高校聘任制下教師解聘法律問題探析

朱兵強++曾妍++陳指揮

收稿日期：2017-02-17

作者簡介：朱兵強，湖南師范大學法學院講師，碩士生導師，法學博士；曾妍，湖南師范大學法學院碩士生；陳指揮，湖南省邵東縣人民檢察院反貪局偵查室主任。（長沙/410081）

*本文系湖南省學位與研究生教育教學改革課題、湖南師范大學學位與研究生教育教學改革課題“研究生導師指導權濫用的防控機制研究”（17JG01）、湖南師范大學博士啟動基金項目“法官職業權利保障研究”的階段性成果。

摘要：高校聘任制改革是我國高校管理改革的趨勢，也是一項復雜的工程，在此過程中暴露出一系列的問題，湖南大學教授解聘事件即是近年我國高校聘任制改革中出現的一起典型案例。從湖南大學教授解聘事件可以看出，高校聘任制改革中出現的主要問題是相關法律規范缺失、權力行使程序不完善、權利救濟渠道不暢所致。高校聘任制改革的繼續推進離不開相關法律法規和制度的完善，建議有關部門從國家頂層設計出發，對高校教師聘任合同的法律性質、高校教師解聘權的行使以及高校教師被解聘的法律救濟三個方面的制度予以完善，以使我國的高校聘任制改革能夠在兼顧效率與公平的前提下良性運轉。

關鍵詞：聘任制改革；高校教師；聘任合同；解聘

2011年湖南大學實施教師全員聘用制。2015年7月，湖南大學以“未完成合同約定的崗位職責”為由，對該校建筑學院副教授楊建覺、黃禮攸作出“不再續聘，終止勞動人事關系”的處理決定，并要求其限期辦理離校手續。楊建覺、黃禮攸等人隨后向學校提出申訴。2015年10月23日，湖南大學教學科研系列崗位職務聘用委員會對楊建覺等3人維持不予續聘處理決定。2016年4月，楊建覺、黃禮攸以掛號信的方式向國家教育部寄出申訴材料。2016年7月19日，楊建覺、黃禮攸以“違反法理規定，怠于行使職責”為由起訴教育部。[1]這就是“湖南大學大學教授解聘事件”。此事件在我國高校與學術界引發了廣泛的討論。近年來類似的高校教師被解聘事件層出不窮，湖南大學教授被解聘事件具有代表性，該事件所暴露出的高校教師聘任制改革當中的諸多法律問題值得深入探討。

一、聘任合同的法律性質

一般而言，教師聘任合同是教師與學校之間法律關系的依據和載體，它的性質決定了合同雙方在簽訂、履行、終止合同過程中的法律地位、權利義務以及合同糾紛解決途徑等。但高校教師的聘任合同與一般民事合同并不相同，學界對高校教師聘任合同的性質存在不同認識。有觀點認為，聘任合同屬于行政合同。如果屬于行政合同，則高校一方在合同關系中處于支配地位，合同的主要內容不完全是基于雙方自愿，而必須依據法律、法規的規定，糾紛解決途徑可以通過行政申訴和行政訴訟的方式解決。也有觀點認為聘任合同屬于勞動合同。如果屬于勞動合同，則依據《民法通則》或《勞動法》加以調整。主張高校教師的聘任合同是行政合同的理由之一是高校與教師的關系類似于行政單位對公務員的管理，高校教師的職務內容有較強的公共屬性，將高校教師定位為公務員更利于教師權利的保障和教育事業的發展，兩者的關系也應當由《公務員法》進行調整。[2]理由之二是，在合同簽訂過程和雙方權利義務內容規定上，高校與教師也具有不平等性，如聘任合同書的“填寫說明”中，都有“除本合同所列內容外，經聘任單位與受聘人員協商一致，可增加有關條款”的規定，也就是說對格式條文不得進行修改，這與平等主體之間的合同自愿性相違背。問題是，采用行政合同的說法找不到法律依據。《公務員法》第2條規定：“本法所稱公務員，是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員。”該法第106條規定：“法律、法規授權的具有公共事務管理職能的事業單位中除工勤人員以外的工作人員，經批準參照本法進行管理。”顯然，高校教師不在上述人員的范圍之內。

