爭，提高了港口群的整體競爭力。在國內，區域港口一體化是我國沿海地區推進港口轉型升級、再創競爭優勢的普遍做法。從近些年來的發展看，除寧波—舟山港外，由北向南依次有遼寧沿海港口、河北港口集團、青威集裝箱碼頭有限公司、上海港、湄州灣港口群、廈門灣港口群、深圳港、廣西北部灣港口群等以推進港口一體化，來應對激烈的市場競爭。借鑒國內外名港大港的普遍做法，寧波—舟山港要加快一體化進程，以一體化帶動資源整合，以一體化推動轉型升級，以一體化提升港口的綜合實力和國際競爭力。

從背靠長江流域這一共同腹地看，加快寧波—舟山港一體化是應對上海港甚至未來南京港嚴峻挑戰的必然要求

上海開發洋山深水港區后，有效彌補了上海自身無深水港的發展短板，滿足了國際集裝箱船舶大型化對港口水深條件的要求，在很大程度上削弱了寧波—舟山港作為天然深水良港的優勢，基本消化了近年來長江流域共同腹地的集裝箱吞吐增量，嚴重擠壓了寧波—舟山港在集裝箱業務方面的發展空間。目前，上海正在加快推進洋山四期工程，如果洋山四期基本建成并投產，屆時整個上海港的實際集裝箱吞吐能力將超過4300萬標箱左右，上海港的優勢會更加明顯。在南京港方面，三五年后長江航道疏浚工程將延伸南京，南京港及以下的港口航道水深達到12.5米，具備開辟國際直達航線的條件，從太倉到南京之間的長江港口吞吐能力可提升2000萬標箱左右，勢必將與寧波—舟山港爭奪貨源。顯然，在當前的發展態勢和競爭格局下，寧波、舟山兩地必須進一步深化合作，打破行政區域劃分，打破市場分割，加快寧波—舟山港一體化發展。

從浙江海洋經濟發展看，加快寧波—舟山港一體化是促進海洋經濟發展示范區和舟山群島新區建設盡快取得重大成效的必然要求

根據《浙江海洋經濟發展示范區規劃》，浙江省海洋經濟的布局是“一核兩翼三圈九區多島”，其中寧波—舟山港海域、海島及其依托城市為核心區，而寧波—舟山港又是核心區建設的重中之重；示范區建設的三大核心任務之一是建設“三位一體”港航物流服務體系，而寧波—舟山港則是龍頭，只有發揮好這兩大港域各自的優勢，才能切實推動浙江省港口從以裝卸中轉為主的傳統型港口向以供應鏈管理為主的現代型港口轉變，并帶動臨港產業和區域經濟的轉型升級。另一方面，建設舟山群島新區要實現的四個發展目標，其中前兩個是我國大宗商品國際儲運中轉加工交易中心和我國東部重要的海上開放門戶，這些任務都與寧波—舟山港的發展直接相關。寧波—舟山港要加快一體化進程，更好地發揮品牌效應、集聚效應和輻射效應，建設綜合性的國際樞紐港，增強海洋經濟核心區的整體實力，不斷促進“兩區”建設取得更大更多實效。

戰略構想

寧波—舟山港是浙江最大的資源優勢，是發展海洋經濟的核心和龍頭。自2004年浙江省委、省政府提出寧波—舟山港一體化以來，浙江省有關部門和寧波、舟山兩港按照統一規劃、統一品牌、統一建設、統一管理“四個統一”的原則，努力推進兩港一體化。截至目前，兩港一體化雖已取得了顯著成效，但實事求是地說，距離真正的一體化還有較大差距，“四個統一”的目標遠沒有實現，在統一品牌、建設、管理上都存在“兩張皮”現象，嚴重制約了寧波—舟山港的整體開發和功能提升。

為什么會出現上述情況？我們通過實地考察調研、多方征求意見、廣泛查閱文獻資料后認為，寧波—舟山港一體化之所以進展緩慢，問題主要在于沒有找到能夠有效撬動一體化的著力點和突破口。只有找準了突破口，才能創新開發機制和方式，聚焦資源力量，先在點上突破，然后以點帶面，推動一體化不斷向縱深發展。綜合各方面情況，我們認為，開發建設金塘就是當前亟待推進的兩港一體化的突破口，理由如下：

一是區位優勢十分突出。金塘位于長江口以南，是長江、錢塘江、甬江的入海口，地處舟山本島和寧波北侖之間，是舟山離寧波最近的深水港口。開發利用金塘港口資源，可以與北侖港實現良性互動、優勢互補。同時，金塘背靠上海、杭州、寧波等大中城市群及長江流域，經濟腹地遼闊。隨著長三角區域適箱貨比例和集裝箱化率的逐步提高，金塘港區的重要性將更加突出。

二是岸線資源得天獨厚。金塘全島面積為77.35平方公里，擁有60.32千米海岸線，其中20米以上深水岸線長達14.5千米，遠多于上海開發的洋山深水港區（已開發的前三期工程加上正在開發的四期工程，洋山深水港區岸線總長度只有8450米）。而且，金塘的岸線長且順直、水深均勻、岸線穩定，深水岸線離岸大多在100米以內，港域內有眾多島嶼作天然屏障，通航條件優越，附近有野鴨山、蝦峙等大型錨地和錨泊作業區，年作業天數逾330天，是發展大型港口和臨港產業的理想之地。

三是開發建設潛力巨大。根據《寧波—舟山港總體規劃》，金塘港區將設立大浦口、張家岙、小李岙、木岙等集裝箱港區，可以形成1430萬標箱規模的吞吐能力，開發潛力十分巨大。只要抓住機遇，不斷加大對金塘的開發建設力度，潛在的力量必然會得到不斷釋放，成為支撐寧波—舟山港一體化加快發展的強大引擎。

明確金塘是推進寧波—舟山港一體化的突破口后，接下來的關鍵問題是以什么方式，或者是以哪種有效機制來推進兩港一體化，特別是結合金塘開發建設進行先行先試、積累經驗。從世界著名港口發展經驗看，無論是日本對東京灣內六個港口的整合，還是美國新澤西港與紐約港的聯合，都是注重以共同開發、共建共享的方式，打破行政區域限制，對碼頭、航道、土地及其它基礎設施進行統一開發和建設。實際上，我國國內重要港口在整合開發建設中，采用的也是共建共享的方式。比如，上海在開發洋山港區時，先以土地批租的方式從浙江省獲得50年的大小洋山港租用期，然后港區的規劃、建設，以及海關、出入境檢驗檢疫、海事、邊檢、引航等口岸管理事項均由上海方面統一負責，取得了比較好的效果。借鑒國內外經驗，寧波—舟山港一體化宜采用共建共享方式。

根據有關部門和專家的研究，在實際操作中，港口一體化的共建共享方式具體有三種模式：一是有限一體化模式。兩港基本維持現有的港政、航政、口岸等管理體制不變，兩市保持原有的行政區劃管理體制不變，采取市場化運作方式來推進兩港資源整合及聯合開發，比較典型的如日本的東京灣組合港。二是港政一體化模式。把兩港涉及海域的所有行政管理權，包括港政、航政、口岸、海洋海域管理等，統一劃歸一個市來集中行使，另一個市以土地批租形式把自己主要港區租用給其使用，比較典型的如上海洋山深水港區開發。三是行政區域一體化模式。兩市合并，撤銷兩市原有行政建制，組建新的行政區域，把包括港政在內的所有行政管理權進行完全融合，比較典型的如廣東省的佛山市兼并南海、順德等地。從寧波—舟山港一體化實際運作情況看，由于寧波—舟山港管理委員會只是一個協調兩港關系的“松散”的部門，發揮作用十分有限，港口項目合作開發事實上是通過市場化運作來推進的，這種運作方式顯然屬于有限一體化模式。當然，已有實踐表明這種模式效果不大理想。寧波是國家計劃單列市的，舟山是國家級群島新區，兩市行政級別都是副省級，其競爭合作關系相當微妙，要求兩市合并組建新的行政區域的行政區域一體化模式不具有現實意義。因此，對有利于推進寧波—舟山港一體化來說，共建共享的港政一體化模式較為可行。