若主張高校與教師間的合同屬于平等主體間的勞動合同，那么雙方法律關系則由《勞動法》進行調整。所謂勞動合同，指的是勞動者同企業、事業、機關單位等用人單位為確定勞動關系，明確雙方責任、權利和義務的協議。在聘任制的框架下，高校與教師之間的聘任合同符合一般勞動合同的特點，合同明確了雙方的權利和義務，規定了任期以及工資、福利等待遇。教師在一定任期內履行崗位職責和完成任期目標，任期滿后進行考核以決定是否繼續聘任，在完成任務的同時教師也有權對合同規定事項和學校為其工作提供必要條件等方面提出合理要求，任何一方違反合同約定也均應承擔責任。同時，《教育法》、《高等教育法》和《教師法》中關于教師聘任制的規定與《勞動法》中關于勞動合同的規定是一致的。但此種觀點忽視了高校與教師聘任合同施行過程之中雙方存在著嚴重的隸屬關系，高校作為事業單位其人事管理機制更類似于國家機關，不少高校教師有編制，高校教師的技術職稱還可以對應行政級別。因此盡管教師聘任制的規定參考了我國《勞動法》，但高校與教師的關系卻不同于完全適用《勞動法》的企業與其勞動者的關系。

筆者認為，教師聘用制的推行并不能代表我國高校與教師之間已經形成平等的純粹民事關系，至少目前來說高校與教師的聘任合同并非自由的契約。高校具有較大的行政管理權力，在聘任關系中占有明顯的優勢地位，而目前我國教師既缺乏強力的職業協會保障其合法權利，又面臨嚴峻的就業形勢，在聘任關系中處于弱勢地位。[3]盡管相比過去教師的流動性已經大幅增強，聘任制的廣泛推行促使高校與教師間逐步朝著平等的趨勢發展，但這并不能從根本上改變雙方關系不平等的現實。可見，聘任合同兼具了行政合同與勞動合同的屬性，高校與教師之間是一種介于行政法律關系和民事法律關系之間的特殊法律關系。

二、高校教師解聘的合法性

正是因為高校與教師之間法律關系的復雜性與二元性，高校教師的解聘在我國變得更為復雜，作為當事人合同一方的高校是否具有解聘權？解聘的依據與程序是什么？這些基本問題亟需厘清。

（一）解聘依據的合法性

《高等教育法》第37條還規定了其他的解聘原因，包括：（1）故意不完成教育教學任務給教育教學工作造成損失的；（2）體罰學生，經教育不改的；（3）品行不良，侮辱學生，影響惡劣的。部分學者認為兩名教師沒有出現第37條規定的情形，因此不得將其解聘。但《高等教育法》第51條明確規定：“高等學校應當對教師、管理人員和教學輔助人員及其他專業技術人員的思想政治表現、職業道德、業務水平和工作實績進行考核，考核結果作為聘任或者解聘、晉升、獎勵或者處分的依據。”“未完成合同約定的崗位職責”屬于工作實績的內容，湖南大學以此為理由解聘幾位教師是合法的。實際上，根據體系解釋，在認為法條之間存在矛盾時應選擇有利于法條生效與社會秩序的解釋，《高等教育法》第37條與第51條是特殊規定與一般規定的關系，即在一般情況下，聘任合同期滿和雙方規定的終止條件出現時校方可以行使解聘權，而故意不完成教育任務等情形只是除此以外的特殊情形，在這三種情形出現時校方同樣能行使解聘權。再者，如果只有在第37條規定的情形下校方才能解聘教師的話，不利于督促教師提高教學質量水平、積極進行科學研究工作，將阻礙我國高等教育事業的發展。

雖然湖大教授解聘事件中的依據符合我國法律規定，但聘任合同所謂“約定的崗位職責”卻存在諸多問題。教師需要完成的職責任務幾乎完全由校方單方規定，任務較重，而且幾乎不存在雙方協商的一個過程或者所謂的協商過程流于形式，由這種僅體現合同一方意志的義務內容作為解聘條件顯然有失公平。為了更好地保護作為合同中較弱一方的教師的合法權益，促進我國高等教育事業的發展，需要對高校教師解聘依據進行改革。