突出問題

浙江推進寧波—舟山港一體化以來，寧波、舟山和有關方面對金塘在一體化中的作用有著清醒認識，并結合實際采取一系列辦法，扎實推進金塘聯合開發。2004年2月，寧波港股份有限公司、舟山市金塘港口開發有限公司分別按90%和10%比例出資組建了舟山甬舟集裝箱碼頭有限公司。2007年12月，舟山港域金塘港區大浦口集裝箱碼頭工程項目進入開發建設階段。2009年底，舟山跨海大橋建成通車，金塘成為浙江舟山群島新區連接大陸的第一站，集疏運條件全面改善。2010年7月，大浦口集裝箱碼頭投產試運行，截至目前陸續開通了西非、中東、俄羅斯等11條國際集裝箱貨運航線，累計完成集裝箱吞吐量140.4萬標箱。

這些年來，聯合開發金塘盡管取得了一定成績，但問題也不少，突出表現在“四個統一”推進落實不夠。具體來說，在統一規劃上，雖已制定并實施《寧波—舟山港總體規劃》，但由于缺乏相應的保障和約束機制，規劃的執行難以順利落實。比如，根據上述規劃，金塘港區將建設大浦口、張家岙、小李岙、木岙等4個集裝箱港區，而目前在建的只有大浦口和木岙港區，與規劃設定的目標相差甚遠。在統一品牌上，金塘港區雖然對外宣傳是“寧波—舟山港”，但由于船舶進出寧波、舟山港時需要分別向不同的口岸管理機構申報，很多船運公司實際上并不認可金塘港是“寧波—舟山港”的組成部分。在統一管理上，寧波—舟山港管委會并不是實體機構，協調力度有限，統一管理難以落實。比如，從海關來講，由于金塘港區屬于杭州海關管轄，寧波港區屬于寧波海關管轄，貨物從寧波港轉到金塘港，需要辦理轉關手續，很不方便。在統一建設上，由于寧波和舟山雙方實力的不平衡，兩港一體化主要是資源層面的整合，在港口開發建設項目安排上，雙方不僅合作意愿并不強，甚至還在一定程度上出現相互制約的現象。正因如此，我們在調研中發現，金塘的港口項目大多停留在規劃圖紙上，真正落地的卻不多。

除上述“四個統一”推進落實中的問題外，聯合開發金塘中還存在其它不少問題。這里，分別從寧波、舟山、金塘管委會三個主要參與主體的角度加以分析。

從寧波來看，由于存在不確定性和可選擇性，如果缺乏有效的激勵機制，其投身聯合開發金塘的積極性會比較有限。一方面，近年來我國集裝箱碼頭快速擴張，吞吐量在300萬標箱以上的有十幾個，貨源市場爭奪會更加激烈，如果寧波在金塘上港口項目，一旦效益不能保證，不僅碼頭會出現“曬太陽”現象，而且會背上巨大的債務負擔。另一方面，寧波可以通過優化對港口的管理和生產流程，整合岸線資源，規劃建設新的港口項目，提高碼頭的集裝箱吞吐能力，以滿足發展需要。在這樣的背景下，如果沒有比較有力的激勵機制，沒有外在壓力，僅靠“松散”的類似現在寧波—舟山港管委會的協調機構，寧波是不太可能有多大積極性投身金塘聯合開發的。

從舟山來看，有限的力量資源沒有聚焦到金塘開發建設上，存在一定程度的“撒胡椒粉”問題。舟山群島新區建設涉及面廣，有大批改革發展項目要推進，但舟山力量畢竟有限，如果在短期內全面啟動，難免顯得捉襟見肘，各項目之間也會缺乏統籌安排。這些問題在金塘開發問題上就得到了集中反映。比如，就集裝箱碼頭來說，舟山不僅在金塘規劃建設，還在六橫規劃建設。又如，在綜合保稅區項目上，舟山把保稅區安排在本島和衢山，距離金塘都比較遠，沒有與金塘的集裝箱碼頭形成資源整合。甚至在一些土地指標安排上，也存在分散使力、政策不夠聚焦的問題，金塘得到的支持自然比較有限。