我國現行高校教師考核制度存在如功利取向、追求數量、片面粗放等問題，高校教師的考核并不科學合理。在湖大教授事例中，楊建覺教授致力于湖南古街、古鎮、古城的保護與復興，黃禮攸教授創作藝術作品百余件，參加全國及省級專業展覽20余次，給湖南大學帶來良好聲譽。諸如建筑類和美術類這種較為特殊的專業教師的考核應與其專業特性相符合，應建立符合專業具體情況的評價體系，而不應采用一刀切的方式，與其他專業教師相同地通過課題、論文等進行評價。結合各專業的特點建立起以教學、科研和社會服務為中心的綜合評價體系，這不僅將提高教師的積極性，也有利于建立良好的校方和教師的關系。

（二）解聘主體的合法性

在湖大教授解聘事件中，案件討論的另一處焦點是五人聘任委員會的合法性問題。湖大的五人委員會從2009年開始履職，組成人員為校長、常務副校長、學院院長加兩名專家，該委員會每一個月接受學院的材料并進行審議，行使教育科研系列教師聘任與解聘的權力，實際上形成了一種行政聘任的方式。《高等教育法》第41條規定了高校校長的職責，高等學校的校長全面負責本學校的教學、科學研究和其他行政管理工作，高等學校的校長主持校長辦公會議或者校務會議行使聘任與解聘教師以及內部其他工作人員的權力。很顯然，根據該條規定，校長有權決定高校教師的聘任與解聘，但是必須以主持召開校長辦公會議或校務會議的形式。換句話說，校長的教師解聘權實際上不是單獨行使的，而是需要通過校長辦公會議或校務會議的方式行使。既然需要召開上述會議，那么當然需要就相關事項進行會議討論，既然需要討論，那么當然相關事項的決定權并不在校長一人手中。從第41條的法律規定看，湖南大學在解聘其教師的過程中存在權力主體不合法的情形。一方面，校長行使教師解聘權的方式違法；另一方面，五人聘任委員會不具備法定的教師解聘權主體地位。

從制度上看，賦予高校獨立的解聘權容易導致權力濫用，使得本在聘任關系中處于弱勢地位的教師的合法權利更加難以得到保護。在湖大教授被解聘事件中，五人委員會原本是評判教師專業能力的臨時組織，但隨后權力逐漸膨脹，以至能決定教師的去留問題。從產生上看，五人委員會的組成既沒有國家法律依據，也沒有學校規范依據，更沒有通過教職工大會的表決同意，不符合教育部頒布的《學校教職工代表大會規定》第7條規定。在我國聘任制改革中，究竟由什么機構來行使解聘權缺乏統一具體規定，導致高校各行其是。筆者認為，高校具有教師的日常考核與管理權，但涉及解聘的問題應當有所保留。以英國為例，絕大多數公立性質的學校不能直接與教師簽訂聘任合同，與此對應的學校當然也無權解聘教師，如果學校打算解聘某位教師則必須經過地方教育當局的批準，教師的人事權最終掌握在地方教育當局手中。[4]在我國今后的高校聘任制改革中，英國的經驗或許值得參考。

（三）解聘程序的合法性

我國關于教師解聘程序的規定較為粗疏，特別是法律效力位階較高的法律規范少，這導致我國高校解聘程序不規范、隨意性大。我國《教師法》、《高等教育法》均缺乏直接規范教師解聘過程的規定，僅國務院辦公廳頒布的《關于在事業單位試行人員聘用制度的意見》有少量關于規范解聘制度的內容。此外，高校的獨立自治權在得到尊重的同時，也有注重設立配套的制約與監督機制。如美國教師具有終身任期機制，除非存在特定情況否則不能被開除或降職，美國教育法還賦予教師救濟權的申訴機制與聽證權，教師向聽證委員會提出書面申請，在聽證會上高校與教師類似庭審中的控辯雙方，對證據進行質證，最后將聽證情況與結果上報教師申訴委員會。[5]