從金塘來看，雖有港口資源、地理區位等優勢，但也存在人、財、物等方面的劣勢。金塘經濟實力較弱，政府投資能力非常有限，開發建設資金匱乏。目前，浙江省海洋投資開發公司提出了以增強金塘港口服務功能、拓展服務區域、擴大臨港工業規劃、推進港產城聯動發展為目標的規劃方案，計劃到金塘島注冊公司，擴大在金塘的直接投資。雖然浙江海洋投資開發公司的積極參與，在一定程度上緩解了金塘島開發的資金壓力，但是金塘資本市場發展滯后，多元化的投入機制尚未形成，金塘的投資融資能力仍舊十分有限。人才缺口較大，尤其是港口物流專業方面的人才很難引進，即便引進了也很難留住。基礎設施建設基礎差，集疏運體系不完善，在2012年底疏港公路通車以前，金塘集裝箱物流只能依靠水水中轉。就算疏港公路通車后，金塘的集疏運模式，仍是停留在水—水轉運為主、輔以水—陸聯運的海島型港口集疏運格局，不具備發展集裝箱多式聯運的能力。

意見建議

以聯合開發金塘為突破口，加快寧波—舟山港一體化，關鍵是要克服行政區域的限制，拆除各種有形、無形的壁壘，真正建立港政一體化的共建共享機制。對此，我們提出以下意見建議：

從全局高度加強對兩港一體化工作的組織領導。建議在省級層面成立專門機構，負責統一聯系協調兩港涉及海域的相關事項。這個專門機構不屬于省里的具體部門，而是直接隸屬省委、省政府，以統籌協調有關涉海事項。在具體運作中，可以按照“聯合開發一片、港政管理協調一片”的漸進原則，把一體化推進中的港政管理事項協調好。如果這個方案一時之間推行不了，當前可以先參照開發區管理模式，涉及寧波—舟山港的港口項目審批事項，由管委會負責審批或審核轉報，以提高辦事效率，加快港口項目建設。當務之急，重點是進一步落實已明確的“二負責三協調”職責，積極爭取強化省里對兩市利益的宏觀協調，確保一體化順利推進。

建立健全聯合開發的管理體制機制。在兩港一體化規劃指導下，遵循“政府主導、企業主體、市場化運作”的基本原則，建立完善公共基礎設施資金共投共享機制，根據受益程度多方籌資，合理分攤。比如，在統一的政策引導和推動下，進行靈活的市場運作，寧波提供資金、技術和管理，舟山提供土地資源，雙方按照要素投入的比例和程度分享開發利益。要堅持錯位發展，寧波港重在發展集裝箱業務，舟山港重在發展大宗貨物和原油儲備，實現兩港的專業化、等級化定位與分工，提高港口資源的利用效率。完善寧波—舟山港的綜合集疏運體系，提高綜合競爭力，提升發展后續力。

結合“兩區”建設將兩港一體化重點項目布局金塘。對于符合規劃和產業布局要求，投資效益明顯的項目，應予以積極支持。加快推進金塘保稅物流中心建設工作，做好物流中心規劃，減少與周邊物流園區的重復建設，培育個性化物流產業，實現與寧波保稅區、舟山港綜合保稅區的錯位發展、協調發展。把金塘小城市建設作為甬舟城市群建設的試點，加快金塘基礎設施建設，特別是加強金塘島內的路網體系建設，提高公路等級，提高公路運輸承載能力。抓緊研究啟動金塘鐵路貨運專用線的建設，開辟進島的“第二通道”。加快圍涂工程建設。

加大對金塘開發建設的政策扶持力度。共建共享的兩港一體化運作機制和方式，要先在金塘進行試點，積累經驗后再全面推開。由浙江省委、省政府出面，爭取中央有關部門的支持，研究解決寧波海關與杭州海關的轉關問題，創造條件實現“一關通”。逐步推進兩市市場環境、準入標準、行政執法管理、優惠政策、稅費征管、信息互通與透明、口岸通關與監管等方面的統一。對金塘開發適當放寬用地指標，促進其招商引資工作的開展。加強銀行等金融體系的入島工作，為金塘大開發創造更多有利條件。

本文系課題“寧波舟山兩港一體化及金塘島聯合開發問題研究”的階段性成果。

作者：王文滋，浙江省委辦公廳綜合一處處長，法學博士；郭雪劍，浙江省委辦公廳法制處副處長，經濟學博士；黃建安，浙江省社會科學院助理研究員，社會學博士

課題組其他成員包括張赟、郟文綱、應金岳、王斌、王春波、鄭利軍、朱旭斌