筆者認為，我國迫切需要通過立法的形式規范高校教師解聘程序，設計包括解聘前置程序、解聘實施程序和解聘后續程序的整體結構。解聘前出現了不良工作業績的情況校方必須給予警示，并提供培訓與崗位調整的機會，解聘決定必須有充足確鑿的證據，并聽取人事部門、工會組織等機構的意見由高校聘任委員會作出決定，解聘后盡快處理經濟補償、檔案轉移等問題，防止出現紕漏導致問題遺留。此外，我國缺乏類似美國高校教師申訴聽證的具體程序規定，有必要通過法律規定的形式予以確認，以規范高校解釋的解聘程序，維護高校教師的合法權益。

三、高校教師解聘的法律救濟

我國高校教師解聘制改革過程中不少教師的合法權益受到了侵害，如何有效救濟高校教師權益？《最高人民法院關于人民法院審理事業單位人事爭議案件若干問題的規定》（以下簡稱《規定》）第1條規定：“事業單位與其工作人員之間因辭職、辭退及履行聘用合同所發生的爭議，適用《中華人民共和國勞動法》的規定處理。”而《勞動法》中關于勞動糾紛解決規定在第77條，即“用人單位與勞動者發生勞動爭議，當事人可以依法申請調解、仲裁、提起訴訟，也可以協商解決。調解原則適用于仲裁和訴訟程序。”由該司法解釋可知，高校與教師之間的勞動糾紛可以通過調解、仲裁、訴訟和協商解決。但《教師法》第39條規定：“教師對學校或者其他教育機構侵犯其合法權益的，或者對學校或者其他教育機構作出的處理不服的，可以向教育行政部門提出申訴，教育行政部門應當在接到申訴的三十日內，作出處理。”《人民法院組織法》第32條規定：“最高人民法院對于在審判過程中如何具體應用法律、法令的問題，進行解釋。”此外，《各級人民代表大會常務委員會監督法》第31條、《全國人民代表大會常務委員會關于加強法律解釋工作的決議》第2條均規定了最高人民法院的司法解釋權，從制定機關上，最高人民法院的司法解釋權來源于全國人民代表大會及其常委會的授權，且限定在審判過程如何具體運用法律的領域。[6]由此可見，最高人民法院的司法解釋的效力顯然低于《教師法》的相關規定。在高校教師與高等院校的糾紛解決當中，應當優先適用《教師法》。

如果適用教師法，那么，高校教師與其所在高校發生糾紛時即應當向教育行政部門提出申訴。實踐中發生的聘任合同糾紛大部分教師也確是選擇向教育行政部門申訴，湖大教授被解聘事件中兩教授在與校方協調不成后亦向教育部申訴。然而由于《教師法》第39條有關“教育行政部門”具體是指教育部抑或高校所在地教育行政部門并不確定，實踐中導致申訴存在著申訴受理機構不明確的問題。2016年9月27日，北京市第一中級人民法院對湖南大學兩名教授的起訴作出駁回起訴的裁定，原因是根據1995年頒布的《國家教委關于教師法若干問題的實施意見》的規定，教師對于學校或者其他教育機構提出的申訴，由其所在區域的主管教育行政部門受理，因此教育部無法定受理職責。然而同樣的情況，在2000年中國農業大學職工田向榮因不服中國農業大學對其作出的“自動離職”處理決定，向教育部提出申訴的事件中，針對教育部的不作為，當時法院認為教育部有受理教師及教育輔助人員申訴的法定職責。因此同樣針對教育部直屬高校提出的申訴，究竟由教育部還是由高校所在區域教育行政部門受理卻有著兩種截然不同的判斷，針對此問題應盡快出臺相關法律法規直接予以明確，才能保證被侵犯權益的教師得到切實有效的救濟。

除申訴外，仲裁也是解決人事糾紛的途徑之一。仲裁是雙方當事人通過合意，自愿將有關爭議交付第三者，依照法律或公平原則作出裁決的制度。仲裁與訴訟相比，具有程序簡便、費用低廉、獨立公正的特點，因此在實踐中得到廣泛使用。由國務院頒布的《事業單位人事管理條例》第37條規定我國事業單位與工作人員的爭議依照《勞動爭議仲裁法》處理，但我國對于事業單位的人事仲裁缺乏詳細的規范指導，無法應對現實中出現的許多糾紛，這導致多名稱多樣而實質上損害高校教師合法權益的行為無法通過仲裁解決。我國需要建立和完善事業單位人事爭議仲裁制度，明確可以提交人事仲裁的事項與條件、程序等，以及時公正合理地處理事業單位人員聘用中的爭議問題，充分發揮仲裁所具備的優勢來解決高校與教師之間的聘任合同糾紛。

此外，解決高校與教師之間聘任合同糾紛的途徑還包括行政復議與行政訴訟。2005年福州大學副教授劉衛民狀告被上訴人福建省教育廳行政復議不予受理案中，原告劉衛民認為高校雖不具有行政機關資格，但法律賦予它行使一定的行政管理職權，按照《行政復議法》第15條規定，對法律、法規授權的組織的具體行政行為不服的，可分別向該組織的地方政府、工作部門或國務院部門申請復議。我國的行政復議在解決糾紛時其范圍一般限定在具體行政行為之內，對于許多事實行為和內部管理行為并不適用，如2002年華中科技大學講師劉曉華因不滿學校的職稱評定向教育部復議，但教育部以職稱評定屬于高校行使自主權的范疇，并且其不屬于具體行政行為為由中止復議。因此拓寬行政復議的受案范圍對于保護我國教師合法權利具有重要意義，如果高校的管理行為對教師作為公民的基本權利產生了重大影響，教師應有權提起復議，包括解聘、教師資格認定等都應納入審查范圍。

在行政程序難以發揮功效的條件下，作為正義的最后一道防線的訴訟程序顯得尤為重要。首先必須明確學校對教師的解聘權實際上是一種行政行為，高校雖不具有行政機關身份但行使著一定的公共權力，并且影響了作為行政相對人的教師的權益，因此從法理上看，針對高校的解聘行為是可以提起行政訴訟的。一方面我們高校必須接受有限的司法監督，另一方面我們必須處理好大學自治權與司法監督的界限，司法只能審查程序合法性，對于學術內容不作判斷。除此之外校方須在訴訟中承擔解聘行為的舉證責任，學校必須拿出充足證據證明其作出解聘決定的合法性，如果不能清晰地說明被解聘教師存在法定解聘情節，那么法院不應支持校方作出的解聘決定，這對保護被解聘教師的合法權益至關重要。

四、結語

高校聘任制改革是今后高校改革與發展的必然趨勢，但目前高校聘任制改革已然暴露出不少問題。高校聘任制改革中出現的問題主要是由法律規范缺失、制度不完善所導致的。高校聘任制改革的繼續推進離不開相關法律法規和制度的完善，建議有關部門從國家頂層設計出發，對地方高校的聘任制改革進行相應規范。有關部門需要對現有高校管理與教師權利的法律法規進行清理與修改，規范高校教師聘任制改革的依據、解聘權的行使主體與行使程序，完善被解聘教師的合法權益救濟制度，從而使我國的高校聘任制改革能夠在兼顧效率與公平的前提下良性運轉。

參考文獻：

[1]洪克非.湖南大學兩副教授被解聘 已起訴教育部[N].中國青年報，2016-09-22（6）.

[2]楊建順.教師聘任制與教師的地位[A].勞凱聲.中國教育法制評論（第1輯）[M].北京：教育科學出版社，2002：256.

[3]石芬芳，任婷.中美高校教師聘任合同比較研究[J].中國高教研究，2011（3）：67-69.

[4]茅銳，江雪梅，范文.英國教師解聘制度述評[J].教學與管理，2005（1）：78-80.

[5]王曉玲，茅銳.美國公立學校教師聘任權探析[J].上海教育科研，2006（3）：43-45.

[6]王成.最高法院司法解釋效力研究[J].中外法學，2006（1）：263-279.

（責任編輯鐘嘉儀）